我国消费者权益保护制度的缺陷及完善

　　摘要

　　一 关于消费者的概念

　　(一)消费者是指购买商品或者接受服务的人
　　(二)消费者购买商品或者接受服务时非以盈利为目的

　　二 当前消费者维权亟待解决的问题

　　(一)权利保护范围过窄
　　(二)行政执法主体多元，行政保护体制失衡
　　(三)举证责任和商品质量鉴证费问题存在瓶颈
　　(四)是消费者协会无强制措施

　　三 完善消费者保护的相关立法

　　(一)从立法上明确保护消费者弱势地位的立法宗旨
　　(二)进一步修订和完善保护消费者权益的法律体系
　　1 加强格式合同方面的立法
　　2 加强产品标准方面的立法
　　3 制订产品责任法
　　4 规范市场宏观调控的法规
　　5 规范市场秩序的反垄断法
　　6 处理消费者权益争议的有关立法
　　(三)建议立法机关收回立法草案起草权

　　四 完善消费者权益保护的救济途径

　　(一)建立一套消费者权益仲裁机制
　　(二)加强消费者权益维权的处理

　　五 参考文献

　　摘要

　　消费者是商品和服务的最终需求者，同时又决定着经营者的生产方向，因此，消费者问题最终影响整个社会的经济基础。我国在消费者权益保护领域出台了许多措施，但消费者权益保护状况仍不容乐观。随时间的推移，受起草时理论和实践不足的影响，《消费者权益保护法》一些问题也逐渐显现出来，已不适应社会需要，因此建立和完善消费者权益保护机制势在必行。本文提出认为符合我国当今社会经济发展实际需要的几点建议。
　　关键词:消费者；权益；保护；生活消费

　　《消费者权益保护法》第2条规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。”该法第3条规定：“经营者为消费者提供其生产、销售的商品或者提供服务，应当遵守本法；本法未作规定的，应当遵守其他有关法律、法规。”从中可以清楚地看到，消费者权益保护法的调整对象是经营者与消费者之间在购买、使用商品或者接受服务中产生的消费关系。这种消费关系是狭义的，不是广义上的消费关系，即不包括为生产性消费需求而购买、使用或者接受服务中产生的消费关系。使该规定在理论上与实践中引发了不少争议。争点主要集中在两个问题上：第一，何谓消费者?消费者是仅限于自然人还是包括法人?第二，如何界定“生活消费”?除此之外，还需要在法律上明确哪些关系不属于生活消费，并应当排斥在消费者权益保护法的调整范围之外。

　　一、关于消费者的概念

　　美国权威的《布莱克法律词典》对消费者的定义是：“所谓消费者，是指从事消费之人，亦即购买、使用、持有以及处理物品或服务之人”，“消费者是指最终产品或服务的使用人。因此，其地位有别于生产者、批发商、零售商。”“任何商品或服务的购买者( 有别于为再贩卖为目的的购买者)，在默示或明示的担保期间(或服务契约)，适应受让该商品或服务者，均该当为消费者”。《牛津法律辞典》也认为：消费者是指“那些购买、获得、使用各种商品和服务(包括住房)的人”。所以，笔者认为，在市场中，所谓消费者是指非以盈利为目的的购买商品或者接受服务的人。对于该定义具体陈述如下：

　　（一）消费者是指购买商品或者接受服务的人。消费者是在市场上购买商品或接受服务的人。这就是说，消费者既可能是亲自购买商品的个人，也可能是使用和消费他人购买的商品的人；既可能是有关服务合同中接受服务(如旅馆、运输、酒店、食品、劳务等各种服务)的一方当事人，也可能是接受服务的非合同当事人。但必须指出的是，消费者并不能完全等同于买受人。所谓买受人，是指买卖合同中，给付价款并受领买卖的标的物的一方当事人。消费者，是指以消费为目的 而进行交易，取得商品或接受服务的人。  消费者的范围显然比买受人的范围更为宽泛，因为，一方面，根据我国《合同法》第130条的规定，买卖合同只限于对实物的买卖，因此买受人只是商品买卖中购买商品的合同一方当事人，而并不包括提供服务合同中接受服务的一方当事人。而消费者显然包括了提供服务合同中的接受服务者。另一方面，买受人都是合同的一方当事人，即亲自缔约购买商品的人，而消费者则不限于亲自缔约购买商品的人，还包括他人购买商品后，实际使用该商品的人。当然，这两个概念之间有一定的交叉。如商品买卖合同中的买受人如果是单个的个人，一般都是消费者。   从主体要素来看，显然，我国消费者权益保护法没有给“消费者”规定明确的定义。因此，个人和单位都有可能成为“消费者”。 从消费者权益保护法的产生和立法宗旨来看，其是为了保护现代消费社会中的弱者而产生的。将消费者的范围局限于个体社会成员是基于对个体社会成员弱者地位的认识。《消费者权益保护法》之所以要对消费者给予特殊保护，主要就是因为消费者是弱者。单位作为一个有组织的团体，无论从信息获取还是交涉能力方面都远胜于个人。尤其是在交涉能力上，由于其通常所需商品的数量或采购次数较多，且富有交涉经验，因而其综合交涉能力非个人能及，基本上可以与一般经营者处于对等，在这种情形下将其作为消费者加以保护，违背了消费者权益保护法制定的本意，对一般经营者来说有失公平，也有害于对个人消费者提供更有力、更明确的保护。因此，笔者认为不应当把单位列入消费者之内。单位因消费而购买商品或接受服务，应当受合同法调整，只能依据《合同法》来主张接受服务一方当事人的权利，并不适用消费者权益保护法特殊保护。

　　（二）消费者购买商品或者接受服务时非以盈利为目的。消费者购买商品或接受服务，并不是为了将这些商品转让给他人从而盈利，消费者购买使用商品或接受服务的目的主要是用于个人与家庭的消费。这就是说，一方面，购买商品和接受服务是为了个人的消费，个人消费包括两部分，一部分是物质资料的消费，另一部分是劳务消费，即接受各种形式的服务。当然，消费者购买商品或接受服务的目的也不完全限于个人的直接消费，也可能是用于储存、欣赏，或作为赠品赠送给他人等等。另一方面，消费者购买商品或接受服务，也可能是用于家庭的或单位的消费，这些直接使用商品或接受服务的个人虽然不是合同的当事人，但也是消费者。如果不是用于个人消费，而是用于生产和经营，则不是法律上所说的消费者。

　　二、当前消费者维权存在亟待解决的问题

　　（一）权利保护范围过窄。由于消费者与经营者的地位不均衡，消费者处于弱势的地位，为实现双方的地位平等，交易公平，国家对消费者给予了特别的保护，体现在法律规范上，即国家通过立法形式，站在消费者的立场上，对经营者的活动进行一定的限制与约束，偏重其义务规范，对消费者偏重于其权利规范，并对消费者的权利的实施给予保障。权利是保护消费者的基本依据。我国1994年1月1日实施的《中华人民共和国消费者权益保护法》中规定了消费者的九项  4  权利，具体包括安全权、知情权、选择权、公平交易权、求偿权、结社权、获知权、受尊重和监督权。但是，随着市场经济的发展，营销方式的变化，特别是网络经济的出现，仅仅九项权利已经不足以保护消费者，或者说，消费者受到损害的权利已经超出了九项权利的范围，当前象充分尊重消费者的安全权，建立产品的召回制度；明确规定消费者的隐私权，经营者不得要求消费者提供与消费无关的个人信息，未经消费者本人同意，也不得将已悉知的消费者个人信息向第三人披露，对确需知晓、接触消费者隐私的经营者，《消费者权益保护法》应从制度上制定相关的禁止性规定以及各不同行业对消费者隐私保护的标准和要求等就亟待加以规定。

　　（二）行政执法主体多元，行政保护体制失衡。行政保护是履行保护消费者权益的一项重要的法律制度。特别是在我国，国情决定了通过行政救济途径较司法等方式更为方便且易于广大消费者接受。现行《消费者权益保护法》体现行政保护的制度主要涉及第28条“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关部门应当依照法律、法规规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益”的规定；第34条关于消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以向有关行政部门申诉的规定；第50条对经营者发生侵害消费者权益的行为，法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照规定执行；未规定的，由工商部门进行处罚。这些规定明确了在制定消费者权益保护措施、调解解决消费纠纷和查处侵害消费者权益案件三个主要方面的行政作用，体现了政府领导下，以一个部门为主，多部门各司其职、相互配合的行政保护构架。但是，实际操作中矛盾很多：一是在制定消费者保护措施方面，由于各部门分工不够明确，在一些方面主次难分，一个部门如果制定保护消费者权益的规章有可能因涉及其他部门的权限而裹足不前，造成消费者权益保护措施严重滞后；二是在受理消费者申诉方面，也由于各部门分工不够明确，造成各部门受理范围不清，而在强调依法行政的趋势下，各部门只好谨慎从事，出现了踢皮球现象。

　　（三）举证责任和商品质量鉴证费问题存在瓶颈。目前《消费者权益保护法》中对于发生消费纠纷时的举证责任没有做专门规定、消费者在消费纠纷中处于弱者的地位，但为了举证，往往是消费者因商品标的额小不愿出几百、几千元的质量鉴证费,而经营者则借口“谁主张谁举证”不出鉴证费，致使责任无法划分，而高额的商品检测费用往往超过纠纷商品本身的价值，使消费者望而却步。

　　（四）是消费者协会无强制措施。单纯依靠自身的力量难以起到维护消费者权益的实际效果，却没有能采用借助于工商行政管理、技术监督、卫生等部门的力量，查处假冒伪劣商品，支持消费者进行消费诉讼等方式加大为消费者维权的力度，实际上，在大部分的消费纠纷中，经营者都知道自己的商品质量如何，邀请工商、卫生、质量技术监督等部门参与调解消费纠纷，往往能收到事半功倍的效果。或者帮助指导消费者收集调取证据做到有理、有据，打赢官司都是提高消费者协会地位和权威的重要举措。作为消费者协会自身还应加大舆论监督力度，对调解成功的消费纠纷案件，要在各种媒体上予以曝光，对经营者的名称、经营的商品品牌不能掐头去尾，消费者根本不知道哪家商家经营的哪种商品质量有问题，起不到警示和告诫作用，对经营者也起不到诫勉作用，还是我行我素，继续经营有问题商品，侵害消费者权益。长此以往，经营者认为消协是在和稀泥，权威尽失。

　　三、完善消费者保护的相关立法

　　现行的《消费者权益保护法》是十年前颁布实施的，当时正值我国由计划经济向市场经济过渡，制定该法的时候，有很多问题考虑得不甚周详，规定得也不很具体，因此今天适用起来在许多场合已是不太适应，甚至是无能为力。建议：

　　（一）从立法上明确保护消费者弱势地位的立法宗旨。消费者权益保护法是维护消费者利益、保护消费者合法权益的基本法律，是国家对基于消费者弱势地位而给予的特别保护，是维护真正的公平交易市场秩序的法律。之所以说是基于消费者的弱势地位而给予的特别保护，是由于消费者的弱势性而决定的。基于消费者的弱势地位，消费者权益保护法在制订过程中必然是以消费者利益为第一位的，维护消费者利益，保护消费者的合法权益自然而然的成为了消费者权益保护法的基本精神。因此立法上必须进一步完善，使之真正落到实处。

　　（二）进一步修订和完善保护消费者权益的法律体系。对消费者权益的法律保护,是一个复杂的系统工程,需要一系列法律、法规的配合。不仅要有完善的《消费者权益保护法》这一调整生活消费法律关系的专门法,而且要加强相关法律、法规的相应调整作用。建立统一的便于操作的消费者权益法律保护体系已是当务之急。根据《消费者权益保护法》第2条和第3条之规定,目前该体系中急需制订、修改的法律、法规有如下几个方面:

　　1、加强格式合同方面的立法

　　我国合同法应从保护消费者权益角度考虑,结合我国实际情况,就格式合同的标准方面设置某些强制性规定,并授权消费者协会或相应的主管行政机关统一制定标准合同范本,指导有关行业的采用或参照。

　　2、加强产品标准方面的立法

　　我国应以国际标准为基础,通过技术法规制订全国统一的强制性的产品标准(包括包装和标签要求),以保证产品质量,保护消费者的健康或安全,维护消费者的合法利益。

　　3、制订产品责任法

　　目前,我国产品责任尚无专门立法,产品责任方面的规范仅见于民事基本法、经济法及行政法规和地方性法规之中。参照国外产品责任立法之趋势,对产品责任专门立法具有重要的现实意义。产品责任法应明确采用“严格责任”乃至“无过错责任”,使现代企业的建立和发展从过去单纯强调经济效益转为经济与社会效益并重,特别是当前我国假冒伪劣商品危害甚烈,消费者自我保护意识不强,立法者更应加强对他们的保护。我国产品责任立法应提高生产者赔偿额,保护消费者,惩戒侵害人。我们知道,美国是当今世界上产品责任立法最完善、最发达同时也是最复杂的国家,美国法在该法领域创造性地提出了许多法律概念和原则,并逐步为各国所引进和采用。美国产品责任立法发展的一大特点是对受害者的巨额赔偿,而且在新的判例中还呈不断增加之趋势。而我国目前的情况是,赔偿额很低,不仅达不到惩罚侵害者的效力,而且消费者的权益也得不到应有的保障。

　　总之,产品责任立法的指导思想应建立在合同责任理论、默示担保理论和严格责任理论之上,使受损害的消费者可以基于多种理论向生产者起诉。不过,坚持严格责任的法理的同时,也应明确规定生产者的立法抗辩事由。

　　4、规范市场宏观调控的法规

　　《价格法》是保护消费者权益的一个重要法律。商品价格和服务价格问题,是关系广大消费者利益的重大问题,《价格法》不仅规范经营者的行为,而且也规范了价格主管部门的行为,坚决制止损害消费者利益的各种不正当价格行为,提高价格行政管理水平,是依法治国在行政管理领域的又一重要立法。

　　5、规范市场秩序的反垄断法

　　《反垄断法》的立法宗旨在于有选择地禁止限制竞争的行为,创造良好的竞争环境,使广大消费者从市场经济的健康发展中受益。要制定有关限制竞争的一般条款和除外条款,而不应不加区别地反对一切垄断,《反垄断法》还应严格执法程序,强化惩罚规定,如赔偿金等。

　　6、处理消费者权益争议的有关立法

　　目前,全国各地涉及消费者权益的争议日益增多,而《消费者权益保护法》第34条规定的五种解决途径中,适于处理大量纠纷的则为调解和仲裁。就调解来说,要制定《消费者协会组织条例》,落实人员、经费、处理争议的程序等问题;就仲裁来说,只能在《仲裁法》的基础上,另行制定《消费者争议条例》,就消费者仲裁机构的组建部门、人员、受案范围、仲裁时效等特殊问题加以规定。除了建立、健全消费调解和仲裁外,其他有关行政部门和司法机关,也应相应地按法律规定,完善各自的救济手段,以切实有效地保护广大消费者的合法权益。

　　（三）建议立法机关收回立法草案起草权，亲自起草法律，避免委托具有利害关系的、政企不分的政府部门起草法律。从立法上明确消费者的概念。所谓消费者，是指为生活消费的需要而购买商品或者接受服务的自然人。我国制定消费者权益保护法时，采用了不是消费者就是经营者的“二分法”。消费者是以非生产消费需要而购买、使用商品或接受服务的自然人。这就排除了生产消费的目的，把除此之外其他个人目的的消费者全部纳入《消费者权益保护法》的保护范围，扩大了消费者概念的外延，消除了司法实践中的困惑，更有利于保护消费者的合法权益。

　　四、完善消费者权益保护的救济途径

　　《消费者权益保护法》第34条规定了消费者和经营者发生消费权益争议时的五种解决途径，但实践中并不能很好地发挥作用，究其原因就是存在机制上的缺陷，没有完善的配套措施，可操作性差。为此，笔者认为主要应从以下二方面完善和改进。

　　（一）建立一套消费者权益仲裁机制，专门用于解决消费者权益纠纷。笔者认为可在现有的消费者协会体系的基础上，参照劳动行政部门设立的劳动争议仲裁委员会，相应地增设独立的“消费者权益仲裁庭”，针对消费者权益纠纷的特点设立一套专门的仲裁规则，尤其是方便小额纠纷的简便仲裁。仲裁庭成员可以从消费者协会、律师协会、专家学者中聘请仲裁员，但考虑到消费者权益纠纷的多发性和小额性，仲裁员的聘任要求可以适当放低，人数可以适当放大，以保障消费者可以较及时地得到仲裁。仲裁的费用可以通过赔偿机制转嫁给不法经营者。

　　（二）加强消费者权益维权的处理。《消费者权益保护法》第34条规定了发生消费者权益争议的解决途径，但实践中往往是协商难成、申诉久拖不决、仲裁没有依据、起诉精疲力尽，从而助长了经营者侥幸投机、恣意妄为的行为。究其原因，除了因为我们有的衙门作风不好、办事不力外，很重要的一点就是消费纠纷的数额虽小，但解决纠纷的程序繁琐，尤其是打官司，劳时费力、不堪重负。因此应从立法上改革诉讼程式保护消费者权益。为了更好地保护消费者合法权益，仅仅依靠实体法是不够的，还要在诉讼法上有所进展。可以借鉴国外的做法，专门设立小额消费纠纷法庭，综合《民事诉讼法》关于简易程序和特别程序的有关规定，采取对消费者更有利、更简便、更快捷的方式解决消费纠纷，如实行独任审判、一审终审、短期审结等等，减轻消费者的诉讼之累。对那些消费纠纷数额小、诉讼标的又是共同的或属同一种类，无论参与诉讼的消费者人数确定还是不确定，都按共同诉讼的规定来处理。消费者可以推选代表人进行诉讼，法院就该案作出的判决和裁定，对未参加登记的消费者来说，只要是在诉讼时效期间内提起诉讼，诉讼标的是共同的或属同一种类，就直接适用该判决和裁定，以方便消费者维权。

　　总之，对消费者权益保护的高度重视关系到社会每一个人的权益，对其的保护不仅是全社会的共同责任，对消费者来说，依法保护自己，更是责无旁贷。我们只有通过对国外相关经验的消化吸收结合我国的国情，不断探索总结在消费者权益保护方面已取得的一些经验，制订完善一系列由《消费者权益保护法》及其《产品质量法》、《食品卫生法》、《反不正当竞争法》等法律法规组成的消费者权益保护法律体系，不断提高消费者的维权意识，整合更多的维权途径和机制，使消费者权益在法律上得到切实的保障。

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