拖欠农民工工资的原因及法律解决途径

　　
 

　　目　录

　　一、拖欠农民工工资问题的现状

　　二、农民工工资拖欠的原因

　　2.1农民工法律意识不强
　　2.2工程开发商和承包商信誉度不高
　　2.3监督机制不健全，管理混乱
　　2.4司法途径解决成本高、周期长，使得民工望而却步
　　2.5部分单位对拖欠农民工工资问题的重视力度不够
　　2.6政府工程资金缺口大，造成拖欠
　　2.7垫资施工是欠薪的根本原因之一

　　三、解决农民工工资拖欠问题的措施

　　3.1加大法律的普及力度
　　3.2建立健全企业诚信制度
　　3.3建立健全企业监督机制
　　3.4加强法律援助，强化司法保护
　　3.5求真务实持久作战，防止拖欠农民工工资“反弹”回潮
　　3.6建立施工企业支付农民工工资的约束和保障机制
　　3.7建立日常工作机制和监督机制

　　四、总结

　　参考文献

　　致 谢

 

　　摘　要

　　我国拖欠农民工工资现象的广泛存在，成为突出的社会问题，探寻法律保护农民工合法权益问题，已经引起普遍的关注。这就需要我们思考更深的是如何探寻治理拖欠农民工工资的法治化之路，建立杜绝拖欠农民工工资现象发生的长效机制，通过法律措施从源头上预防和制止拖欠农民工工资。通过对建设领域拖欠民工工资根源的分析，联系建设行政主管部门的工作实际，现就如何发挥主管职能作用依法解决民工工资拖欠问题谈一些粗浅的认识。
　　关键词：农民工、农民工工资、工资拖欠

　　一、拖欠农民工工资问题的现状

　　近年来，我国处于大建设大发展时期，各项事业正步入快车道发展，城市建设更是日新月异。随着城市建设的发展，广大农民进入建设领域务工的越来越多，他们为我们的城市建设作出了积极地贡献。但也不可否认由于种种原因他们得到的回报与他们的付出不相符合，还时常遭受工资被拖欠之苦。民工工资问题已引起了党中央，国务院及各级党委、政府的高度重视，自2003年掀起一场声势浩大的清欠民工工资的专项整治工作。但专项整治手段毕竟是短期行为，随着时间的推移，工作重点的变动，清欠工作力度将会有所减弱，这是因为长期以来我国经济体制以及立法上的原因对民工的社会保障存在忽视，依靠暂时的行政手段并不能从根本上消除产生拖欠民工工资现象，引起反弹的可能性依然很大。

　　建设领域拖欠民工工资在全国各地都不同程度地存在着，具有相当普遍性。据有关资料显示，建设领域拖欠民工工资已占拖欠民工工资案件的60％，而七成左右的建筑施工企业存在着拖欠民工工资问题，能够按时足额发放工资的少之又少，且建设领域的民工80％多被拖欠过或者正在被拖欠着工资。我们戚区是个小区，自2003年以来，共受理拖欠农民工工资投诉60余起，涉及农民工人数3千余人，落实被拖欠农民工工资1500余万元。应该说，近年来，经过有关部门的努力工作，总的来说，建设领域拖欠民工工资现象有所缓解，但建设领域民工工资拖欠问题是一个棘手和难以解决的问题。由于建筑市场的不规范，建设领域拖欠工程款而引发的或因施工企业恶意拖欠民工工资的现象屡见不鲜。每逢岁末年终，成群结队的农民工带着期盼，而又无助的目光四处奔波，讨要自己的血汗钱。当追讨不到自己的工钱时，有的情绪激动，有的行为过激，围堵马路，聚众上访，使正常的社会和工作秩序遭到破坏，严重影响和谐社会的建设。普遍拖欠民工工资的行为，既是经济社会运行过程中某些深层问题在建设领域的突出反映，又使建设领域给人秩序混乱和诚信缺失的印象，严重影响整个建设领域的社会形象，很不利于建筑市场长期、稳定和规范发展，也给社会增添了许多不和谐因素。  随着我国改革的深入和市场经济的扩大，城乡之间劳动力流动加快，使原来呈隐性失业状态的广大农村富余劳动力更多地涌进城镇务工，形成“民工潮”。面对突如其来的打工大军，政府缺少相应的对策，法律制定滞后，用工制度不规范，加上农民工自身法律意识不强，缺少维权能力，致使用工单位拖欠农民工工资问题日益严重且普遍化。据中华全国总工会调查显示：农民工按时拿工资占16.3％；年底一并得到工资占11.2％；偶有工资被拖欠占32.5％；经常被拖欠占11.2％；从未按时拿过工资占28.8％，后面两项之和占到了40％。尤其每逢春节前夕，欠薪矛盾表现更为明显。因此常引发治安案   2  件和刑事案件，不仅严重影响到社会秩序的安定，而且对我国现代化建设产生极大的危害。

　　据统计，中国每年约有几百万名劳动者遭遇工资拖欠问题，拖欠总额上千亿，尤其以拖欠农民工工资问题最为突出。2004年，国务院部署有关部委联手掀起建筑领域清理拖欠农民工工资行动的高潮，共追回被拖欠工资331亿元。尽管如此，拖欠行为还是屡禁不止。随着《劳动合同法》个《实施条例》的出台，以及由此带来的对于劳动关系的管制的加强，拖欠农民工工资的现象在一定程度上有所减少，但依然是农民工在务工过程中所遇到的最普遍且最严重的问题。

　　二、农民工工资拖欠的原因

　　2.1农民工法律意识不强

　　随着经济的发展、城乡差距的加大，单纯地耕作责任田已不足以维持农村家庭日益增长的生活需要。因此，出外打工已成为多数农民提高收入水平、改善生活质量的主要途径。外出打工的农民相对城市居民而言，文化素质低，手中也无技术，只能往建设领域等技术含量少低层次劳动力市场寻求工作机会，造成建设领域劳动力供求关系严重失衡。面对"可替换性"强的工作机会，民工不仅要被迫接受非常低廉的工资，而且要被迫接受常被拖欠工资的现实，这只能是民工在就业博奕中的必然选择。  不知道用法律的武器来保护自身的合法权益。目前，在外出务工的农民工中大多数是初中以下文化程度，约占总数的60%以上，他们文化水平偏低，法律知识不健全，遇到自身合法权益得到侵害时想到的不是靠法律来维护自身的权益，而是通过武力等不合理的方式贸然行事，不但追不到自己的工资，还可能导致其他刑事案件的发生。

　　2.2工程开发商和承包商信誉度不高

　　部分开发商和承包商主要的目的是赢取暴利，他们总是通过各种途径苛扣农民工工资或拖欠农民工工资来维持资金的运转。

　　建筑市场供求关系严重失衡，"僧多粥少"的现状导致建筑企业之间过度竞争甚至恶性竞争，处于建设方为了降低成本、转嫁风险，竞相要求施工企业垫资施工，甚至资金充裕的建设方也要求施工企业垫资施工，长期以来垫资施工已成了承建工程中的普遍现象。施工企业垫资的压力随着层层转包又转到民工，造成民工工资的拖欠。

　　由于转包、分包等施工方式的存在，建筑领域的资金供给链越拉越长，一般情况下需经过建设方一总承包人-转包人-分包人-包工头，才能流向民工。民工处于资金供给链的最后一环，任何一方出现问题都会殃及民工，民工往往成为前面各环节主体转移风险、转嫁债务和争夺利益的牺牲品，是最脆弱、最具依附性的一环。

　　在接到全额的承包款后，受利益的驱使，携款而逃，致使农民工工资得不到兑付。

　　2.3监督机制不健全，管理混乱

　　 目前建筑市场上，由于建筑施工合同不完善，没有明确规定民工工资偿付条款，施工单位不受条款制限，一些有关系的人从开发商手中拿到工程，转手给包工头，包工头再把活分给民工做，这样层层转包，而且中间转手的大多是“皮包公司”，他们靠转包牟取暴利，有的发包方与下面的转包人互不见面，发包方给转包人的工程款一到，转包人就溜，造成下面的民工完成工程后没有工资拿。也有的发包方在工程已经或快完工的情况下，仍然不给钱，恶意拖欠工程款，造成承包方无力支付民工工资。

　　2.4司法途径解决成本高、周期长，使得民工望而却步

　　在用工方面，劳动法明确规定应当与劳动者签订劳动合同，但产生争议和发生纠纷的事件往往都是双方未办理任何手续，使通过法律途径解决争议缺乏依据。

　　一是诉讼主体难确定。建设领域中各种层层转包的不规范行为，加上民工未与雇主签订合同，使民工不知道应找谁要工资，而没有明确的被告，必然导致诉讼上的困惑。

　　二是诉讼前置问题，导致通过诉讼途径追薪时间跨度大。我国《劳动法》第83条规定："劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁定书起15日内向人民法院提起诉讼。"劳动仲裁不是终局程序，而是诉讼的必经程序，任何一方对仲裁裁决不服，都可以提起诉讼，人民法院又是实行二审终审制，这样会使案件拖得旷日持久，不利于民工维权。

　　三是诉讼成本民工难以承受。一般而言，诉讼至法院的民工工资纠纷案，要么欠薪主体不确定，要么没有欠薪凭据，要么欠薪主体因欠债较多"下落不明"，对上述类型案件，法院很少能短时间审理终结，处于诉讼中的民工常不得不放弃远行打工等待开庭与判决。在因工资无着落生活困难而选择诉讼的民工，一方面要预交诉讼费、交纳调查费及公告费等费用，另一方面等待审判期间无法远行打工导致收入减少，还要支付证人到庭作证的工资，即使法院判决支持其诉讼请求，姑且不谈现行的执行程序设计决定了客观上不可能即时执行到位，就是目前的执行环境也难以保证最终能执行到位。这就是民工常说"赢了官司输了钱"，维权的成本高昂效果却不能保证，民工当然不能承受。  有的企业约定，平时只是预支民工饭钱，等到年终或工程完工时再支付全部工资。而届时却又找理由不发或少发，有的老板甚至携款逃走，司法部门取证困难却无可奈何。

　　2.5部分单位对拖欠农民工工资问题的重视力度不够

　　认为拖欠农民工工资问题仅仅是劳动、司法、信访部门的事情，与其他部门无关，没有对各部门单位的力量进行有效的整合，导致没有形成合力，出现1+1 ＜2的现象。甚至有些部门单位在处理拖欠农民工工资问题的处理上互相扯皮，互相推诿，使农民工在遇到自身合法权益受到侵害时不能得到及时的救助。

　　2.6政府工程资金缺口大，造成拖欠

　　有些地方政府领导，为了搞“形象工程”，不是没有钱乱上马，就是决策失误，导致资金无法回笼等等。如此这般，就形成一条解不开的巨额“债务链”：建设单位不支付工程款给承包商或包工头，承包商或包工头就无钱给农民工发工资。劳动保障部门执法力量不足，加上制度建设的相对滞后使得劳动保障部门在解决欠薪问题时需要众多相关部门协调，劳动保障部门一方面要承担本不属于自己的成本，另一方面又不能得到相对的权限与收益，这就制约其维护民工权益的积极性。同理，相关部门也基于此能推则推，所以就造成行政不力的局面。  因此，在很多情况下，承包商或包工头也是受害者，并且受害程度比农民工更厉害。建筑商往往与农民工结成“同盟”，支持、鼓励农民工索要工资。

　　2.7垫资施工是欠薪的根本原因之一

　　据调查，有这样一个不成文的“潜在规则”：多数开发单位都将“施工企业先行垫付工程款” 作为招标的一个必要条件，等工程进展到一定程度，开发商再将工程款分期分批拨付给施工单位，这就给拖欠工资问题埋下伏笔。一个经常出现的情形就是：等到工程完工，开发商往往以商品房销售不畅为由，拖欠施工单位工程款，这就直接导致施工单位拖欠农民工工资。由此看来，预先垫资、层层转包是导致拖欠农民工工资的一个重要原因。

　　三、解决农民工工资拖欠问题的措施

　　3.1加大法律的普及力度

　　深入开展普法宣传教育，强化工程建设方执行行业法律法规的意识。众所周知，造成拖欠农民工工资的原因是多方面的，有建设单位拖欠工程款引起的；有施工企业不按时支付的；有恶意拖欠的；有不承诺劳务合同违约的；有民工法律意识不强，未签订劳务合同的；更有甚者是一些少数工程施工包工头工程结束后甩下民工逃之夭夭的。凡此种种，最终受害的是农民工这部分弱势群体。如何切实解决这些问题，建设行政主管部门要狠抓行业有关法律、法规知识的宣传、教育和培训，强化工程建设各方，特别是建设方、施工方遵守《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《劳动法》等国家有关法律法规的意识。每年，除分期分批对施工企业的法人、项目经理、技术人员、施工人员进行专业技术培训和继续教育外，还要对他们进行一次系统的行业法律、法规培训，使其懂法、守法，教育各方信守合同。同时，我们要在农民工中广泛开展普法教育，教育他们遵纪守法和增强维权意识，主动与雇主签订劳动合同。

　　通过兴办农民工法律夜校、开通法律服务热线、发放宣传单等形式增强农民工的法律的意识，使农民工能够在自身合法权益受到伤害时利用法律的手段加以解决。同时，积极宣传劳动保障法，让农民工与企业签订劳动合同，把双方约定的事项写入合同，并到劳动部门进行备案。

　　3.2建立健全企业诚信制度

　　“立信才能立业”，我国企业只有树立诚信意识，加强信用管理，塑造诚信形象，才能在国际经济舞台上赢得声誉，获得发展。针对我国商贸企业普遍存在的赊销坏账、账款回收期较长、管理费用高等问题，希望通过该标准，指导企业改进信用管理技术，优化信用管理流程，提高信用管理水平，降低经营风险。

　　联合工商、劳动、司法、建设等部门建立诚信制度，并将企业的信誉度进行备案，作为企业贷款、税收、佣工等方面的重要衡量标准，并对信誉度不高的企业进行通报，使企业认识到信誉度的重要性，增强企业维护自身信誉度的自觉性和主动性。

　　3.3建立健全企业监督机制

　　一是建立欠薪报告制度，规定凡发生欠薪的企业必须主动向劳动部门报告，隐情不报的视为违规，将得到不同程度的处罚，并纳入到企业的诚信范畴中。与此同时，欠薪企业要主动制定出偿付计划和偿付时间表报劳动监察部门批准，不主动报告和制定偿付计划的企业，劳动管理部门和工商行政管理部门有权责令其停业或取消其用工权。二是建立健全企业佣工制度。规定所有用工单位不得自行招工，若需聘用人员，一律要通过劳动管理部门开办的劳动力市场办理招聘手续。用人单位可将用工数量、用工方式、用工条件、工资待遇、劳保事项等一并提出，委托劳动中介组织与应聘者洽谈，谈妥后由应聘者、用人单位和劳动中介组织三方签订书面的规范协议。任何一方在履约中违约都将受到处罚。发生纠纷时，法院和劳动仲裁部门只审查协议是否合法，违约事实是否成立，侵权行为是否存在、不再去查其它原因，从源头上防止拖欠行为的发生。三是健全建设单位代偿机制，切断克扣拖欠民工工资的魔手。据调查，50%的工资拖欠发生在建筑行业。为了切断中间环节作祟，应紧紧抓住建设单位这一根本源头，人员工资由施工单位单列预算，报建设单位代为支付。建设单位在拨付工程款时，将人员工资单独列支或预留，以保证人员工资有钱发放。如建设单位在拨付工程款时不单列划拨或预留民工工资，造成工资拖欠，应追究建设单位的连带责任。在工程建设领域，应将这一措施作为硬性规定加以固化，不能仅作为权宜性规定而随意执行。对政府作为投资主体的工程项目，要加强科学决策，资金落实后才能上马，在工程管理上应为建筑市场作出表率带个好头。如发生民工工资拖欠，政府应主动出面承担责任查清原因予以解决。

　　3.4加强法律援助，强化司法保护

　　因拖欠工资引发的民事纠纷，司法机关包括劳动仲裁部门一定要高度重视，要为民工维权开辟“绿色通道”。当侵犯民工合法权益的案件投诉到司法部门时，法院要实行问责制。对欠薪案件实行优先立案，优先审理，优先执行。对涉及困难群众利益的追索劳动报酬案，符合减免缓条件者应依法减免缓缴诉讼费，庭审中要压缩诉讼成本和诉讼周期，切实为当事人减轻负担。对有履行能力而拒不履行支付义务的被执行人，要坚决采取强制措施。对构成犯罪的要依法追究刑事责任，在法律手段上及时有力地保护民工的合法权益，制裁肆意侵权者。

　　3.5求真务实持久作战，防止拖欠农民工工资“反弹”回潮

　　党的领导是解决拖欠民工工资问题的关键和保证，各级党委要统揽全局求真务实，教育督促政府及其职能部门恪尽职守勇于负责，坚决纠正不在状态和互相推诿扯皮等不良作风。农民工工资被拖欠问题的实质仍是“三农”问题，随着城乡一体化进程的加快，进城务工的农民工将会越来越多。这一问题也可能会因一时的紧锣密鼓而暂时扼制，风头过后又会反弹回潮。因此要坚持综合治理标本兼治重在治本的方针，从体制和制度上堵塞发生问题的漏洞，建立根治拖欠和预防拖欠的长效机制，把这一问题纳入法治轨道。

　　3.6建立施工企业支付农民工工资的约束和保障机制

　　解决拖欠民工工资问题，应从行业管理角度出发，根据国家有关政策，在调查分析的基础上，建章立制。如制定和实施《民工工资保证金制度》、《民工工资支付报告制度》、《建设工程担保保证实施办法》、《建筑企业动态管理办法》等相关制度，为解决拖欠民工工资问题提供制度上保证。《民工工资保证金制度》从保证金实施的范围，保证金的交纳的标准，交纳办法，保证金支付和管理等方面作出了明确规定。这一制度的关键所在就是凡是依法办理工程施工许可的建设单位，在办理开工手续前根据工程总投资额按一定的比例向建设行政主管部门事先交纳农民工工资保证金。工程竣工后，经查实，无拖欠农民工工资的，连本代息返还给施工企业；《民工工资支付报告制度》则要求各质量（安全）监督部门根据监督区域划分的检查范围，按照谁监督，谁负责的原则开展对所属监督区域内在建项目工程款、农民工工资支付情况进行检查统计上报。每月定期检查一次。对存在不报，虚报，瞒报或者在规定期限内不按要求进行整改或不配合检查工作的有关人员，建设行政主管部门进行定期通报并记入企业不良行为档案。通过制度的建立和不断完善，对约束企业的不良行为和维护民工的合法权益起到了重要的保障作用；《建设工程担保保证实施办法》，采取以投标人投标担保、承包人（或建筑企业）履约担保、业主支付担保为主要内容的担保方式，制约和规范承包人（或建筑企业）按期完成施工任务和业主按合同约定支付工程款的行为；《建筑企业动态管理办法》，严格市场准入和清出制度，在一定时期、一定范围内禁止有拖欠民工工资的企业进入建筑领域，禁止其参加投标、承包项目等；进一步完善《建筑工程人工费保证金制度》，即在工程开工前，建设单位、施工单位可按照不低于人工费总价的50%办理人工费担保。施工中一旦发生人工费拖欠，经核实后，可直接从责任方的担保费中支付。  一是施工企业在领取施工许可证前，按照工程合同价款的一定比例向工程所在地劳动和社会保障行政主管部门交纳职工工资保障金，工资保障金在工程合同价款中列支，专款专用。二是劳动和社会保障行政主管部门及时将工资保障金存入指定银行，专户存储，专款专用。三是施工企业招收农民工，必须与农民工签订劳动合同，农民工依法享有劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生以及保险福利的权利，并在规定期限内持农民工名册到当地劳动和社会保障行政主管部门备案。四是施工企业应当以货币形式按月足额支付农民工工资，施工工程期限小于一个月的或者双方约定支付工资期限低于一个月的，另其约定。五是在工程建设期间及工程竣工后60日内，有拖欠农民工工资行为的，由劳动和社会保障行政主管部门启动工资保障金，及时发放拖欠的农民工工资。

　　3.7建立日常工作机制和监督机制

　　通过设立拖欠举报投诉电话，加强对房地产开发企业和建筑业企业的监管，促使每个建设领域企业依法支付农民工工资，落实清欠责任，及时兑现农民工工资。

　　四、总结

　　总而言之，依法彻底治理拖欠农民工工资，就需要把进行相应的立法、强化执法和建立对农民权益保护的法律援助机制有机地结合起来，从源头上预防和制止拖欠农民工工资，才能真正堵住拖欠农民工工资的漏洞，农民工最基本的权益将得到更好地维护，对促进社会和谐和经济健康发展，具有非常重大的现实意义。

　　参考文献：

　　[1]曾宪植．《我国农民问题探析》[N]．《北京行政学院学报》2003年第4期.
　　[2]刘怀廉．《落实科学发展观，解决好农民工问题》[N]．《光明日报》2005年4月7日第8版．
　　[3]张燕军，张燕领．《八年欠债何时还》[N]．《法制日报》2004年10月26日第9版．
　　[4]魏城.《中国农民工调查》[M].法律出版社.2008年1月.
　　[5]蔡禾.《城市化进程中的农民工》[M]. 社会科学文献出版社.2009年10月.
　　[6]伍华安.《农民工欠薪问题的立法思考》[N].《国民日报》2004年12月29日第14版.
　　[7]覃有土、韩桂君.《略论对弱势群体的法律保护》[N].载《法学评论》.2004年第1期.
　　[8]李培林.《流动民工的社会网络和社会地位 》[N].《社会学钻研》1996年第4期.

　　致　 谢

　　我要衷心感谢一直以来给予我无私帮助和关爱的老师们，特别是我的导师XX老师，她一丝不苟的作风，严谨求实的态度，踏踏实实的精神，不仅授我以文，而且教我做人，虽历时四载，却给以终生受益。