公用企业侵犯消费者权益行为特点、类型与规制

　　公用企业为社会大众提供日常生活所必需的公共产品或服务，与国计民生密切相关。近年来，公共产品或服务逐渐成为消费投诉热点，侵犯消费者权益的事例频频见诸媒体，值得关注。

　　一、公用企业侵犯消费者权益行为的特点

　　公用企业的特殊地位决定了这一领域消费维权的特殊性，其犯消费者权益的行为呈现以下特点：

　　（一）公用企业侵犯消费者权益行为易发且影响大。公用企业的产品或服务与消费者的日常生活密切相关，且因其垄断属性，缺乏充分有效的市场竞争，消费者对其产品及服务没有选择余地，质次价高现象常见。考虑到公用企业的产品或服务面对的对象通常是不特定的多数消费者群体，一旦发生侵犯消费者权益的行为，其影响力极大，或将构成对消费者的普遍性侵权。

　　（二）消费者针对公用企业侵权行为的维权成本高。虽然消法也规定了协商、和解、调解、申诉、仲裁和诉讼等维权途径，但消费者与经营者力量对比悬殊，前者处于绝对的弱势地位。 单个普通消费者没有足够的时间、精力去应对负复杂的维权过程。

　　（三）消费者针对公用企业的监督权难实现一方面，现实中公用企业行政化现象严重，行业监管机构设立模式复杂且不明确，被侵权的消费者向其主管部门的投诉往往得不到彻底的解决；另一方面，我国现行的反垄断法规定的各反垄断执法机构相互之间的职能存在交叉，难以很好地履行其职责，消费者更没法充分行使其投诉权。

　　二、公用企业侵犯消费者权益行为的类型

　　公用企业侵犯消费者权益的行为中最典型的类型有四种：

　　（一）侵犯消费者的知情权

　　知情权是指消费者享有的知悉其购买、使用的商品或者接受服务的真实情况的权利。公用企业掌握着信息优势，消费者处于弱势。 公用企业由于具有特殊专业性，一般的消费者凭自己的知识无法准确判断商品或服务的价值，由于其垄断性，消费者亦无法通过类比判断自己所使用的商品或服务是否物有所值，在与公用企业的交易过程中易处于不利地位。为维持高额的利润，处于垄断地位的公用企业不会轻易将产品或服务的真实情况如实向消费者公开，如消费者常遇到的邮政业务资费构成、电信资费详情、电力产品参数等问题，相关公用企业往往语焉不详。

　　（二） 侵犯消费者的公平交易权

　　公平交易权是指消费者在购买商品或者接受服务时所享有获得质量保障和价格合理、计量正确等公平交易条件，同时有权拒绝经营者的强制交易行为的权利。公用企业行业作为一个关系国计民生的特殊行业， 其所提供的商品和服务与人们日常生活密切相关，首先考虑消费者的合法权益。 但现实中处于垄断地位的公用企业往往利用其所处的优势支配地位，违背公平、等价有偿的原则，损害消费者的公平交易权，既影响了消费者的利益得失，也影响了市场的稳定、秩序和效率。 例如公用企业滥用格式条款限制消费者权利、利用虚假听证会操纵商品或服务价格等即属此列。

　　（三）侵犯消费者的自主选择权

　　自主选择权是指消费者享有自主选择商品或服务方式的权利，包括自主选择提供商品或服务的经营者、自主选择商品品种或服务方式、自主决定购买或不购、接受或不接受任何一种商品和服务的权利。 公用企业所提供的服务具有不可选择性，容易出现滥用市场支配地位强制消费者与其交易，搭售或者附加不合理交易条件，强迫消费者购买不需要的商品或接受不需要的服务而从中牟取利益等情形。如电力部门强迫消费者购买其指定的配电箱，自来水公司强迫消费者购买其指定的供用水设备等行为都损害了消费者的自主选择权。

　　（四）侵犯消费者的隐私权

　　新修订的《消费者权益保护法》已经把消费者的个人信息列入了保护范畴，它关系到每个消费者的切身利益，个人隐私一旦泄露可能会危害消费者人身及财产安全。 随着信息技术的高速发展，公用企业未经允许擅自泄露、甚至违法出售其所掌握的消费者私人信息的情况屡见不鲜， 导致用户不断收到骚扰信息、诈骗电话，影响了用户的正常生活，甚至造成实际财产的损失。

　　三、公用企业侵犯消费者权益行为的规制措施

　　规制公用企业侵犯消费者权益的行为涉及众多政府部门，无法从单一部门的角度谈问题的解决，因此，本文拟从宏观角度探讨对这一问题的解决。 客观地说，公用企业地位的取得有其历史和现实的缘由，但消费者权益同样不容侵犯，必须在两者之间寻求平衡。

　　（一）适度引入自由竞争，改善行业生态

　　法律或者国家政策允许公用企业形成自然垄断是出于对保障社会公共利益的考虑，但过度的垄断会损消费者的权益，有违制度设计的初衷。 要改善这一状况，就必须在更大范围内和更大程度上引进市场竞争机制。 一是可以把公用企业的业务范围进行划分，分为自然垄断业务、弱自然垄断业务和市场竞争性业务。 前者通过立法维持市场垄断，后两者则采取有限开放和完全开放的策略，而且应尽可能扩大后两者的范围。二是对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割，限制其垄断规模和垄断程度，保持适度的竞争态势。三是重视在同一行业根据市场规模适度培育和引入竞争性的经营主体，尽可能减少行业内单一企业垄断经营的现象。 在一些行业内，也可以考虑引进民营资本参与经营。

　　（二）实行分层次立法，规范公用企业的管理法制

　　从国外的立法经验看，既有采用统一立法的，如澳大利亚的《联邦公用企业法》，也有采用针对特定行业专门立法的，如日本制定 103 个特殊法对公用企业予以个别规范，更多的是将两者相结合。笔者建议，我国不妨采用分层立法模式，一是制定类似《公用企业法》的专门性法律，从整体上明确公用企业范围、社会责任、公用企业与政府关系、运作机制、监督程序、定价程序等事项。 二是针对不同行业内公用企业的特征，立法部门可根据《公用企业法》确立的原则制定或者修订涉及邮政、电信、公共交通、供水、电、气等行业的行政法规，针对不同的行业部门、经营特点、市场秩序进行分别规制，对市场的准入条件、服务质量和定价等作出专门规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。

　　以立法形式明确公用企业与相应政府部门之间的关系，真正实现政企分开。

　　（三）提高消费者对公共产品的影响力和参与度

　　除了引入市场竞争机制和完善法律法规之外，还应完善消费者参与公共产品或服务的制定和评价机制。 一是完善听证会制度。 要求公用企业在做出足以相关公众的决策如价格调整时，必须履行相关程序，举办听证会。应明确代表结构、代表权利和听证规则，让相关的消费者能充分参与并发表意见。 同时，政府部门或者其委托的第三方机构对听证过程进行严格监督。 二是建立消费者评价平台。 公用企业的产品或服务应该允许消费者对其进行评价。比如由第三方机构在相关的产品或者服务受众中通过采取问卷调查、网上投票等形式，让消费者对关系其切身利益的公用产品质量、价格等方面存在的问题发表意见，并将结果提交相关主管部门作为评价公用企业经营水平的依据。 三是建立政府、经营者和消费者之间的公共谈判机制。比如，涉及公共产品或公共服务的定价方面，可以通过公共谈判机制，保障消费者对公共产品定价的参与权与知情权，让政府、经营者和消费者能充分沟通，减少后续矛盾。 四是提高消保委的参与能力与参与度。 积极介入消费者对公用企业的维权行动，扭转单个消费者独自面对庞大的公用企业的劣势局面。

　　组成专业的技术委员会为消费者维权提供专业指导，打破公用企业的专业知识垄断。