中小企业信用担保制度的比较与借鉴

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【题目】中国中小企业信用担保制度优化探讨
【第一章】国内中小企业信用担保体系法律保障研究引言
【第二章】中小企业信用担保制度概述
【第三章】我国中小企业信用担保制度存在的主要问题
【第四章】中小企业信用担保制度的比较与借鉴
【第五章】完善我国中小企业信用担保制度的建议
【参考文献】中小企业信用担保制度立法完善研究参考文献

　　4 中小企业信用担保制度的比较与借鉴

　　现代意义上的专业信用担保最早出现在瑞士，是在十九世纪四十年代，最开始是以同业公会之间互相担保的形式出现的，然后再逐步设计到别的领域。在上个世纪二三十年代出现了用信用保证的方式来支持中小型公司。上个世纪二十年代末西方发达国家在经历了经济危机的巨大冲击之下，为了快速而平衡的发展经济，每个国家相应退出了各种复兴举措、政策和法律措施。专门针对中小企业的政策性信用担保制度即为其中之一。

　　中小型公司信用担保制度在第二次世界大战之后得到了快速的发展，而且与此相关的法律法规也逐步得到了完善。中小型公司信用担保制度到二十世纪末已经形成了体系化的管理。在国际中小型公司信用担保发展情况下，其在风险防范和化解方面的机制也得到逐步的完善。因为不同的国家有不同的具体国情，在各个国家和地区中中小型公司信用担保制度的运行观念、运作制度都不相同，而且差异明显。对比研究了多个国家中小型公司信用担保体制，看到了他们的相同之处和不同之处，但是在有些方面还有一些相同的规律，我们在防范、化解中小企业信用担保风险方面有了有益的借鉴。

　　4.1 国外中小企业信用担保制度的概况。

　　4.1.1 日本的信用保证协会制度。

　　日本是全球范围内最支持中小型公司发展的国家之一，关于这方面的法律法规都很完善，甚至被称为全球中小型公司政策制度最健全的国家。日本最早的信用担保是从德国学习的。1937年，在东京建立了首家信用担保协会，使日本的中小型公司有了信用保证。二战之后，为了达到快速复苏经济，促进中小型公司的兴起和进步的目的，日本当局政府按照《中小企业厅设置法》成立了中小型公司厅，有了专门的组织机构为其提供服务。国民金融公库和中小企业金融公库的出现是基于支持中小企业发展为主要任务而在日本成立的，它的出现对小企业的发展起到了一定的作用，但是在漫长的战后恢复经济的过程中，由于国家政策过于偏向基础产业而忽视了中小企业的重要作用，从而使大企业与中小企业之间的差距不断增大。正是这种对立的局面，使得中小企业的发展举步维艰。面对这一问题，日本政府适时的作出了反映，制定出大量的政策、法律等相关文件，引导、扶持、保护中小企业的健康发展。1950年，日本实施了《中小企业信用保险法》，这项法律的颁布对中小型公司的融资担保进行了规定，其明确表示负责的单位是中小企业厅尤其是会计。为了扶持中小企业的发展，在1951年日本适时的成立了信用担保协会，截止到1952年，日本建立了47个都道府县和5个市，共设立52个信用保证协会，每一个信用保证协会都能独立的承担法律责任也就是都具有独立法人的身份。公司的全部贷款保证都可以通过信用担保协会。1953年，以得以中小企业金融顺利进行为宗旨的《信用保证协会法》颁布，这部法律的出现为保证协会的规范运行提供了法律依据和保障。1958年，日本成立了中小型公司信用保险公库，其有法人身份，避免由于一个中小型公司关闭而产生连带反应，《中小企业信用保险公库法》规定，日本中央政府直接提供资金，快要关闭的中小型公司可以通过中小企业金融公库或者国际金融公库获得低利率贷款。日本当局政府在1963年颁布并实施了《中小企业基本法》，这部法律可以说是日本有史以来针对中小型公司颁布的法律中最有说服力的，它对中小型公司企业的分类规则、中小型公司今后发展的行事原则和目标都进行了细致的规定。1999年日本当局政府重新修订了《中小企业基本法》，对中小型公司在新的世界环境下的位置和影响作了再一次评估，重新修订的《中小企业基本法》，给中小企业的发展提供了新的定位与概念，它将为中小企业的发展提供新的思路。

　　4.1.2 韩国中小企业信用保证基金制度。

　　20世纪60年代，韩国政府以重化工业为主要支持对象，政府投资的绝大部分都投向了大企业，中小企业的发展受到严重影响。70年代，韩国政府意识到中小企业的作用，才开始真正重视中小企业。1970年，为促进中小企业的发展，韩国制定了《中小企业专门化和系统化刚要》。1975年韩国发布了《中小企业系列化促进法》，这项法律的颁布，明确规定金融机构要向中小型公司最大限度的提供贷款。但中小企业普遍信用不足，致使金融机构望而却步。这个问题的出现，促使韩国在1976年成立了担保基金，当然它是以《信用保证基金法》为依据而设立的相配套的制度。1987年韩国政府依《新技术企业金融支持法》的规定，成立了技术信用担保基金，此基金的建立，为那些专门开发、研究、运用新科学技术的公司提供了重要的帮助。

　　信用担保基金它是全国都有效的组织，其以扶持中小企业为主，但同时也面向所有企业。信用担保基金为那些有发展潜力但是没有足够资金，并且一些金融组织不愿意为他们担保的公司担保，在进行合理管治的基础上增加交易量，促进经济的和谐发展。信息管控、信用担保、延伸服务等是信用担保基金的基础职责。政府拨款、金融组织捐赠等是信用保证基金的资金来源。

　　韩国科学技术信用担保基金的服务对象是帮助那些以最新科学技术为经营方式的公司获得资金、信用担保的机构。它是从信用担保基金中分离出来，其业务也与韩国信用保证基金相似，但它更侧重于为创业性、风险性企业提供服务，而且为新技术开发提供的信息担保业务也只能由该基金承担。技术信用保证基金的资金来源为政府、银行和为开发新技术的企业提供金融支持的新技术产业融资公司。在《新技术企业金融支持法》

　　的支持和保障下，技术信用保证基金有效地推进了韩国新技术成果的产业化和商业化。

　　韩国信用担保基金联合会可以进行二次担保，信用担保基金联合会的资本分别来自信用担保基金会员交的费用、政府出资、金童组织的捐助组成。韩国信用保证基金联合会与地方信用保证基金会建立再担保关系，在地方信用保证基金与金融机构签订保证合同后，自动对全国16个地区信用保证基金提供的担保项目实施再担保，再担保收费的基准费率为年0.8%,实际执行中有浮动。如果公司不能按时还钱，为公司担保的信用担保基金必须首先要向金融组织支付，然后再按其代偿额的50%-60%向韩国信用保证基金联合会申请报销；如果信用保证机构能够对该笔债务实现追偿，再将追偿所得按照同比例上解韩国信用保证基金联合会。

　　4.1.3 美国、加拿大的政府服务制度。

　　美国习惯于将企业分为大企业和小企业，其小企业在多数时期发展很快，相关制度建设也较为健全。20世纪20年代的经济危机爆发后，胡佛政府为扶持企业复苏，于1932年建立了复兴金融企业，为一些中小型公司提供资金帮助。美国进出口银行于1934年正式建立，对小企业产品出口提供信贷担保成为其业务的一部分。1942年第二次世界大战期间，美国为了保证战争胜利，小军火工厂管理企业运用而生，为战争中小型公司做资金保证。上述这些机构的成立虽然客观上起到了帮助小企业发展的作用，但其宗旨在于满足经济重建或战争的需要，而不是为了扶持中小企业。1953年美国制定《小企业法》，使得中小型公司在法律上的位置得到了认可，在《小企业法》的指导下美国成立了小企业管理局，随后又有一些立法支持了小企业的发展。真正开始对小企业进行扶持、促进是20世纪70年代美国"发现小企业"之后。20世纪70年代，由于布雷顿森林体系解体、美元贬值、石油危机等因素，美国经济遭受严重冲击，大企业首当其冲，小企业的重要作用凸现，美国当局政府部门增加了对中小型公司的支持。20世纪80年代，里根政府实行了很多调低税率的举措。1982年美国颁布了《小企业技术创新开发法》，此项法律促进了美国中小型公司的发展。到了九十年代之后，克林顿政府当局逐步实行了一些支持中小型公司的措施，比如不收取税款等举措，美国小企业管理局特别增加了对特别单位创办的小企业提供支持。

　　美国随之又建立了联邦中小企业管理局，直接向中小型公司发放贷款、提供保证服务、进行技术支援。《小企业经济政策法》等一些支持中小型公司的法律法规运用而生。

　　美国中小型公司发的保障来自一整套的单行法律条文，而且随着时代的发展变化，法律条文也会发生一定的改变，更加切合现实的需求。

　　1961年加拿大颁布了《小企业贷款法》。以这项法律为依据，加拿大当局政府为一些中小型公司的贷款作担保，企业可以直接向符合条件且经政府授权的贷款人申请贷款。贷款人资格由政府认定，1961年仅有7家特许银行，后来逐渐放宽。贷款人接受小公司贷款意向之后，《小企业贷款法》管理协会会接纳他的贷款注册，但是需要提交百分之二注册费和百分之一点二五的年管理费。贷款人支付2%的注册费，借款人支付管理费。如果有损害时，贷款人可以申请补偿。如果管理委员会认为索赔合理，则政府将赔付贷款人损失85%,其余部分有贷款人自行负担。1999年，加拿大政府颁布《小企业融资法》，并于同年4月生效，该法取代了《小企业贷款法》，目的在于进一步增加小企业的发展机会。

　　4.1.4 欧洲的信用担保制度。

　　欧洲国家普遍重视信用保证，而且其发达的金融市场也为信用担保增加了支柱。

　　贷款保证计划是英国政府支持中小型公司的政策中的关键。这项计划启动于1981年，提供贷款担保的机构是工业部即后来的贸工部。2000年4月，小企业服务局由贸工部和财政部共同组建。小企业服务局接管贸工部向中小企业提供融资担保的工作，继续实施贷款保证计划，该计划的内容包括贷款保证计划和小额贷款安排计划。根据这个贷款保证计划，只要是年产出额低于150万英镑的中小企业且在英国注册的都有资格参加这个项目。小企业服务局为中小企业提供的贷款担保期限时限是2-10年，保证贷款资本是0.5万英镑到10万英镑不等，小企业服务局为中小型公司负有百分之七十的信用保证。

　　在英国，为中小企业提供政策性信用担保的还有英国出口信用担保局、英国通用保证担保公司和英国贸易补偿公司，而非只有小企业服务局。英国出口信用担保局成立于1919年，早期主要是支持出口大型机器设备，近年开始为中小企业出口提供担保，可提供全额担保，代偿额度报议会审议通过后，由财政部拨付资金，若有盈余则作为政府的财政收入。英国的贸易补偿公司主要从事的是国内贸易担保方面的问题而英国通用保证担保公司则主要倾向于从事国内企业向海外投标工程履约担保。

　　在法国，从事中小企业信用担保的是法国中小企业发展银行，法国中小企业发展银行是法国当局政府支持中小型公司的关键依托，其属性是非营利性的金融组织机构。

　　1996年法国中小企业发展银行正式建立，法国政府控制了一半以上的股权，剩下的不到百分之五十的股权属于法国国营储蓄银行，保证的资金都是有国家政府出资。为公司担保、和公司一起进行投资、帮投资人分摊风险是法国中小企业发展银行的主要作用，他为公司提供的保证大概有投资总资本的40%-70%.法国中小企业发展银行要收取百分之六的保费，这个比例已经超越了很多国家。

　　随着欧洲一体化进程的发展，欧盟地区建立的一些中小企业服务项目也在发挥着重要作用，欧洲投资基金提供的信用担保就是其中之一。欧洲投资基金建立于1994年，由欧洲投资银行、欧洲议会和欧洲地区的金融机构共同出资建立，其宗旨是推动欧盟地区中小企业的发展。基金鼓励中小型公司的方法，最基本的是利用信用保证的方式鼓励它们对中小企业发放贷款，具体通过"成长和环境担保计划"、"中小企业担保基金"来实现，前者的目的是为促进中小企业投资环境改善项目提供担保，后者是为刺激中小企业进行扩大就业水平的投资活动而提供担保。

　　4.2 国外中小企业信用担保制度的特点。

　　中小型公司保证机制因为不同国家和地区的经济形式、政治制度、法律法规、历史文化传统等原因而各具特色。在国际范围内，可将中小企业信用担保的运作模式分为两种类型，一为欧美模式，如美国、英国；一为东亚模式，如日本、韩国。通过对这两种模式下中小企业信用担保制度的分析、比较，可归纳出以下特点。

　　第一，很多国家当局政府实施了只为中小型公司服务的法律法规。法律在社会治理中早已占据了很重要的位置，法律为经济的快速发展提高了极大地保证。完善的法律法规系统是中小型公司健康发展的依据，为此很多国家都颁布并实施了相关的法规，如日本的《信用保证协会法施行令》，韩国的《信用保证基金法施行令》，美国的《小企业投资法》，加拿大的《小企业贷款法》等。相关法律法规的颁布和实施，使得中小型公司信用担保有了很大的保障。

　　第二，在中小企业信用担保中处于主导地位的是政府。政府的主导地位主要体现在以下两点：其一，组建信用担保机构的主要推动者、监管者应该是政府。中小企业信用担保是市场和政府共同作用下的产物，单靠市场只能建立起商业性信用担保，而不可能出现政策性信用担保。现实生活中，各个国家的中小型公司信用担保都是依靠政府的大力扶持的。然而，即便中小型公司的信用担保是在政府的庇护下发展的，政府也完全能够自主运营，也可以由其他主体实施。前者如美国小企业管理局，后者如韩国信用担保基金、日本中小企业信用保证协会。在由政府之外的主体独立运作时，政府部门仅在履行监督与管理职能。其二，政府提供给担保组织必要的资金补给，维持企业生命力。资金是担保组织的强大基石，使企业无后顾之忧地处理和防范风险。各个国家和地区大致都承认，担保组织的资本金由政府、金融机构和其他主体共同承担，或者全部由政府承担。比如，美国小企业信贷保证计划的资金全部由联邦政府负担；日本信用保证协会有两大资金来源，一方面是来自第三方的援助，如中小型公司金融库、公共社团、地方政府和金融机构等，另一来源是通过融资，信用保险公库和地方财政机关以很低的利息贷款给信用保证协会。各个国家的信用担保机构的财政损失最终都是由政府来负弥补责任，如先日本信用保证协会弥补损失以后，中小型公司信用保证公库依照先前的商定向信用保证协会缴纳保险金，然后地方政府向信用保证协会给予损失补助金，损失补助金指的是弥补信用协会其未参保那一部分。

　　第三，大力联合商业性金融组织，共同帮助中小型公司信用担保的建立和运营。商业性金融组织可以从信用担保活动中得到好处颇多，因此绝大多数国家或地区都明文规定要求金融机构参加信用担保的建立，有些还要求其承担出资义务。金融机构的积极参与有利于降低担保机构的风险。多数金融机构也能够认识到中小企业对自身发展的意义，因此在有信用担保的条件下，它们也积极参与向中小企业放贷，促进借贷双方形成稳定的合作关系。这一点在商业性金融发达的地区表现得较为明显。

　　第四，有明确的政策目标是中小企业信用担保的一显著特点。政策导向对企业的经营成败产生直接影响，也为担保机构的业务开展和风险评估提供了评判标准。担保机构按照政府确定的担保方向、政府规定的担保对象、政府规定的担保重点开展业务，引导商业性贷款的流向，在实现国家政策意图的同时，也降低了自身的风险。

　　第五，健全的调控机制和解除机制。中小型公司信用担保行业有许多突出的弊端，如风险大、不确定性等，各国都在这方面做了些努力来调控和解除风险，比如很多国家规定只对贷款本金提供担保，而不对全部债务担保，而且即使对本金也只做比例担保，不做全部担保。有些国家侧重针对中小企业主要负责人或业主作出反担保规定，如美国的信贷保证计划要求主要股东和经理人员提供个人财产抵押；有些国家设有严格的监管措施，如美国。另外，多数国家或者地区采取由独立机构运作担保交易的途径来降低风险。

　　4.3 国外中小企业信用担保制度的启示。

　　通过收集比较不同中小型公司信用担保行业的情况及其相关机制建立的样本的综合分析，我们可以得到一些启示。

　　首先，发达国家从意识形态上打心底十分看重中小型公司并且深入分析中小型公司信用担保业务中存在的各种风险，才能形成成熟的信用担保机制。日本和美国在多数历史时期都能重视中小型公司，他们很好的完善了信用担保机制和有效的风险防范和预警机制。如日本的由政府和金融组织共同为信用保证协会提供基础财政支持机制、中小型公司信用保险公库提供重复担保机制，美国的反担保机制。既能够充分认识到中小企业的重要性和信用担保中的风险强度，同时也强调通过建立相应的机制来解除风险的国家或者地区，其信用担保都相对可靠性较高，其资助中小型公司的成效也比较客观比如日本、韩国、美国都是如此。我国已认识到中小企业信用担保中的种种风险，在中小企业信用担保创建之初，在建设社会主义法治国家之际，我们完全有条件在建立符合中国实际情况的中小企业信用担保制度的同时，更多地设立风险防范措施，为防范和化解风险保驾护航。

　　其次，需要成熟的法律制度作为保障。市场经济的成熟离不开法制支持，而且经济主体也是依法成立，依法运行，依法竞争的。中小型公司信用担保以市场经济这个大环境为背景的，因此它同样的需要相应法律法规作为屏障。如果缺少法律，险恶的环境将很有可能使中小型公司信用担保困难重重。我国需加大相应设施的完善，加快中小型公司信用担保立法步伐，这既是信用担保健康发展的需要，也是社会主义法制建设的需要，更是防范、化解和控制风险的要求。

　　第三，一国或者地区的金融市场对中小企业信用担保发展及其制度建设有极大地影响，也从更深层次上影响着中小企业信用担保的安全。健全、完善而发达的金融市场有利于解决中小企业的融资困难，同时也能降低信用担保风险。在金融市场比较发达的国家，商业金融资本充裕，政府不需要更多的政策性贷款，而只要借助信用担保即可撬动市场，引导商业资本的流向。在发展中国家，金融业发展不充分，金融资本供不应求，信用担保能够引导的商业资金不够多，再加上法律制度不完善，因而不利于提高金融组织的参与度，加大了中小型公司信用担保的困难。在市场资金少、金融机构不能积极配合的情况下，担保机构的经营风险必然增大。我国当前正值金融体制改革深化时期，按照国家的部署，国有商业银行逐步转变成真正的市场主体，并且将建立更多的不同经济成分的银行，有望在不长的时期里建起发达的金融市场，为中小企业信用担保提供更多的合作伙伴，就目前来看，东南沿海地区的金融市场相对比较发达，中小企业信用担保能获得更大的发展空间、发挥较大的作用，也有利于降低风险。西部地区则相对落后，还有待于在国家的大力扶持下，逐步建立、完善金融市场。

　　第四，运用特殊的专门组织汇总小型公司信用担保活动。在现今的欧美国家，大多是由政府内设立专门的机构来担任中小企业信用担保业务的整理汇总工作，例如美国小企业管理局、英国贸工部；而在一些东亚国家中则大多是独立于政府的组织来担任，他们一般是法人，如日本的信用保证协会、韩国的信用保证基金。欧美和东亚国家的发展方式的共同之处是：设立专门机构集中管理中小企业信用担保业务。在我国，由独立的专门机构运作，除可提高效率降低风险之外，还有利于避免行政干预和人情干预。

　　第五，资金保障机制的设置。中小企业信用担保目前都是带有政府保障的强制性特点，许多国家都明文规定政府、金融组织有义务提供资金支持，如韩国以立法形式强行要求境内银行提供资金援助，美国也是由政府出面为小公司管理局出全部的资金。中小型公司信用担保一般都是微薄利润，面对风险的冲击，如果没有充足的资金补给来源，担保组织将无法持续经营，因此各国或者地区制定了资金补给机制。例如日本就规定中央政府有义务提供中小型公司信用保险公库的全部财政支出，且信用保证协会的亏损由地方政府予以补偿。我国当前普遍存在担保资金严重不足、缺乏有效的资金补充机制等问题。因此我们应吸收国际社会的做法，从资本金承担到补充资金的供给，都需要用法律予以明确，尤其应设定金融机构在担保资金承担上的职责。

　　最后，风险的可调控性和分散机制的建立与中小企业信用担保息息相关。中小企业可信度低，故而被金融机构拒之门外，担保机构为其提供信用，实际就是将银行不愿承担的风险转到了自己身上。反担保措施、与金融机构的比例担保措施以及再担保等方式都是重要的风险分散方式，如果运行得力，将可帮助中小企业信用担保机构有效地转移、分散风险。我国宜借鉴国际社会的做法，在制度设计中充分考虑风险防范的需要，设置多种应对风险的方式。如在担保比例上，多数国家都是实行比例担保，美国、加拿大、韩国均是如此，这种方式能够减少担保机构的负担，并可以通过向金融机构转移部分风险促使其认真履行对债务人的审查、监督义务，减少风险发生，我国目前绝大多数全额担保的规范程度并不能很好的控制风险；由于中小型公司信用担保存在风险大、不确定性等特点，各个国家都特别加强了对信用担保公司以及其经营活动的监督和管理，如美国要求小企业管理局必须接受检察长办公室、国会和公众的监督。严格的监管机制能够为防范、化解风险提供有力的制度保障，而我国到现在还未确立有效的监管制度。反担保措施是防范风险的一项有效措施，能够对债务人形成一种牵制，并能在代偿发生后减少担保机构的损失，因而这项措施深受业界欢迎。反之，也有个别国家采取了一些风险极高的做法，如日本。日本信用保证协会对于申请担保的贷款，普遍提供100%担保，这种做法举世罕见，但此种操作方式，明显不利于信用担保机构的发展，因为它不仅把风险放松对金融工具的控制程度，以此来扩大中小行公司信用担保业务的行业风险。另外，日本信用保证协会扶持对象大多不采用反担保措施，这恐怕也是造成日本信用保险自1992年开始出现赤字且不断恶化的原因之一。从推进中小企业发展的角度看，日本的这些做法是可行的，但站在风险防范的角度上，这种操作方式则很不安全，绝不可取。当然，除了这些不妥之处外，日本在其他方面的措施还是值得我们借鉴的。