完善我国中小企业信用担保制度的建议,民商法论文

　　5.1 制定中小企业信用担保的特别法。

　　经过对一些发达国家的立法进行研究分析，其成功的历史经验用事实证明，中小企业要得到更好的发展，首先必须有立法上的保障，有了法律的支持，中小企业的信用担保才能更好的实现，为企业的发展打下良好基础。也就是说，如果国家有相关的立法，中小企业的信用担保在法律上能够找到法律依据，那么中小企业有了一个很好的行业环境，并且能够更容易解决企业融资难的问题，这也是制约中小企业发展的一个非常重要的因素，此问题的解决无疑对中小企业的发展有着巨大的推进作用。

　　一直以来，我国学者对担保机构的相关立法都存在不同的建议，整体来说，主要有以下三种意见：第一种是单独立法制定《中小企业信用担保法》，为我国境内的信用担保行为提供专门的行为规范，同时也对相关的行政法规、规章进行法律规制；第二种建议是，在现有的《担保法》基础之上进行相应的修订完善，例如在其中增加几章内容，专门对中小企业信用担保问题进行法律上的规范；第三种建议是，对现有的一些法律规范进行层级上的重新调整。有些国家在中小企业信用担保体系这个问题上，相关制度还是比较健全的，例如日本这方面的制度体系就可以说是比较成功的。在日本立法中，有《中小企业信用保险法》，在协会组织方面有《信用保证协会法》等等。截止到目前为止，已经有很多专家学者都对中小企业信用担保立法的必要性和重要性做过了相当充分的论证，并且建议制定相关立法，完善中小企业信用担保体系，以进一步促进中小企业的健康迅速的发展。大多数学者比较倾向于在立法形式方面可以借鉴大陆法系国家的立法模式，即单独立法模式。

　　本文也主张通过单独立法的形式，制定专门的《中小企业信用担保法》，具体内容应该包括：解释什么叫做信用担保；对信用担保的机构性质做出界定；信用担保机构以何种形式成立，都应该具备什么样的条件；担保合同中的对限额的具体要求；资金从何而来；有关担保金补偿的具体办法、担保基金如何运用；税收优惠、代偿比率、担保的费率、再担保和联合担保风险分担的比率、追偿比率等问题做出明确的规定，只有明确的法律条文才能为规范中小企业信用能力的评价提供标准。

　　从立法背景的角度进行研究，信用担保的主要宗旨在于，一是为中小企业提供公共中介服务的平台，二是贯彻执行国家的产业政策。目前信用担保的现状，非常需要国家制定相关立法来对其进行必要的引导和规范，法律上的支持是担保行业朝着正确的方向发展下去的必不可少的重要保障。事实证明，目前我国的担保法律制度不是很健全，已经出现了滞后性，无法适应社会发展的需要，制约了担保方面的迅速发展，同时也不利于我国中小企业的健康发展。在立法上，我国现在的情况是，没有一个明确的专门针对信用担保行业的行政管理机构，中国人民银行和财政部等不同部门都从自己的角度出发，制定有关的行业规范来规范担保行为，由于行业规范出于多个不同的部门，就导致了不一致性，影响了执行力，效果更是大打折扣，因为这些规范都带有自身的局限性，加上在权限方面的限制，这些机构都不可能从国家政策的层面上制定法律规范，所以出现现在种局面也是不可避免的。综上所述，我国中小企业信用担保方面的法律规范需要一个专门的部门制定出比部门规章更高层次的法律法规，以避免部门规章的局限性，这是客观要求，有了相应的立法，中小企业就可以找到方向，解决在担保方面的难题，拥有更好的发展前景。

　　之所以需要立法，是因为法律可以引导规范中小企业的各种活动，指导其在信用担保方面的具体行为，为中小企业提供银行贷款，解决资金问题，只要是符合法律政策，有上进心的企业，到银行资金支持，走出融资困境，就会朝着好的方向发展。

　　《中小企业信用担保法》遵循的立法原则有三个：第一，市场操作与防范风险原则。

　　考虑到信用担保具有很高的风险性，同时还具有一定政策性，而现在的市场又是自由竞争的时代，具有优胜劣汰的特征，因此，制定具有强制力的法律规范来保证担保机构的稳定性与安全性具有很大的必要性。立法者会考虑如何确保中小企业信用担保的稳定性，保证其能够稳健的进行运作，非常重要的立法原则其中之一就是风险的防范。第二，执行产业政策原则。为符合各种政策条件的中小企业提供信用担保是担保机构在法律上的义务，但是具体的担保对象无需按照相关部门的要求而确定，在法律上担保机构并没有这个义务，这么做是出于对担保机构防范各种风险和安全运转的慎重的考虑，这一点必须由法律来做出明确的规定。第三，政府的扶持原则。政府会在资金方面予以中小企业以支持，通过制定相关的优惠政策，减免税收等手段来对中小企业的发展予以适当的照顾，给中小企业创造更大更好的发展空间。

　　5.2 明确信用担保机构的法律地位。

　　5.2.1 特殊的信用中介服务机构。

　　中小企业信用担保机构可以说是一种特殊的信用中介服务机构。在融资活动中存在的三方主体是中小企业信用担保机构、中小企业以及金融机构，它们之间可能会涉及到的关系主要有：中小企业和中小企业信用担保机构的服务合同关系、中小企业和银行等金融机构的融资合同关系关系、中小企业信用担保机构与金融机构的保证合同关系等。

　　在这些关系当中，融资合同被看作是主合同，而保证合同可以被看成是从合同，如果主合同无效，那么从合同就当然无效。中小企业信用担保机构从事帮助中小企业获得银行等金融机构贷款的业务，信用担保机构通过提供有效信息从而促进中小企业和银行等金融机构达成交易并因此项服务而收取佣金的中介服务性质。这里的中小企业信用担保机构与一般的中介机构是相区别的：第一，担保机构虽然介入中小企业和银行等金融机构，但是这种介入只是使得担保机构和银行共同承担了信息不对称的结果，他并不能清楚贷款业务中的信息不对称。第二，在担保合同关系中，双方是在自愿、合意下，因为欠缺对另一方的信任而将提供保函作为合同生效条件的一种行为。这两点就将一般的中介行为与信用担保机构的介入行为给区分开来。

　　5.2.2 准公共产品。

　　中小企业信用担保机构是准公共产品。为什么说中小企业信用担保机构是准公共产品呢？其一，中小企业信用担保机构具有社会责任本位的性质，它的建立主要是为了运用财政的手段对社会资源进行在分配，从而弥补市场机制的不足，即它的建立是为了贯彻国家的政策--扶持中小企业的发展，当然他的存在也就不是为了盈利了。担保机构选择的担保对象当然也具有特殊性，一般这些企业都是符合国家政策目标的，通常是那些符合国家发展计划、有市场前景但在市场竞争中又缺乏活力的企业进行担保，通过帮助其提高信誉来增强融资能力。之前谈到了中小企业信用担保机构不是以盈利为目的的，那么现在出现的摩擦就是它的低收益性和高风险性使得一般的市场主体不敢介入其中，这一现象促使国家将政策性信用担保确定为了促进中小企业发展的政策性手段。其二，中小企业信用担保机构也不是完全的公共产品，中小企业信用担保机构的资金如果完全由政府提供就会出现"搭便车"的现象，政府不能充当出资人，而是中介服务的提供者，市场经济的最佳判断者并不是政府。我们应科学的定位政府，即不能忽视政府的作用，也不能过度的以来政府。

　　5.3 拓宽信用担保业务的范围。

　　一个国家或者地区的信用担保行业发展的如何，是不是够成熟和完善，在一定程度上会表现在担保种类的多少上，担保品种的数量有时候也是担保机构能力大小的一种反映。从国际上看，很多年前就已经有信用担保了，其经过了那么多年的发展，已经有很多类型，根据其使用范围，国际上一般将其分为六种类型，即证券化担保、融资担保、履约担保、政府采购担保以及司法担保、为政府政策服务的担保等。

　　在我国信用担保主要是对中小企业提供贷款担保，包括企业改建扩建投资贷款担保、企业流动资金贷款担保、高新技术成果产业化贷款担保、基础设施建设投资担保等。

　　提供贷款担保是多数国家或地区政策性信用担保机构的重要业务。如日本信用保证协会主要业务就是为中小企业提供贷款信用担保，其贷款大脑中设立了多个品种，包括灾害自救保证、海外投资保证、公害防止措施借款保证等。而且还针对特殊事件如自然灾害等制定新的品种，以适应现实需要。

　　社会不断发展，经济发展更是越来越快，资金和经验的积累也随之不断充实和丰富，担保机构各方面不断成熟，在控制风险方面的能力也有所增强，我们要根据现实需要，不断开创新兴类型的担保以适应信用担保业务日新月异的发展趋势。

　　5.4 完善政府监管立法。

　　斯蒂格利茨指出："在当今社会，如果没有政府的作用，那么要形成错综复杂的经济和社会网络是不可想象的".政府在市场经济中的角色定位经历了很多波折，不仅是在社会主义国家，资本主义国家也是如此。当前，多数国家都主张政府应在市场经济中发挥作用，但角色定位应该限于"监督者"、"守夜人"等。在中小企业信用担保体系的构建中，政府的角色亦是如此。不能忽视政府的作用，也不能过分依靠政府。本质上讲就是要界定好政府行政干预和金融机构、企业自主运营的界限。政府和担保机构之间存在着管理与被管理关系，而担保机构和金融机构存在着担保关系，金融机构和中小企业存在着投资与被投资的关系。政府不能随便介入到其他关系中，更不能以自己的行政领导地位干预其中的利益平衡。政府应当在尊重各方利益的基础上，确立一种能平衡各方利益，制约各方遵纪守法的制度性规范。

　　首先，设立全国性的信用担保监管机构具有很大的必要性。许多国家都设有全国性和地方性的信用担保监管机构，主要服务对象是中小企业。例如，美国的中小企业局。

　　我国也尝试着部分经济发达的地区建立了试点，只是大多数具有官方背景，例如由工业和信息化委员会会同财政、人民银行、工商行政管理及商业银行等部门组成的中小企业信用担保监管委员会，为中小企业担保及再担保业务提供服务。但到目前为止，还没有形成关于监督管理委员会的监管范围、权限界定、监管程序等方面的制度性规范，所以易造成监管不严和监管漏洞等问题。介于此，我们可以建立一个类似于美国的中小企业局性质的机构，将监管等问题统筹整合，已达到权限分明、行政规范的目的。对于中小企业申请贷款过程中的难题，如金额过大等，可以由一个类似于美国 SBA 小企业管理局的官方机构出面进行代表政府公信力的资格审查，根据审查结果确定适用政策，而与之相关的政策可以采取引入第三方担保的形式。第三方可以是政府本身，也可以是政府设立的基金组织，民间担保机构也可以参与进来，这样，将贷款资金提供者的风险由政府和其他担保组织分担，各方形成互相担保的形式，使得贷款关系越发稳定，更能适应市场经济发展的需要。

　　第二，政府应确定好自己的角色定位。政府不能充当出资人，只能是中介服务的提供者。过多的行政干预早已被证明是行不通的，政府并不是市场经济利益的最佳判断者，不能代替其他市场主体做决定。只能是在有效的空间环境里为各经济主体提供良好的服务，尽可能的排除其他因素对经营者认识和判断的制约。针对于知识产权担保事业，政府还是应该把主要精力放在引导市场主体对对知识产权本身的重视和做好知识产权担保业务的中介服务上，政府要权责分开，经营者则应权责统一，只有这样才能明确各自的角色定位，才能在市场经济条件下达到各方利益的平衡，真正的促进市场经济的良性发展。

　　第三，健全信用担保监管机制。不同于欧美等发达国家，我国虽然在经济实体上已经是经济大国，但在制度和理念上仍处于较为落后的阶段，尤其是信用档案的不健全，构成了我国与发达国家在市场运营方面最大的不同。内需，是拉动市场经济的巨大动力，理所应当的成为"三驾马车"中最重要的动力来源。我国无论是个人征信还是企业征信都不健全，使得在贷款上总是不能得到需要的资金。在这一问题上，政府责无旁贷。政府应当积极推行担保机构的审批备案、信用评级、绩效考评和统计监管制度，将个人和企业征信尽快的建立起来，并发挥其在贷款担保上的作用。诚然，个人信用可能并不能代表经济价值，也无法变现。但个人信用的破产将会导致在经济体制中寸步难行，无异于刑事处罚的终身监禁，着巨大的风险任何人不能忽视，足够成为督促其尽快履行义务的碧达克斯之剑。既经济又有效，何乐而不为。

　　5.5 完善配套法律制度。

　　5.5.1 健全担保风险内控机制。

　　发达国家经过几十年的发展，形成了成熟的征信体系，取得了相当的成效。特别对信用担保机构的担保业务尤为重视，建立了一整套风险防控机制，大大促进了资金的有效流转。国外的信用担保机构的设置值得我国借鉴，可以根据其作用在我国设置相应的机构，并以制度和操作规范加以引导，具体来说有以下几点：

　　第一，规范信用担保机构开展担保业务的操作流程。对担保机构而言，合理有序的担保业务操作流程是降低担保风险的重要保障，关乎业务的成败，不能不引起担保机构的充分重视。在具体操作过程中，必须实行调查、审核、审批相分离，有分工协作，有监督制约，权责明晰。例如，担保机构的调查员应当独立的完成对申请提供担保的企业进行调查，主要围绕着资信方面和经济实体进行，兼顾其他可能影响还款能力的因素。

　　这期间由其他负责审核的员工负责监督和指导。调查员将调查结果汇总后形成书面文字报告并经审核人确认后提交给审批人员进行审批，审批人根据报告内容进行判断，最终得出是否给予出面担保和具体担保额度的决定。这样的分工下，可以很快的对业务操作过程中出现的问题进行调查和追究，最大限度的减少非系统性风险。

　　第二，建立覆盖全社会的信用定级机制。对企业的经营状况进行调查，了解公司的管理模式和经营特点，参考企业以往是否有违约违规等不诚信记录，对企业进行信用评级。便于担保机构在应对贷款申请时可以预先查询该企业的信用状况，获得较为全面且充分的信用信息，节省担保机构的精力和成本支出，专注于对企业当前的经营状况，特别是对企业现金流的关注，充分的掌握企业的经营信息，及时针对调查结果做出相关决定，增强决策的科学性和准确性。

　　第三，做好对受保企业经营上的监督。担保机构一旦介入了企业和金融机构之间的借贷关系中，就负有还款责任，有权对该企业的经营进行必要的了解和监督。借此，可以更深入的了解企业的经营管理模式，发现其中不足的地方；了解每一阶段的经营决策，充分的了解该企业的经营风险。当然，也可以对企业进行建议，对影响企业正常运营的因素予以解决。另外，也可以监督企业是否有违法违规经营，避免因此被处罚而影响企业信用和还款能力。

　　最后，建立应对风险的处理机制。首先要关注市场，做好对市场信息的收集和分析，特别是关于影响贷款企业还贷能力的市场因素，针对出现的新情况和新变化，及时分析，做好应对准备。其次，要与企业和贷款机构建立稳定高效的沟通机制，在市场出现不稳定因素时，及时沟通，做好应对工作，避免市场风险的增加。例如，给相关企业进行风险提示，以避免影响还贷能力；给贷款银行进行通知，便于其及时采取预防和补救措施降低不能还贷的风险。

　　5.5.2 健全与协作银行的风险共担机制。

　　在第三方介入贷款担保的活动中，担保机构和银行之间存在着一荣俱荣一损俱损的关系，双方应当在防范市场风险上进行高效的协作。银行与担保机构之间应当是平等的合作关系，谁也不能将自己做的凌驾于对方之上。实践中常常出现银行利用其庞大而经济实力和优势市场地位，往往在业务中以格式合同和霸王条款来压迫合作方，将过多的市场风险强加给对方。在经营良好的情况下还能做到和睦共处，但一旦出现纠纷，就陷入相互指责推诿之中，难以有效的防范市场风险。银行基于对担保机构的信赖，发放了原本不会发放的贷款。在某种程度上来说，担保机构分担了银行的大部分风险。银行对于担保机构的审查就显得尤为重要。银行既然想节约调查和管理上成本，就应当承担因此带来的责任和风险。银行首要做到的就是加强对担保机构事前的审核，健全与担保机构之间的风险共担机制，做到双方合理地分担信用风险，实现"利益共享、风险共担"的协作理念。双方之间的风险分担机制需要靠双方自愿平等的协商建立，并以法律规范来保障实现。

　　5.5.3 完善风险补偿机制。

　　中小企业信用担保机构之所以能够取得银行的信任，成功的获得贷款审批，是因为这些机构往往比任何人都关注，并且能在第一时间获得有效的市场信息。对市场信息的高度敏感性使得具备较高的风险防范能力，庞大的民间资本又为其提供了充足的资本，无论是应对保证金还是事后的代位代偿金，都游刃有余。其活力远远超过组织庞大但却不灵活的金融机构如银行，而且其作用也是普通金融机构望尘莫及的。中小企业担保机构也乐于扩展业务，通过自己独有的对中小企业的价值评估，索要中小企业力所能及的担保，这对企业来说是相对较小的代价。中小企业担保机构以自己的名义独立的向银行提供担保，把这些机构都纳入到银行贷款的担保人一栏中，没有金融机构会拒绝。结果就是，风险共担，利润均享，各项业务都正常的完成，企业获得了急需的资金，得到了发展，银行也成功的把资金借贷出去，中小企业担保机构也获得了收益，可谓是皆大欢喜。

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