公共利益的理论与特征

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　　【题目】民事公益诉讼启动主体探究
　　【1.1】公共利益的理论与特征
　　【1.2】公益诉讼的概念、特征及分类
　　【1.3】公益诉权的概念、性质及突破
　　【第二章】民事公益诉讼原告制度
　　【3.1  3.2】确立公民个人民事公益诉讼资格的必须性
    【3.3】公民提起民事公益诉讼的制度设计
　　【结语/参考文献】《民诉法》中公益诉讼主体资格分析结语与参考文献
 

　　导 言

　　1968 年，英国生态学家嘉瑞特·哈丁发表了《公共品的悲剧》一文，以公共牧场不可避免的退化为例，提出了“公地悲剧”的着名命题。

　　如果留心观察我们周围的生活，“公共悲剧”的现象随处可见，小区的草坪被人垫了砂石用以停放私家车；景区一角成了某企业的高档会所；清澈的小溪不知何时变得浑浊恶臭……如果把眼光投向更广阔的领域，我们还会看到更多触目惊心的事件。工业污染致儿童血铅严重超标，违规排污致鱼类绝收，炸山产石产矿使山体变得疤痕累累，居民楼倒塌等等，这一个个现象，一起起事件背后，折射的都是公共利益的保护问题。长期以来，人们信奉着“事不关已，高高挂起”的处世心态，致使公共利益在对私益无限制的追逐中，变得残缺不全。早在古希腊时期，亚里士多德就曾说：“通常情况下，最少受人照顾的都是属于最多数人的公共事务，人们只对属于自已的东西关心，但却忽略着公共事务。” 为保护公共利益，古罗马时代就建立了公益诉讼制度，现代公益诉讼制度则起步于 20世纪 60 年代，伴随着民权运动和公益法浪潮的扩展，一种新型的诉讼模式在美国出现了。“这种新型的诉讼之所以不同于传统的诉讼模式，乃在于传统的诉讼旨在实现并最大限度地保护与个人相关的‘私益',而这种新型的诉讼模式站在公共立场大力倡导公共利益，而成为现代社会一种正在浮现、不断生长和持久稳定的需求，并反映在民事诉讼领域。”

　　民事诉讼是解决私人之间关于私权纠纷的传统手段，旨在实现最大限度地保护与个人相关“私益”,因此，原告必须与诉讼标的有法律上直接的利害关系。

　　相对私益而言，公共利益的归属具有不确定性，它不专属于任何特定的个人，那么谁可以代表公共利益？哪些人可以提起公益诉讼？就成为民事公益诉讼首当其冲要解决的问题。正如古罗马法谚云：“没有原告就没有法官”.纵观世界各国，虽然对民事公益诉讼提起主体或多或少地存在差异，但多元化是共同的趋势，赋予公民个人、公益组织和检察机关提起民事公益诉讼资格已成共识。

　　特别是国外，普遍重视个人在民事公益诉讼中的诉权，尤其在反垄断、保护消费者权益、环境侵害等特殊案件中，大部分的国家都是把民事公益诉讼原告资格授予个人。2012年，我国《民诉法》修订规定了公益诉讼的内容。但出于诸多考虑，将公民排除在民事公益诉讼原告资格之外，不能不说稍有遗憾，但相信一次次理性负责的公民运动，终将推动法治的不断完善。本文将从公共利益、公益诉讼、公益诉权、公共利益代表人等问题入手，结合域外原告资格制度与民事公益诉讼类型的分析和比较，探讨我国对公民赋予民事公益诉讼原告资格的现实性和可行性，以期对我国民事诉讼法的发展和完善有所助益。

　　第一章 民事公益诉讼基础理论

　　第一节 公共利益

　　创设公益诉讼制度的初衷是保护公共利益。什么是公共利益呢？黛特拉·斯通曾经说过：“关于什么是公共利益这个问题，一直无法达成广泛的共识。每个人都可以将自己的理解装进公共利益这个空壳。”

　　一、关于“公共利益”的论说

　　公共利益的概念最早出现于古希腊时代。哲学家亚里士多德在其《政治学》一书中指出：“大家所看到的各种城市（城邦）即对应一个种类的社会团体，所有社会团体建立的目的往往是为了成就一些善业--这些全部源自人们的种种行为，在它们眼里，其本来目的往往是在寻求某一种善果。”亚里士多德所说的最高的“善”,就是我们现在称之为“公共利益”的东西。

　　法国启蒙思想家卢梭在其代表作《社会契约论》中对公共利益也有过经典的论述。他认为，公意（公共意志）永远是公正的，它只着眼于公共利益。社会上公共利益的必然存在，使建立统一的国家和政府成为可能，反过来，统一的国家和政府的存在为维护和增进公共利益提供了强力的保障。治理社会就应当完全根据这种共同的利益。

　　可以看出，无论是亚里士多德还是卢梭，都持国家利益观，认为国家利益就是公共利益。但这种理论是否会造成国家和政府借用公共利益的名义侵害公民权利的现象呢？毫无疑问，任何权利都有滥用的危险。17、18世纪，随着资产阶级革命的发展，学术界对公共利益的研究从注重对个体利益的限制转向对政权正当性的研究。第一次赋予人们具有反抗公权力的权利。“这些执法部门和立法机关受公众委托却背离大家的意志，利用法律谋求私利，如此以来大家即可以依据个人意愿自行其是。”这为后来的个人优位主义理论提供了支撑。

　　19世纪，随着“个人主义”、“私权神圣”观念的风靡，英国功利主义代表人物杰里米·边沁（Jeremy Bentham）提出了功利主义的公共利益观。在他眼里，“个人的利益即是现实的唯一的利益”、“公共利益即为由那些被认为说构成其成员的个人组成的虚构体，然而什么是共同体的利益呢？共同体的利益是由若干个共同体成员利益组成的总和。如果不明白个人利益的意义，共同体的利益即谈不上有什么意义。”

　　潘恩是美国着名思想家，在他眼里也认为：“公共利益不等于与个人利益相反的术语；与此相反，每种个人利益的总和是公共利益的组成部分。”边沁的功利主义公共利益观被很多学者接受。到了20世纪，随着社会法学的兴起，社会本位的公共利益观成为主导趋势。

　　上述观点看来公共利益不是个人利益的总和，也不是国家利益，而被认为是种社会利益，是一种独立的利益形态。庞德是法社会学派的代表人物，在庞德眼里：“通常采用社会控制的方法而不断的扩大对人的欲望、需要和需求进行承认和满足，对社会利益进行与日俱增的广泛的有效的保护，更加彻底和有效地杜绝大家在享受生活时发生冲突并防止浪费，这些才是法律的目的所在。”1919年，德国《魏玛宪法》率先规定了国家应当负责增进的公共利益事项，涉及全面义务教育、奖励艺术、保障并扶持青少年、妇女发展、最低生活保障、保护劳工、增进社会福利等内容。随后，许多国家通过法律的形式，以明晰公共利益的司法保护范围。“维护和提供公共利益，成为现代国家的积极任务，也是许多实际政治运作行为所追求的目标这一。”

　　任何事物都有两面性。公共利益的优位主义，政府公权力的积极介入，使得个人权利与公权利发生冲突时，政府往往运用公共利益的名义进行干预，而使个人权利被迫让步。因此，二战后，以罗尔斯为代表的新自由主义者对社会本位的公共利益观提出了批判，认为公共利益的实现只能是个人选择和个人权利的自然延伸结果。他们认为，“人人都拥有不可侵犯性，这种不可侵犯性是建立于正义基础之上的，它是不能逾越的，即使是假借社会整体利益之名也不可以。所以，正义否认，某一部分人为分享更多的利益而剥夺另一部分人的自由，不认同许多人享用更多的利益能绰有余裕地补偿少数人的牺牲。因此，在一种公平正义的社会环境里，平等的公民自由是毋庸置疑的，这种权利由正义所保障，绝不受政治的交易的制约或社会利益的权衡。”

　　虽然，西方的公共利益观经过了几千年的发展，但公共利益仍如普罗透斯（Proteus）12的脸，变幻无常，无法统一认识。而我国由于深受儒家思想这一传统文化的影响，使得国人对公共事务长期相当冷漠，缺乏公共精神，公共利益一直处于边缘化的地位。但随着社会的发展，公共利益越来越受到社会各界的关注。我国学术界的主流观点都肯定公共利益的存在。但对于什么是公共利益有不同的认识。如张千帆教授支持边沁功利主义公共利益观，认为：“功利主义至少清楚明白的表明了每一个社会个体的利益，这些利益即来源于公共利益的平等，自此可以帮助清除’集体‘ 或’公共‘这类定义所常带来的不现实的的形而上学的幽灵。”

　　比较流行的观点认为公共利益表现为社会利益或国家利益。如着名法理学家沈宗灵教授认为：“国家利益与社会整体利益是统一的，国家利益就是社会公共利益。”民法学家史尚宽指出：“在日本民法不用’公益‘两个字，而更常常使用’公共福祉‘字样，因为公益容易被简单地理解为偏重于国家利益，因而为了强调社会性的意义，改用了’公共福祉‘这字样，也就是公共福利。公共利益不单单指国家利益，社会的利益也是其中的组成部分。”在陈运来学者眼里：“社会利益和国家利益都是公共利益的组成部分。”

　　也有学者从不同的角度对公共利益进行界定。如孙笑侠教授认为，“普遍性和整体性是社会公共利益具有的两大特点。也就是在内容上不是特殊的而是普遍的利益，在主体上不是局部的而是整体的利益。它包含两方面的内容：普遍性的个体利益和共同体的利益。不只是经济秩序的效率化与安全、公共秩序的安全与和平、公共道德的维护、机会与社会资源的合理利用、人类朝向文明发展的条件（如卫生事业、教育）等这类’共同体的利益‘属于社会公共利益，普遍性的个体利益，如食品安全卫生、药品质量、垄断经营、环境污染、侵害消费者权益等，同样属于社会公共利益。”

　　二、相近概念分析

　　（一）公共利益与国家利益

　　从马克思主义国家观来说，国家是统治阶级的每个人借以实现其共同利益的形式。国家是阶级斗争的产物，国家利益从本质上来讲是统治阶级的利益，具有强烈的阶级性，更多的表现为一个政治概念。而公共利益没有强烈的政治意义，不体现阶级性。在庞德眼里，公共利益即等于国家利益，讲的是“那些提出的需求、要求和请求，这些需求等是在组织从政治生活---有组织的政治社会的生活---的立场提出的。”包括作为法人的国家利益和作为社会利益监督者的利益。目前，国内学术界，大多数学者认为国家利益与公共利益是有区别的。

　　孙双琴认为，国家利益有公共利益的成分，但并非就等同于公共利益。杨立华认为，只局限在国家层面上的，只是国家利益，而公共利益在不一样的群组织体就有不一样的层次。在孙笑侠教授眼中，国家利益在法律的层面上只局限于以下三种情况：第一是国际法上的国家主权意义上的利益；第二是在民事法律上的国家财产所有权的利益；第三是国家政权稳定与安全的利益。其他的所说的国家利益大约是非法的利益。

　　笔者赞同孙笑侠的观点，国家利益强调的是国家作为一个主体所享有的利益，相对的概念是社会利益、集体利益、个人利益等，都是从利益主体这一角度进行划分，而公共利益是依据受益主体来确定的，与国家利益不属于同一层次，而且不存在包念与被包含的关系。

　　（二）公共利益与政府利益

　　卢梭在《社会契约论》中认为，政府的权力来源于人民，除了公共利益之外，不会为任一个团结体或个人追求利益。因此，有学者认为，公共利益就是公共机构的利益，它是政府组织制度化创造和带来的东西。政府往往是公共利益维护者和代表者的积极扮演者，它的法定义务是代表公共利益，但政治实践告诉我们，这是理想中的政府。在现实社会中，政府也是一个利益集团，并不总是为着公共目的而存在，因为政府是由行政人员组成的，而人有私心，具有“经济人”的一面。就像詹姆斯·穆勒他所说的：“毫无悬念，如果把权力给予一些称为代表的人，假若可以的话，他们不是谋求社会利益，而会运用手中的权力谋求自身利益，就像任何其他的人一样。”

　　目前，国内学术界对公共利益与政府利益的关系众说纷纭。林子英认为，政府利益应该由统治阶级利益、公众利益和政府自身利益组成。

　　臧乃康认为，政府也是经济人，也会追求自已的利益。但是与其他利益主体相比，政府利益与公共利益的关系更加密切，政府利益规范也更加严格。

　　笔者认为，政府作为一个利益主体，它除了代表公共利益之外，也有着自身利益。而且在自身利益与公共利益相违背时，甚至会以公共利益之名行自身利益之实。特别是近年来颇受社会关注的房屋拆迁纠纷，充分反映出了政府利益与公共利益之间的冲突和矛盾。

　　（三）公共利益与社会利益

　　在西方，社会一词一般用“society”来表示。对其概念，不同的领域有不同的定义。在哲学领域，社会是指与自然相对应的领域，或指由个人组成的有机整体，是特定地域中的个体为了其共同利益或生存的需要而联合起来组成一个大集体。在社会学领域，社会是指由各个组成要素构成的一个有机整体，是不断进化、发展的过程。在法学领域，社会一般指市民社会，一个与政治国家相对应的概念。应该讲，社会是一个客观的存在，也是一个利益主体。那么什么是社会利益呢？以庞德的利益理论为基础，“从社会生活的角度考虑，社会利益是指被归结为社会集团的需求、请求、要求。”包含公共道德的利益、社会制度安全的利益、公共安全的利益、公共发展的利益、个人生活的利益和保护社会资源的利益。有学者认为，相较于国家利益，公共利益和社会利益虽然有更多的相同点，但公共利益是以个人作为出发点来讲的，并不能完全等同于社会利益，公共利益应当是社会利益和个人利益的结合。

　　三、公共利益的特征

　　（一）公共性

　　个人利益有很明确的归属对象，但公共利益属于谁呢？顾名思义，公共利益属于“公共”.什么是公共呢？公共是一个不确定的概念。《辞海》里，“公”字与当今“公共”涵义相关的解释主要有以下三种：（1）公共、共同。（2）属于国家或集体的。（3）公务。对“共”字的解释包括以下两种：共同；共有、承受或共同使用。

　　30陈弱水曾经说过：“单纯从语言方面而讲，’公‘字的先祖是拉丁文的 publicus,英语和法语的 public 都是四个字，德语关于’公‘的用语中，也有 publikum.追溯语源，publicus 是从 populus（人民）演变而来，也许是受到 pubes（成年男子）的影响，意思为’与人民有关的‘、属于人民全体的'.”

　　除词源分析之外，学界有四种界定“公共”的标准：一是地域说。如19世纪德国学者洛厚德认为，“公共利益是一个相关空间内相关人数中大多数人的利益。换言之，这个地域空间就是以地区为划分，且多以国家之（政治、行政）组织为单位。所以，地区内的大多数人的利益，就足以形成公益。”

　　二是数量说。如德国学者纽曼认为，公共的概念是指利益效果所及的范围。只要绝大部分的不确定数目的利益人的存在，就属于公益。这种理论强调的特征是从数量上而言的。

　　三是正义说。这种学说是基于公共利益的正当性而提出的。如美国政治学教授 sorauf 认为，“公共利益的正当性，并不取决于受益者的人数、而是取决于优先的理性或明智要求。”“公共利益的公共性，指公共理性和公共价值，它代表的是道德、效率、正义和传统。”

　　四是反面说。用“某圈子之人”来当做公众的相反的概念，从对立面间接的为“公共”下定义。德国曾在1974年的《德国税捐调整法》中规定“某圈子之人”是指以地方、宗教信仰、地位、职业等要素为界限，或由一范围狭窄之团体（如家庭，某特定机关之雇员或家族团体或成员固定之组织等）加以确定的隔离；而其成员数目常常是很少的。“某圈子之人”具有双重特性：（1）即是第三人很难进入其中的隔离性。（2）在数量上经常是少许。

　　（二）共享性

　　公共利益的共享性是基于公共利益的公共性。它不特属于某一个人或某一些人，而是属于一个共同体的所有成员。戴维·米勒指出：“公共利益是一种这样的利益：假如把它提供给单个人时，与此同时它一定会也自动地为同一社群中的其他成员所享有。”

　　以上所讲的这种享有，类似于共同共有，总是以整体的方式存在，是不可分割的，不能由个人按照自已的喜好多要一点或少要一点，也不能分割给个人使用。与此相反，假如公共利益受到了损害，不仅仅会是单个人受到损害，而应该是同一个社会里面的其他人也应该受到损害，这就类似于工业对自然环境的侵蚀和污染。

　　（三）变动性

　　古往今来，对“公共利益”的概念和内涵，众多思想家立足于不同的角度，有不同的认识，但从未形成统一的观点。正如黑格尔所说：“每个人都是他那时代的产儿”.刘丹认为，应根据不断变迁的社会政治、文化、经济等因素进行综合的考量，如此才能对公共利益进行界定。在民主法治的国家里，更应该使用法律尤其是宪法确定的精神和原则来充实。

　　许多国家就通过立法或司法的方式来明确公共利益在法律视野内的保护问题，从而克服由公共利益的变动性引起的不确定性。世界上，不同的国家对公共利益的规定主要有以下两种方式：第一种是判例进行补充和诠释的方式，这种方式以概括规定为原则。如美国、英国和加拿大等。另一种是在法律条文中列举出所有符合公共利益需要的事项。如日本、印度、我国台湾地区等。

　　要给公共利益下一个明确的定义是困难的。但从中外学者的不断探索中，笔者认为公共利益是一种独立利益形式，它区别于国家利益、社会利益和政府利益。它不专属于特定的人或特定部分的人，是一种能被个人普遍享有的利益，包括物质的利益和精神的利益。