公民提起民事公益诉讼的制度设计

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　　【题目】民事公益诉讼启动主体探究
　　【1.1】公共利益的理论与特征
　　【1.2】公益诉讼的概念、特征及分类
　　【1.3】公益诉权的概念、性质及突破
　　【第二章】民事公益诉讼原告制度
　　【3.1  3.2】确立公民个人民事公益诉讼资格的必须性
    【3.3】公民提起民事公益诉讼的制度设计
　　【结语/参考文献】《民诉法》中公益诉讼主体资格分析结语与参考文献
 

　　第三节 公民提起民事公益诉讼的制度设计

　　公民提起民事公益诉讼，不仅具备法理基础，也有紧迫的现实需求。笔者认为，在立法上应给予我国公民提起公益诉讼的合理权力。同时应该准确的结合我国的实际情况，吸收国外丰富的立法经验，在制度和程序设计上做文章，让公民在法制的框架内行使公益诉权。

　　一、建立诉前审查机制

　　我国一直以来就是官本位思想严重，民权意识淡薄的国家。厌讼思想在中国古已有之。早在春秋时期，孔子就说过：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！”

　　不少人认为“对簿公堂”是件不光彩的事；总是希望“大事化小，小事化了”,宁愿私下解决，也不肯诉诸法律，这种心理状态和行为方式现今仍大量存在。

　　当然，随着公民意识的增强，公民通过司法途径解决矛盾和纠纷的行为也日益增多，但总体来说，公民的整体法律素养并不高。为了防止“滥诉”,减轻司法机关负担，更主要地是督促行政机关履行职责，有必要设置公民提起公益诉讼的诉前审查机制。从国外的立法经验来看，英美法系和大陆法系的主要国家对于公民如何提起公益诉讼的问题，采用了两种不一样的模式。前者是直接起诉模式，公民可以原告的身份向法院直接起诉；后者是前置审查模式，公民必须先通知相关国家机关，在相关国家机关不作为时，公民才可以提起公益诉讼。如《反欺诈国家政府法》规定，公民以个人身份提出相关诉讼的，需把个人诉状交到司法部门，司法部在收到个人的诉状后的60天内如果决定不作为有效方参与整个诉讼的，公民就可以以原告的身份继续提出公益诉讼。美国的法律《清洁水法》做出规定，美国公民在起诉的前60天如果没有把起诉通告给美国联邦环保局，就禁止公民基于《清洁水法》提出相关的诉讼。

　　公民提起民事公益诉讼，无论在诉讼资源，还是诉讼经验上都比不上行政机关。况且，通过行政权力制止侵害公共利益的行为，更直接、更及时、更有效。因此，通过设立诉前审查机制，首先求助于相关的主管机关解决问题，督战行政机关积极作为。如果行政机关在一定时限内，未采取行政措施制止、纠正违法行为，或者决定不以原告身份起诉违法者的，那么公民可以原告的身份，向人民法院提起公益诉讼。

　　二、建立诉讼费用免除制度

　　沃尔夫曾经说过：“困挠着民事司法系统的最基础难题之一就是诉讼费用。”在民事的案件之中，当事人需要按照有关的规定依法交纳案件的基本受理费以及其他相关的诉讼费用。在我国，诉讼费用的征收是按照当事人双方间的实际争议金额来确定的，虽然法律规定最终由败诉方承担，但一般要求由原告预交。

　　民事公益诉讼案件涉及面广，诉讼费用较高，如果要求先由公民个人独自承担诉讼费，这无疑会导致公民在提起民事公益诉讼方面的巨大障碍。美国联邦法院对公益诉讼案件一律是按件收取受理费，而且非常低廉。鉴于我国实际，一方面为了控制滥诉，另一方面为了鼓励公民提出民事公益诉讼，国家可以就公益诉讼案件诉讼费用免除的条件和范围作出规定，确立诉讼费用减免制度。原告在提起公益诉讼时，免予预收案件受理费；原告败诉的，法院可以裁决免除诉讼费用；原告胜诉的，则由被告方支付全部的诉讼费用，从而有效的降低公益诉讼这类案件的最低起诉成本，使得公民提出民事公益诉讼的司法途径更为畅通。此外，律师费用也包含在广义的诉讼费里。律师费用的支付一般由当事人自行给予支付，而和诉讼的结果无关。但公益诉讼案件，没有专业律师的参与，其难度是显而易见的。因此，有必要借鉴国外的经验，建立律师费用转移制度，原告胜诉后，败诉方除了支付案件受理费和其他诉讼费用外，还要支付原告支出的律师费，从而在经济上可以保证公益律师的生存空间，吸引和鼓励有能力的律师参与到公益诉讼中来。

　　三、建立法律援助机制

　　在民事公益诉讼中，被告方要么是财大气粗的公司，要么是在行业内具有垄断地位的企业，人力、财力和智力上的悬殊，使得公民与之对抗，无异于以卵击石。与普通民事诉讼相比，公益诉讼对手强大，案件复杂，收集证据困难，如果没有专业律师的支持，作为个人的原告很难坚持走完整个诉讼的流程。更为主要的是，公民依法提起民事公益诉讼是出于维护社会大众公共利益的正义之举。因此，政府提供资金，提供法律专业人士援助公益诉讼案件，也是理所应当。如皮埃罗。卡拉曼提出的，“在法庭上，律师的职能在于有效填补当事人双方的各方面差距，以使得双方可以在相互平等的位置上来进行法律论争，最终取得公众对于正义机制的真正的信赖，而不仅仅是来弥补当事人双方缺少的法律专业的能力。”

　　我国的法律援助制度始于1994年，1996年司法部成立了法律援助中心，到2001年我国省一级全部设立了法律援助中心，2003年《中华人民共和国法律援助条例》（以下简称《援助条例》）正式颁发，至此，我国的法律援助体系基本形成。根据《援助条例》的规定，法律援助的对象主要有三类：一是民事诉讼、刑事诉讼中经济困难或弱势群体的公民；二是生理上有缺陷或未成年的公民；三是刑事诉讼中，可能被判处死刑而没有委托辨护的公民。鉴于民事公益诉讼内容在2012年《民诉法》中有了明确规定，从而可以把支持我国公民提出公益诉讼依法的纳入到法律援助的有效范围内。在各级法律援助中心支持公益诉讼案件的同时，鼓励律师事务所或民间公益组织积极参与公民个人提起的民事公益诉讼案件，可申请由法律援助中心提供资金保障。

　　四、建立胜诉奖励机制

　　“所谓法，其中也包括能够促使私人积极利用法律的法制度。” “法律对于私人而言必须方便个人使用，在经济上合理合算并且可以对使用效果产生期待。如果要求私人以法维护自身的权益，法律就必须在经济性、便宜性、实效性上对私人真正具有可操作性的魅力。”

　　在美国，非常注重私人对利益的一种预期心理，通过建立物质利益驱动机制来推动美国公民有效利用诉讼手段来积极地主张自身应有的权利，从而更好的实现法律真正追求的目的。在美国的告发人诉讼中，如果原告胜诉，不仅可以获得诉讼费用和律师费，告发人还可以获得全部赔偿额的 15%-30%.在我国，公民提起民事公益诉讼，不仅要承担人力、财力上的大量付出，可能还会遭受人身、精神上的重重打击。滇池卫士张正祥，30 年如一日与破坏滇池的行为做斗争，不仅倾家荡产，更受到恐吓、打骂和报复而致身体残疾。

　　我们不能期望公民在生命安全和养身糊口都难保的情况下，挺身而出保护社会公共利益，我们也不能在公民为了正义不畏强权之时，熟若无睹。为了鼓励公民提出公益诉讼，建立激励性的胜诉奖励制度是十分有必要的，并且抽取被告赔偿款的一定比例奖励给原告。这一激励机制的确立，不仅能激发公民保护社会公共利益的积极性，更重要地是能更有效地维护社会公共的利益。1986 年，美国对告发人的诉讼做出修改之后，作为告发人的动力得到了充分激发，如今已经成为最成功的最有效的对付欺诈的方法。