确立公民个人民事公益诉讼资格的必须性(2)

　　（二）社会团体提起公益诉讼的司法实践

　　社会团体的力量在环境保护领域比较活跃。2011 年，媒体曝光“陆良化工”铬渣污染事件，受到了公益人士和公益组织的关注。2011 年 9 月 27 日，自然之友和重庆绿色志愿者联合会向云南曲靖市人民法院起诉，控告云南省陆良化工实业有限公司。2011 年 10 月 19 日获法院立案，成为首起获立案的由草根 NGO提起的环境公益诉讼。

　　在此之前，虽多地规定社会组织可提起环境公益诉讼，但可以发现的是以前审理的案例中，最终立案成功的都是由半官方性质的环保组织、检察机关、有关机关提起的诉讼，民间公益组织在环境公益诉讼方面步履维艰，面临着取证难、立案难的困境。纵使如此，能被立案的环境公益诉讼，由于各方利益的牵制，也往往以和稀泥的方式调解结案，难以实现美好初衷。

　　我国《民诉法》的第 108 条明确做出规定，原告只能是与本案有着直接的利害关系的其他组织、公民个人、法人。在提出诉讼后，起诉的权益主张也只能是针对自己本身而不能代替与其同类的他人提出。与法律的缺位相比较而言，民间的一些公益组织以及公民在民事公益诉讼领域却是前仆后继，热情高涨。

　　特别是专业律师、专业人士开始实质性地介入到民事公益诉讼中，出现了一批有代表性、有影响性的具体案例，虽然案件本身未能取得公益判决，但在庭外却撬动了不公正现象。如《中国工商报》记者喻山澜起诉中国工商银行宣武支行及北京分行补卡乱收费不当得利案，法院判决工行返还补卡费69.2元及利息。事后，北京市发改委就机动车驾驶人信息卡的补领以及换领的收费标准，进行了专门的规定，明确提出每张信息卡的收费是 30.8 元，使得工商银行下属的北京分行自定的补卡 100 元的收费标准成为历史，维护了公众权益。

　　在中国公益诉讼网主导评选的年度“中国十大公益诉讼”的排行榜上，多数是由民间的公益组织和公民个人提起的公益诉讼。虽然在现有的法律框架下，他们的诉讼很难立案，即使立案也很难胜诉，纵使胜诉，也仅仅能影响个案，但对于推进社会公共利益的保护却有目共睹。

　　公益诉讼民间力量风声水起，公益诉讼的立法却显得滞后和狭隘。2012 年《民诉法》修订规定了公益诉讼的内容，但却将呼声较高的公民未纳入起诉主体的范围。较早成立环境审判庭的昆明市，在其发布的《2013 年度昆明中院环境司法保护情况报告》绿皮书中表示，近 5 年来，共受理各类涉环保案件 106件。其中，环境公益诉讼仅 6 件。而有些地方的环境审判庭，甚至自设立起来，未审理过一起环境污染公益诉讼案件。

　　2012 年，浙江省及每一个地市都明确了一个环保公益组织，作为环保公益诉讼主体。但到目前为止，浙江的环境公益诉讼还没有实现零的突破。

　　2014 年 3 月 15 日，修订后的《消费者权益保护法》正式实施，其第四十七条做出明确规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”但至今为止，尚没有一家消协提起公益诉讼。在上海福喜过期变质肉丑闻事件曝光时，媒体甚至打出了“中消协，法律喊你提起公益诉讼”的标题。有关机构的缺位，很有可能使公益诉讼制度变成“稻草人”.

　　第二节 确立公民个人民事公益诉讼资格的必须性

　　一、给予公民合理的公益诉权是与公益诉讼的发展趋势相一致的

　　从国外公益诉权的发展趋势来看，广泛的公民参与无疑是其中最具推动力的核心因素。许多国家近年来已经不再严格强调当事人适格理论，公益诉权受众主体趋向广泛，包括了机关、有关社会团体、公民个人，这是为了纠正公共性的不当行为而采取的一种方法策略。公民以纳税人的身份行使诉权有两点好处，一是可以借助私人的力量对于国家的公共权力进行有效制约，二是以私权来制约公权。美国是现代公益诉讼制度建立的最早也是最完善的国家，突出特点就是广泛赋予个人以公益执法权。印度最高法院审理“法官调任案”的巴格瓦蒂大法官对诉讼资格概念作了全新的解释，他认为，公益诉讼的最终目标是维护公共利益，保护集体的、社会的权利和有关利益，敦促相关责任人履行应尽的公共职责，有效对公共造成的损害进行补救。公众成员只要是有充分的利益，都拥有权利对违反宪法、相关法律规定，应履行的公共职责而造成公共利益损害的行为提起诉讼请求，要求造成经济或其他损失的责任方依法遵守法律和宪法的相关规定，履行好公共的职责。对于任何公民，对诉讼标的拥有其充分的自身利益或者是出于诚信，他就应当被给予诉讼的资格。

　　二、给予公民合理的公益诉讼是法治国家发展的必然要求

　　国家的一项根本职能就是代表人民大众依法的行使主权，依法来管理相应的国家事务。但国家是一个抽象的主体，其本身是不能够直接的行使广大人民授予的相关权力的，而是要委托给相对应的国家机关。在我国，保护公共利益的职责一般由行政机关来承担。但在现实中，一些行政机关在面对公共利益受损时，视若无睹或作为不力，从而使得公共利益得不到有效保护。立法、行政、司法三权的平衡和相互制约，是国家权力正常运行的根本保障。畅通公共利益保护的司法途径，不仅有利于公共利益的保护，也有利于推进政府依法行政。

　　“尽管从法律层面上来说，行政权力在一定程度上会受到司法权力的有效制约，但是司法权其本身不具备主动保护公共利益这样一个功能，司法权和公共利益的中间媒介就是公益诉权。公益诉权将争议指引到司法权之前，从而使得关于司法的审判能够得以启动。”但有相关学者提出“一项现代的真正的司法裁判制度，要具备一项基本的特征（可能也是其唯一特征）就是司法必须是能够有效地被所有公民接近的，而不能够只停留在理论上。”公民享有提起民事公益诉讼的资格，是公益诉权的应有之义。

　　三、给予公民合理的公益诉权是建构我国公民社会的要求

　　我国宪法的第 2 条明确做出规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”随着社会的发展，政府不再独享公共事务的管理职能，全能政府向着有限的政府进行转变， 这在世界范围内已经达成了共识。通过构建一个公民的社会，让社会公民参与讨论公共事务，不仅能实现人民主权，也能推动社会正义的变革与发展。赋予公民公益诉权，是宪法原则在诉讼领域的具体体现，是公民通过司法方式参与国家行政事务、经济事务管理的有效途径，它不仅将从来都不确定又模糊的人民主权转变成为清晰的明确的现实权利，并且通过诉讼这种方法使这样的权力具有很强的实际的可操作性和安全行使的方便性。正如有学者指出的，“给予人民公益诉权是切实的保障人民主权的一种方法，这使得人民作为管理者有效管理国家的相关事务的这些权利能够通过司法的途径实现。”