第二章 我国民事检察监督范围和方式立法现状及评析
2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定。本次民事诉讼法表决通过了全国人大常委会关于修改民事诉讼法的决定60条，与民事检察监督直接相关的8条，涉及总则、分则，在民事检察监督范围、方式和手段上均有重大修订。至此，民事诉讼法与检察监督制度直接相关条款增至9条，弥补了原民事诉讼法在司法实践操作中的不足，真正体现出检察机关公权力制约公权力的监督内涵和法律监督机关的地位。但以民事检察监督制度完善为考量标准，修改后《民事诉讼法》仍然未能解决现实中存在的诸多问题。笔者认为，民事检察监督的理论合理性和现实必要性已经得到认可，需要进一步探讨的是在修改后民事诉讼法施行中，如何完善民事检察范围和方式，构建完备民事检察监督制度，以便为检察机关在司法实践履行法律监督职能提供规范的理论依据。
2.1 我国民事检察监督范围和方式立法现状
2.1.1 民事检察监督范围立法现状
总则明确监督范围。我国1982年《中华人民共和国宪法》第一百二十九条以及1980年1月1日起施行的《中华人民共和国人民检察院组织法》第一条都规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。明确肯定了检察机关进行全面法律监督的权力。修改后《民事诉讼法》第一十四条规定，检察机关有权对民事诉讼实行法律监督。此次将1997年《民事诉讼法》中规定检察机关对民事审判活动实行法律监督修订为对民事诉讼实行法律监督，是对长期以来争论的审判活动内涵的最新注解。理论界一直以来分为不同观点，有些学者认为依据原民事诉讼法规定，检察机关实施法律监督的行为仅限于民事审判活动，发生在庭外的诉讼活动如调解活动、执行活动及对当事人的诉讼行为则不属于民事审判活动，检察机关基于公益进行干涉则于法不符。有些学者提出，从法律监督的天然属性和检察机关法律监督职能角度考察，检察机关应对民事诉讼实行全方位监督。因此，民事审判应作扩大解释，从诉讼过程角度出发，应包括起诉前到裁判后的整个过程。从监督对象来看，应涵盖全部诉讼主体。此次修订采纳了后者观点。
在总则明确了检察机关有权对民事诉讼活动实行法律监督。其次将民事执行活动纳入民事检察监督范围。针对执行活动中一些当事恶串通损害公共利益的行为，新增第二百三十五条规定，检察机关有权对民事执行活动实行法律监督。第三是将损害“两益”的调解书和审判人员违法行为纳入民事检察监督范围。在第二百零八条第一款新增规定，发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。第三款新增规定，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。
2.1.2 民事检察监督方式立法现状
民事检察监督方式，即检察机关监督民事诉讼活动的具体途径和方法。民事检察监督方式过于单一，不利于检察机关实行法律监督。长期以来，我国民事诉讼立法仅在审判监督程序一章中规定了检察机关对已生效的民事裁判认为确有错误时有权提起抗诉，而无其他关于检察监督的具体规定。由于立法对于检察机关监督的方式和程序等问题缺少明确具体的规定，不仅导致几十年来诉讼法学界在此相关问题上的争论，而且导致司法实践中检察机关对于民事诉讼的检察监督，仅有华山一条路，即仅可以在判决生效后通过民事审判监督程序这一路径提起抗诉。除此之外，检察机关对于民事审判的监督实则举步维艰甚至是难以越雷池一步，这造成了有权对法院民事审判进行审判监督的检察机关在法院行使审判权的通常诉讼程序中反而无法对其进行有效监督，导致对民事审判的监督变得有其名而无其实。特别是在所谓“审判独立”的大旗之下，民事审判权的行使缺乏行之有效的国家权力的制约，具有偌大的恣意妄为的空间，由此而导致民事诉讼与民事审判权之间矛盾强化甚至激化，法院的权威与公信力每况愈下，令人担忧。抗诉制度作为法律明确规定的唯一方式，经过几十年的具体应用己逐步得到规范，但抗诉制度属于事后监督、被动监督，对于在裁判生效之前的审判环节，即使司法存在不公、侵害当事人合法权益等情况，检察机关也没有途径及时提出监督意见，只能等到判决生效之后通过提出抗诉进行监督，这是抗诉制度的一大弊病。同时，抗诉制度本身的不完善，也造成司法实践中检法两家对于抗诉权的具体行使存在分歧，制约了检察机关民事监督职能的发挥。检察机关一旦提起抗诉必然引发再审程序，往往会引起法院的反感和抵触，法院则在法律框架内尽力规避检察监督的实际效果。最高人民法院以多个司法解释限制了检察机关对调解书和裁定的抗诉书，使得检察机关监督力度和效果大打折扣，最终使民事检察监督无法真正落到实处。因此，修改后《民事诉讼法》新增检察建议进行同级监督的方式。第二百零八条第二款明确了对损害国家利益、社会公共利益的调解书可以向同级人民法院提出检察建议。第三款明确了对审判人员违法行为进行同级监督的方式。通过新增检察建议等各类检察监督方式，使之能够被检察机关灵活掌握，最大限度地体现出检察监督的针对性和实效性，并由此构筑检察监督权和民事审判权的和谐关系。
2.2 对我国民事检察监督范围和方式立法现状的评析
修改后《民事诉讼法》以强化对民事诉讼的法律监督，保证法律的正确实施为重点，增加了监督方式，拓展了监督范围，强化了监督手段等。这些补充和修改较好地解决了民事检察监督工作中存在的一些理论和实践问题，为民事检察监督工作发展提供了良好的法律支撑与新的发展机遇。但客观而言，民事诉讼法律规则的修改，仍有需进一步完善之处，具体表现如下：
2.2.1 公益诉讼主体资格正名
近年来，随着网络媒体对公众生活的强力渗透，环境污染公害事件、食品安全事故、国有企业资产流失等损害公共利益民事案件在不断冲击社会公众的视线。对于如何遏制严重损害公共利益的行为，全国上下持续热议。恰逢民事诉讼法修订，立法机关充分听取意见，首次以立法形式确定公益诉讼。修改后《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。事实上，在多年的司法实践中，为通过民事诉讼制止和制裁环境损害行为，以期维护社会公益，各地检察机关已多次以检察机关的名义提起环境民事公益诉讼。对于检察机关提起的环境民事公益诉讼，虽师出无名，各地法院也悄然打开了尘封的中国环境民事公益诉讼之门。但不少检察机关仍颇为在提起民事主体资格上的“法律授权不够明确，操作路径不够清晰等现实问题”所困扰。很显然，此次民事诉讼法第五十五条给予公益诉讼制度以原则性规定。笔者认为，诉讼主体确定不了，公益诉讼只能停留在纸面上。检察机关在公益诉讼中的法律地位问题，不仅是重大理论问题，也是立法和司法实践中亟待解决的问题。理论界一直有不同的观点，如“国家公益人说”、“国家诉讼人说”、“民事公诉人说”、“诉讼当事人说”等等。这些观点从不同角度考察检察机关在公益诉讼中法律地位，都不乏一定的合理性。主要理由有：一是赋予检察机关公益诉讼主体资格，遵循民事诉讼的基本原理。在民事法领域，许多国家都授权检察机关为维护公益提起或参与民事公益诉讼。私人利益受到损害，私人行使诉权以维护自身合法权益。相应地，公共利益受到损害，公益维护者应行使公诉权以维护公共利益。检察机关作为我国专门的法律监督机关，是当仁不让的公益维护者人选。二是赋予检察机关公益主体资格，符合检察机关的职能定位。检察机关在民事诉讼中不仅可以作为法律监督机关，履行监督职能。还可以充当公益代表人，履行维护国家利益和社会公共利益的职能。两者之间并不矛盾。检察机关出于法律监督职能提起抗诉时，则处于法律监督者的地位。检察机关出于维护公益而提起公益诉讼时，则处于公益代表人的地位。三是赋予检察机关公益诉讼主体资格，符合司法实践需求。目前我国侵害公益的民事案件与曰俱增，而由于法制的缺失，部分严重侵害公益违法行为却难以受到法律追究。
各级检察机关积极探索多元化法律监督方式，不断提起公益诉讼，其法律效果已获得社会普遍认同。虽然其他国家机关如行政机关也具有维护公益的职责，但是行政机关通常以地方利益或部门利益为利益驱动，甚至个别行政机关本身就是公益侵害者。检察机关因其法律监督职能，具有专门性、程序性、规范性和独立性等特点，由检察机关提起公益诉讼，可以最大程度地保护公共利益。因此，对于维护公共利益的诉讼当事人，应采取法律明定原则。即明确规定检察机关为提起民事公益诉讼的主体。
2.2.2 赋予新増监督方式法律效力
2007年民事诉讼法只规定了抗诉一种监督方式。监督方式的单一性制约了我国民事检察监督制度的发展。近年来各级检察机关积极探索新的监督方式，为构建多元化监督格局作好了准备。修改后《民事诉讼法》在审判程序中增加了检察机关提出再审检察建议方式。第二百零八条第二款、第三款规定，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定和调解书，发现有错误的，可以向同级人民法院提出再审检察建议。对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。但对检察建议的具体适用条件和是否具有程序强制力仍语焉不详。检察建议作为我国检察机关在检察监督实践中探讨、摸索出来的一种监督方式，在性质上是一种针对个案设置的纠错机制，以及所要解决的根本问题是保证案件审理裁判上的公正、正确。由于民事诉讼法是解决纠纷、确保个案裁判公正与正确的法律，解决具体纠纷从基本性质上决定了民事诉讼程序意义上的检察监督只能是个案监督，即为具体案件的裁判错误而设置的纠错机制与监督方式。因此，检察建议正式纳入民事诉讼法后，作为一种程序性法律规定，应区别于非诉讼的监督方式，不应仅仅具有宣言性质，否则，实际履行起来可能形同虚设。
2.2.3 强化法律监督手段
修改后《民事诉讼法》第四十六条规定，检察机关在审判监督程序中拥有阅卷权和调查权。关于阅卷权，民事诉讼立法早有规定，但此次修改仍只保留阅卷权，没有进一步规定调卷权。对于检察机关监督方式的实现来说，又少了一种监督手段的有力支撑。司法实践中，由于立法无据，加之人民法院在审判监督程序中的配合程度不高，检察机关很难调阅诉讼卷宗，特别是基层院民行部门的检察官们，他们调阅诉讼卷宗，要么通过工作中建立的私人关系，要么申请领导出面协调关系。这是无奈的选择，也是在立法不完善下的权宜之计。诉讼卷宗记录着案件事实和有关证据的内容，是案件审理、裁判或执行过程的真实反映。因此调阅案卷是检察机关审查审判活动及执行活动是否合法的基本途径。为保证检察机关对民事诉讼活动实行法律监督，法律应进一步规定检察机关调阅案卷的权力。笔者认为，应专门规定调卷权。审判程序中，检察机关可以查阅卷宗，根据案件需要，检察机关还可以调阅（包括复制、摘录）诉讼卷宗和相关法律文书，人民法院应当予以提供。其次，关于调查权，没有调查就没有发言权，调查收集证据是检察机关履行民事检察监督的基本手段。此次新增调查权条款，只是原则性地规定检察机关在履行法律监督职责时，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。至于具体的调查方式和调查范围却未作相应的规定。建议明确调查方式主要有询问、查询、勘验、鉴定等方式。并以列举方式将以下情形纳入调查范围：当事人申诉时提供了新的证据的，人民法院据以认定事实的主要证据是伪造的，审判人员可能有违法行为的，对当事人申诉理由，检察机关认为需要调查核实的。
其次，再审活动监督是抗诉权的延伸。检察机关幵展民事诉讼监督，既要严格遵循民事诉讼的原理和特点，充分尊重当事人举证责任的分配原则，又要对案件事实、庭审情况和诉讼活动享有足够的知情权。检察机关提出抗诉，不能一抗了之，建议明确规定检察人员在庭上的法律监督者地位，检察人员应出席法庭审理，并参与法庭调查、发表出庭意见，以保证庭审的合法性。并在社会影响大、牵涉人员多的公益案件的审判委员会上列席参加。只有如此，才能确保民事检察监督的正确行使。
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