多部门联动的检察机关公益诉讼模式建立

　　党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在第四章“保证公正司法，提高司法公信力”第二节“优化司法职权配置”中，明确提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。不动摇社会主义法治理念、不懈怠社会主义法治建设、不折腾社会主义法治道路，从公益诉讼的基本内涵入手，立足我国基本国情，初步探寻检察机关在公益诉讼中扮演的角色。新设职能不必新设机构，在现有组织架构下，构建以民事行政检察部门为主体、多部门联动的检察机关公益诉讼模式，是一条具有现实可行性的公益诉讼之路。

　　一、揭开面纱：公益诉讼之基本内涵

　　（一）何为公益

　　有关公共利益的争论，古今中外由来已久，甚至有国外学者认为并不存在“公共利益”一说。有代表性的公共需求论认为，公共利益是满足社会或群体中全体成员或大多数成员的需求、实现其共同目的、代表其共同意志、使其共同受益的一类事物，源于人们的公共需求。我国法律多次提到“公共利益”一词，但对公共利益的范围界定，并不明晰。2011 年颁行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条在公益目的基础上，列举了公共利益的六种类型，为理论界如火如荼的公益之辩提供了可资参考的官方意见。

　　笔者以为，应从不同角度界定公共利益。（1）从目的上看，公共利论检察机关部门益是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展；（2）从对象上看，公共利益是不特定多数人的利益，符合社会多数人的利益需求或道德标准，既可以是实际利益，也可以是潜在利益，具体当事人的利益一般不能认为是公共利益；（3）从内容上看，公共利益主要包括国家安全与社会发展两大部分，内化为国防外交、基础设施建设、公共事业等具体内容，且随着时代发展不断丰富。

　　（二）何为公益诉讼

　　1.公益诉讼之概念

　　从广义上讲，如果以表面维护个人权益、实际维护公共利益为目的提起诉讼，也是公益诉讼，如广为人知的一毛钱如厕费、火车票手续费等所谓“好事之徒”提起的案件。从类型上看，公益诉讼按照诉讼法分类，可分为刑事、民事、行政公益诉讼，检察机关提起的公诉即为刑事公益诉讼，民事公益诉讼即在民商事领域为了维护公共利益而提起的诉讼，行政公益诉讼即为了维护公共利益就与自己权利及法律上无直接利害关系的事项对行政机关及其工作人员的违法或不作为提起的诉讼。

　　2.公益诉讼之必要性

　　有观点指出，司法救济在时间上难免有一定的滞后性。以环保案件为例，环境一旦污染，不仅破坏巨大，而且恢复原状成本更大、周期漫长，应急控制、事前预防比司法救济更重要，要发动各方力量监督环保部门依法行政。然而，实践证明，固然要发挥职能部门的作用，但一方面，行政机关有法不依、执法不严、违法不究的情况依然时有发生，甚至被形象称作“挂一漏万”，行政公益诉讼就此应运而生；另一方面，立法有所滞后，行政机关执法依据有时存在不足，行为人侵犯公共利益的违法成本远小于其因此得到的利益，民事公益诉讼就此应运而生。以环保执法为例，环保部门虽然有审批权和处罚权，但行政处罚力度不大，限期治理、停产整顿等行政处罚对违法者震慑力不强，在现有法律框架内的顶格罚款往往无法达到治理污染所需的成本，直接导致环境污染的恢复损失由公共财政买单，违背了“谁污染谁治理”的基本原则。

　　3.公益诉讼之可行性

　　2012 年修正的 《民事诉讼法》新增民事公益诉讼后，彻底改变了我国公益诉讼有人诉讼、无法可依的尴尬境地，但 2014 年修正的《行政诉讼法》并未涉及行政公益诉讼。现行法律中，只有 2014 年修正的《环境保护法》明确环保组织有权提起环境公益诉讼、《海洋环境保护法》明确海洋环保部门有权提起海洋环境公益诉讼。司法实践中，根据原告不同，主要有三种类型：（1）行政机关提起的公益诉讼，如 2012 年山东省东营市环保局对污染企业提起的公益诉讼，法院判决污染企业赔偿损失费用 742 万余元，用于被污染场地的修复治理工作；（2） 社会组织提起的公益诉讼，如六年来无锡法院审结七件环境公益民事诉讼案件和一件环境公益行政诉讼案件，启动主体大部分为社会环保组织；（3） 检察机关提起的公益诉讼，如 2012 年浙江省嘉兴市所辖基层检察院均向当地法院提起环境公益诉讼，引起社会各界的广泛关注。

　　4.公益诉讼之举证责任

　　实践中，公益诉讼“立案难、取证难、鉴定难、胜诉难”几乎成了众口定调[10]。相比一般主体，检察机关在调查取证中具有一定优势，但也无法改变公益诉讼中原告取证难的现状。有学者指出，在环保公益诉讼中，由于行为形成、实施过程的不规范、不透明，专有技术和生产工艺的保密，导致产生危害的原因和条件具有复杂性，说明危害产生机制具有困难性，这就给检察机关的调查取证带来了巨大的困难。

　　在《公益诉讼法》并未出台、现行诉讼法律也未对公益诉讼规定特别程序的现状下，民事、行政公益诉讼分别遵循民事、行政诉讼的一般程序，但在举证责任方面，应当实施举证责任倒置的原则，即由侵权方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。然而，举证责任倒置并不意味着原告没有任何举证责任，原告必须提供表面证据，证实被告已经侵犯了公共利益。实践中，侵犯公共利益的行为涉及面广、影响力大，如何明确侵权方、量化公共利益遭受的损失、评估恢复原状成本，对原告来说是一个不小的难题。行政机关、公益组织往往缺乏取证经验，应诉能力有限，检察机关应当该出手时就出手，在公益诉讼的初步举证中发挥力所能及的作用。

　　二、理论探讨：检察机关之应有角色

　　（一）参与方式

　　有学者指出，“在法律未有明确规定的情形下，检察机关可以通过支持起诉、督促起诉等形式参与诉讼”。笔者以为，现今公益诉讼领域的矛盾，主要是人民群众对公共利益保护日益高涨的呼声，与当前法律缺位无法满足该合理需求之间的矛盾；与其继续争论检察机关作为公益诉讼原告是否适格，不如对检察机关参与公益诉讼的方式、原则、部门、程序等加以规范，从部分地区试点入手，探寻检察机关提起公益诉讼制度，以法治精神引领司法改革。

　　具体而言，检察机关可以采取督促起诉、支持起诉和直接起诉的方式，参与公益诉讼。一方面，检察机关作为公益诉讼的原告是应当的、适格的、合情合理的，但这并不意味着但凡公益诉讼就必须检察机关提起；换言之，检察机关具有公益诉讼起诉权，但应当扮演“底线参与”的角色，不缺位、不越位，可以对不履行法定职责导致国家或者社会公共利益受到损害的有关监管部门和国有单位督促起诉，可以对缺乏法律知识、不敢或者不能起诉的适格民事主体支持起诉。另一方面，检察机关作为法律监督机关，要坚守社会公平正义的最后一道防线，在缺乏适格维权主体、有关公益组织不便或者不愿提起公益诉讼、相关职能部门在被督促起诉后无正当理由拒不起诉、法院不予受理有关诉讼等情况下，可以直接起诉，包括针对侵权方的民事公益诉讼，以及针对职能部门违法或者不作为的行政公益诉讼，该出手时就出手，做好公共利益的守护者。

　　（二）参与原则

　　1.必要性原则。检察机关办理公益诉讼案件，要严格限定诉讼范围，通过科学分析论证，做到起诉确有必要、诉求有理有据、裁判得到执行，切忌消极不作为导致公益领域法治缺位、过度参与扰乱市场经济秩序。

　　2.公开、公平、公正原则。公共利益的属性意味着要引导人民群众关注、参与公益诉讼，检察机关可以采取公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等做法，广泛听取人民群众特别是与侵权行为有直接、间接利害关系的群众意见，做到检务公开，保障司法公正。

　　3.诚实信用原则。对于支持起诉的，检察机关要监督被支持对象依法维护社会公益，防止通过公益诉讼谋取个人利益；对生效的调解书、裁判书，要监督侵权方及时履行，修复损害的公共利益，防止执行难现象的发生。

　　4.法律监督原则。广义上，检察机关参与公益诉讼，本身就是对带有公益性质的法律实施进行监督；办案中，检察机关通过派员出席法庭担任支持起诉者或者直接原告，对法院审判活动进行检察监督。

　　（三）办案部门

　　一直以来，就有观点认为，术业有专攻，组织机构改革中，新设职权就要新增机构，专司其职、专门负责。在此观点影响下，在检察机关机构改革中，需要加大金融犯罪惩处力度就新设金融犯罪检察科，需要加大未成年人帮扶力度就新设未成年人刑事检察科，需要加大腐败惩处力度就将反贪污贿赂局与反渎职侵权局合并为职务犯罪侦查局。谈到公益诉讼，有学者提出，“检察机关提起公益诉讼的制度建成后，检察机关会设立专门的部门来负责公益诉讼，诉讼费用应由国家财政承担，会提高公益诉讼的效率。”

　　笔者以为，且不说与简政放权、构建“小政府、大社会”的机构改革大方向背道而驰，检察机关参与公益诉讼的实践证明，在公益案件数量不多的现状下，检察机关的现有组织架构，足以承担办好公益案件的基本职能。秉持保障公益的精神，履行法律监督的职责，尊重客观规律、科学改革机构、合理配置权力，探索构建以民事行政检察部门为主体，控告申诉、侦查监督、公诉、反渎职侵权、法警等多部门联动的公益诉讼模式，是一条具有现实可行性的公益诉讼之路。

　　三、模式构建：部门联动，组织合力
　　
　　（一）受理

　　1.范围：民事入手，探索行政一方面，检察机关受理的民事公益案件，应当符合下列情形之一：（1）以恶意串通或者非法转让、租赁等手段导致国有资产流失的；（2）以污染环境、侵犯消费者权益造成不特定多数人的人身、财产利益重大损害的；（3）侵犯老、弱、病、残、孕等弱势群体的合法权益，社会影响较大，被侵害人无条件起诉的；（4）其他侵害国家利益、公共利益，社会影响较大，有诉讼必要的。

　　另一方面，检察机关受理的行政公益案件，应当同时满足下列条件：（1）依法负有公共服务职能的行政机关、有关单位违法作为或者不作为；（2） 该违法作为或者不作为导致公共利益受到重大损失或者损失扩大。

　　2.来源：主动、被动相结合

　　检察机关参与公益案件的来源，包括依职权的主动发现与依申请的被动发现。前者主要包括四类：（1） 侦查监督部门利用已经与行政机关建立的行政执法与刑事司法“两法衔接平台”，对行政机关行政执法活动日常监督时，发现涉及公共利益、可能引发诉讼的；（2）公诉部门在办理涉及危害公共安全、扰乱社会主义市场经济秩序、扰乱社会秩序等侵犯公共利益的犯罪时，发现国家、集体财物因犯罪受到损失的；（3） 宣传部门通过对网络舆情、新闻消息等信息的及时研判，发现涉及公共利益却保护不及时、不到位的；（4）人大代表、政协委员及有关机关转来、上级检察机关交办的。

　　除主动发现之外，最主要的案件来源，应属公民、法人和其他组织的举报、控告。根据 2007 年颁布的《人民检察院信访工作规定》、2014 年修正的 《人民检察院举报工作规定》，检察机关的控告申诉检察部门在接待群众来访工作中，依法受理有关举报、控告，在收到举报人、控告人就有关事项提交的相关材料后，本着归口管理、分工负责的原则，对符合条件的，反馈给相关部门。虽然规定并未涉及侵犯公共利益的行为，但检察机关维护社会公共利益的基本属性决定其应当受理侵犯公共利益的投诉。

　　控告申诉部门作为实践中行之有效的群众接待部门，应当建立“有奖举报”制度，接受符合公益案件受理范围的举报，并对举报人提供的线索和材料进行形式审查。对符合受理条件的，到案件管理部门统一编号、及时告知当事人、移送民行检察部门，由民行检察部门负责对案件进行实质审查，做到受理、审查、管理分离。

　　3.管辖：与法院对应

　　（1）级别管辖上，由于公益案件涉及广、影响大，虽然根据《人民法院受理共同诉讼案件问题的通知》规定，共同诉讼案件原则上由基层人民法院管辖，但公共利益通常具有跨区域的特点，加上有些地方知识产权法庭、环保法庭往往设在中级法院的缘故，对于基层检察院发现案件跨区域、应由中级法院受理的情形，要及时与上级检察院沟通交流，在上级协调下统一进行取证工作，由中级法院同级的检察院提起诉讼；（2）地域管辖上，应以侵权行为地与被告住所地为主；（3）专属管辖上，对于涉及水域、海域等应由海事法院受理的案件，由于海事法院的专属管辖不受检察机关的层级影响，基层检察院可以向海事法院提起诉讼。这也同样适用于日后设立的知识产权法院。

　　（二）审查

　　1.分工：民行负责，多方协作由于公益案件的复杂性，检察机关要加大部门联动力度。（1）民事行政检察部门可以在侦查监督部门的协助下，依托侦查监督活动中运转良好的行政执法与刑事司法衔接平台，查阅、调取行政机关有关行政执法的资料，借鉴侦查监督提前介入的相关经验，引导行政机关、公益组织获取维护公共利益所需的相关证据；（2） 民事行政检察部门可以在区分民刑的基础上，适当借鉴反贪部门有关职务犯罪侦查的有益经验，如调查取证打交道的做法、集中力量办大案的精神等；（3） 司法警察部门要加强对办案安全的分析研判，对检察人员前往侵权地取证、询问当事人等可能存在潜在不安全因素的，要及时派出警力保障；（4） 检察技术部门要按需介入，以事实为依据、以科学为准则，提出专业观点，协助做好相关司法鉴定等工作；（5） 控告申诉部门要提高对类似案件信息采集的灵敏度，对日常接访、举报宣传等过程中获取的同一案件信息，及时告知民事行政检察部门。

　　2.取证：依职权，多举措对于督促起诉、支持起诉的案件，原则上由被督促人、被支持人收集证据，但有下列情形之一的，可以依申请由检察机关调查取证：（1）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的材料；（2） 申请调查收集的证据属于国家有关部门保存并须司法机关依职权调取的档案材料；（3）当事人及其诉讼代理人确因客观原因不能自行收集的其他材料。

　　对于检察机关直接起诉的案件，可以公开审查，可以采取询问、查询、勘验、检查、鉴定、调取证据材料等不限制人身、财产权利的措施。（1）可以查询、调取、复制已经形成的证据材料，做到现存的都到位；（2）可以勘验侵权现场、当面询问当事人和利益方，做到潜在的不遗漏；（3）可以就损害状况、恢复费用等专业问题，咨询、委托有资质的机构鉴定、审计，做到诉求的有依据；（4）可以联络、召开有行政机关、公益组织等多方参与的联席会议，做到维权的要统一；（5）可以根据案件需要，组织相关当事人参加、有关事实认定和法律适用的听证会，做到公益的听公众。

　　（三）决定

　　1.集体讨论

　　由于涉及面广、影响力大，检察机关应当建立公益案件集体讨论制度。民事行政检察部门的案件承办人在审查后，认为案件事实基本查清、证据收集基本完成的，应当制作《审查终结报告》。民事行政检察部门对案件组织集体讨论，在由案件承办人及其他民事检察人员参与、检察委员会专职委员列席，在客观全面展开讨论形成集体意见后，由民事行政检察部门向分管检察长汇报决定。对于极其重大、疑难的案件，可以在向上级检察院民事行政检察部门请示意见后，由分管检察长提请本院检察委员会讨论决定。

　　2.分类处理

　　检察机关对于审查终结的公益案件，事实不清、证据不足的，终结审查；事实清楚、证据充足的，应当区分情况作出下列决定：（1）有行政机关、公益组织等原告，且符合检察机关支持起诉范围、符合法律规定条件、其诉讼请求能够成立的，依法支持起诉，并可在调查取证方面提出指导性意见；（2） 有行政机关、公益组织等原告，但不符合法定条件的，依法不支持起诉，并进一步研判由检察机关作为原告的可能；（3）暂无原告的，主动与肩负相应职能的行政机关取得联系，了解行政机关在法定权限内依法查处、整治效果如何，对于行政执法不足以挽回损失的，以检察机关名义发出《督促起诉意见书》，督促职能部门在一定期限内提起民事公益诉讼，如环境保护案件；（4）被侵权方不愿或者因证据收集能力欠缺等原因无法起诉、行政机关因客观原因无法起诉、在督促期限内未起诉、且无公益组织参与的，检察机关要坚守维护公共利益的最后一道防线，及时弥补原告缺位的不足，以检察机关名义直接起诉，可以针对相关职能部门提起行政公益诉讼、针对侵权方提起民事公益诉讼；（5） 发现可能涉及犯罪的，属于职能机关涉嫌渎职的线索及时移交反渎职侵权部门，属于侵权方涉嫌犯罪的线索及时移交公安机关，并及时告知侦查监督部门以便立案监督、提前介入。

　　需要指出的是，有公益组织参与时，检察机关要扮演好应有角色，不缺位、不越位。一方面，检察机关对有起诉意愿的公益组织资质进行初步审核，了解其在调查取证等方面存在的实际困难，提供法律范围内力所能及的帮助，做到能支持起诉则支持起诉，并加强监督，防止其背离公益牟取私利；另一方面，对多个公益组织、相关职能部门都有起诉意愿的，检察机关应当扮演好组织者、协调员的角色，召集多方举行联席会议，共同分析、研判，确定最佳的诉讼原告，以防止诉讼爆炸、司法资源浪费。

　　（四）起诉

　　1.明确被告

　　（1） 对于双方当事人恶意串通，损害国家利益、社会公共利益的，将双方当事人列为被告；（2）对于侵害不特定公共利益的，以对方当事人为被告；（3）对于职能部门、有关单位不履行法定职责导致公共利益损害、提起行政公益诉讼的，以相关职能部门、单位为被告。

　　2.明确诉求

　　（1） 对于双方当事人恶意串通，损害国家利益、社会公共利益的，请求法院宣告双方当事人之间的民事关系无效或者予以撤销；（2）在行政诉讼中，行政机关和相对人恶意串通，损害国家利益、社会公共利益的，请求法院判决撤销这一具体行政行为；（3）对于侵害不特定公众利益的，请求法院判决行为人向受害人进行赔偿，对无具体受害人的，责令行为人赔偿国库相关损失和修复费用；（4）行政公益诉讼中，请求法院判决职能部门不作为或者乱作为违法，要求其在一定期限内依法履职。

　　3.提交诉状

　　经民事行政检察部门承办人制作、呈报分管检察长审批后，制作相关文书。对于有适格原告的，民事行政检察部门派员与原告一同前往法院立案，提交与原告《起诉书》相配套的《支持起诉书》；对于检察机关直接提起的诉讼，民事行政检察部门派员向法院提交《民事公益起诉书》或者《行政公益起诉书》，阐明案件基本事实、相关证据及诉讼请求。

　　4.派员出庭

　　民事行政检察部门派员参加诉讼，对于支持行政机关、社会组织起诉的，检察人员宣读《支持起诉书》、出示和说明检方取得的证据；检察机关直接起诉的，扮演好原告角色，依照诉讼程序参与庭审，享有申请回避、辩论、调查、变更或者撤回诉讼请求、接受调解、和解、上诉等诉讼权利，承担举证、质证等诉讼义务。出席法庭的检察人员可以根据案件需要，提出变更或者撤回诉求、接受调解、和解，但不享有处分权、决定权，应当在休庭之后或者庭审结束、尚未宣判时，按照检察机关内部程序呈报分管检察长后，作出决定意向。对拟撤回诉求、拟达成的调解协议，在一定期限内向社会公示，充分听取群众意见，对于公示期满无异议的，检察机关正式撤诉或者签订调解协议，由法院加以确认。

　　5.监督审判

　　检察机关对法院公益案件的审判活动进行法律监督。一方面，出席法庭的检察人员发现法庭审判违反诉讼程序，应当在休庭后及时呈报分管检察长，在庭审后以检察机关名义提出纠正意见；另一方面，检察机关发现法院对公益案件的生效裁判符合《民事诉讼法》《行政诉讼法》有关“再审”规定情形之一、损害社会公共利益的，应当按照审判监督程序提出抗诉，不受当事人是否申请的影响。

　　需要指出的是，在审查起诉过程中，鉴于法律缺位的现状，检察机关必须加强与同级法院的沟通工作。一方面，要争取法院的协调、配合，包括接受诉状、通知开庭等一系列诉讼活动；另一方面，与法院就诉讼费用的有关事项达成一致，由于诉讼的公益性质，检察机关要争取缓缴诉讼费用，判决后再由败诉方承担，对申请诉讼保全的也要争取免于提供担保。否则，在法律缺位的现状下，可能出现检察机关支持起诉，却连法院开庭都不知道的窘境。

　　（五）结果

　　1.败诉：有风险，要保障理论上，诉讼作为有风险的司法活动，一旦参与就会有败诉风险，败诉一方必须承担相应后果；实践中，尚未出现检察机关在公益诉讼败诉的案例，但检察机关对一般民事案件抗诉后却未被法院改判的案件偶有发生，印证了诉讼之风险。公益案件中，虽然检察机关败诉并不会引起权利义务变化，但对方当事人参与诉讼花费的应诉成本、因诉讼造成的损失等，应当得到合理赔偿。

　　尤为重要的是，公益诉讼的特殊性决定了检察机关一旦参与，所花费的人力、物力、财力都将是巨大的，人员可以动员、物力可以投入，但没有相应的办案经费保障，都是空谈。我国司法资源有限，要从国库中划拨专门资金，作为检察机关办理公益案件的费用，减轻检察人员的办案负担。

　　2.胜诉：专款专用，社会监督检察机关要探索建立公益诉讼的跟踪监督机制。对胜诉的公益诉讼判决，统一进行登记造册备案，跟踪监督法院执行情况。（1）侵权方有赔偿意愿的前提下，对于侵权方也有赔偿能力的，设置修复被损害公益的专用账户，有实体权利人的由其享有，无实体权利人的上缴国库，做到专款专用、社会监督；对于侵权方没有赔偿能力的，如污染环境的企业宣告破产，对其主管人员和其他直接责任人员，可以承担一定期限内一定强度的公益劳动，以弥补损害赔偿之不足。（2）侵权方没有赔偿意愿、在法定期限内未履行赔偿责任的，检察机关不可以自己名义采取扣押、查封、划拨等强制性措施，要及时向法院提出执行申请，保证公共利益不再流失，提高公益诉讼的实效。

　　（六）预防

　　1 . 充实民行力量，监督行政执法公益诉讼只是通过司法途径维护公共利益的最后手段，依法对行政机关的执法活动展开检察监督，推动政府落实社会管理责任，促进行政机关依法行政，做到事前防范，既是加强和改进民事行政检察工作的创新性探索，也是维护社会公共利益的有效途径。相比刑事检察部门，检察机关在民事、行政方面的资源配置有限，在一定程度上制约了民事行政检察工作的开展。一方面，以《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的贯彻为契机，通过组织专业培训、岗位练兵、业务竞赛等活动，提高民事行政检察人员的法律监督能力，并适时引进具有较强民事行政法律功底的人员，建设高素质、专业化的民事行政检察队伍；另一方面，对于具体办案中确有需求的，可以组成以分管检察长为负责人、民事行政检察部门检察官为核心的办案小组，暂时抽调侦查监督、公诉、法警等部门有经验有能力的同志，协助调查取证、传授出庭经验、保障办案安全。

　　行政执法检察监督作为一项检察职能创新工作，存在理论研究不够、司法实践不多的问题。检察机关要认真把握检察权与行政权之间的界限和各自的运行规律，依法、规范、稳妥、谨慎地行使检察权。在法律缺位的现状下，要争取在同级党委和人大的支持下，通过辖区内的机制建设，加强对行政执法的检察监督。（1）可以就公益诉讼与行政机关达成合意，先行先试，探寻维护社会公益的新思路，如浙江省嘉兴市检察院与该市环保局签订《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，参照检察机关民事督促起诉的规定办理；（2） 可以进一步拓展检察职能，探索行政检察与行政执法相衔接机制，如重庆市璧山区检察院与该区环保局签订《关于行政执法法律监督的工作意见》，对环保行政执法进行跟踪监督；（3）可以多机构协作，依托现代网络技术构建执法信息共享平台，使得行政执法案件信息在行政机关、公安机关、检察机关、监察机关之间即时共享，解决“多头都能管、多头都不管”的怪相，形成打击合力，如江苏省无锡市检察院会同该市公安、法院、环保、监察机构，建立环境行政执法与司法联动工作机制；（4） 可以探索成立行政执法监督机构，如浙江省永康市检察院成立了行政执法检察科，建议市人大出台《永康市行政执法检察监督暂行规定》，针对环保、国土、交通、工商等十余家行政部门开展监督。

　　2.加强信息公开，发动群众力量公益案件具有诉讼标的公共性、侵害利益多样性、诉讼目的预防性等特点，事关国家利益、社会公共利益和不特定多数人利益，往往不是简单的法律问题，需要社会各方面共同努力。检察机关要充分发挥公益诉讼的示范效应，办理完个案后，以点带面，以《检察建议书》的方式，向相关职能机构提出查漏补缺、落实整改的意见，推进行政机关在社会公益事业建设领域的信息公开，将诉讼的刚性与沟通的柔性相结合，进一步延展检察职能，服务经济社会发展大局。

　　群众路线是一大法宝。检察机关宣传部门要及时跟进公益案件，以微信、微博等新兴媒体与电视、报纸等传统媒体相结合的方式，回应社会热议，满足群众关切，健全媒体公益普法制度。要将检务公开的原则一以贯之，除了依法不应公开的，要及时保障社会公众的知情权。尤其在行使调解、撤诉等有处分性质的权能时，要广泛征求群众特别是侵权地区群众的意见。

　　四、制度探索：公益无止境，模式需完善

　　争论常有，而时间不常有；光说不做，不如少说多做。实践是检验真理的唯一标准，检察机关参与公益诉讼的效果如何，要在试点中不断探索、在实践中不断检验、在争论中不断前行。十八届四中全会给检察机关提起公益诉讼吃了一颗定心丸，正如海南检察机关在贯彻全会精神时所言，检察机关今后可以理直气壮的提起公益诉讼，有利于强化民行检察监督。以民事行政检察部门为主体、多部门联动的公益诉讼模式为切入，无论督促起诉、支持起诉，还是直接起诉，检察机关参与公益诉讼的司法保护网正在越织越密。相信在不久的将来，凡是社会公共利益受损的地方，就会出现检察官的身影，就会照耀进法治的光辉。

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