构建检察机关提起公益诉讼制度的未来展望

　　党的十八届四中全会公报明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，这让学界倾心关注、实务界大力探索的作为维护社会公共利益以及弱势群体的有效工具———公益讼诉讼制度得到了发展的良机。下文结合该项制度的现状，对检察机关提起公益诉讼的模式进行反思，提出新的设想和建议。

　　一、公益诉讼制度的现状

　　（一）我国已经探索的检察机关提起公益诉讼模式

　　目前，我国公益诉讼制度在法律依据和实践经验中均有很大欠缺，虽然新修改的《民事诉讼法》没有赋予检察机关提起公益诉讼的主体资格，但是鉴于当前我国大量国有资产流失的严重程度以及对权利救济的现状，大部分学者认为，检察机关提起公益诉讼同时具有形式和实质的正当性，《人民检察院组织法》第4条也对检察机关的职责和任务作出了明确的规定，检察机关应该在现有法律框架下发挥能动作用，以适当的方式提起公益诉讼，发挥保护公私财产、保卫社会主义现代化建设的法定职责。从当前司法实践看，检察机关提起公益诉讼的模式主要有以下四种：

　　1.直接起诉。当前司法实践中，这种模式主要适用于环境污染案件中受害方不明确或者受者方不愿、不敢起诉的情形。

　　2.督促起诉。这种模式主要适用于国家利益或社会公共利益遭受损害，受损害人或者负有监管职责的部门不行使或怠于行使监管职责的情况，这时检察机关以法律监督者的身份，采用检察建议等形式督促有关部门履行职责、依法提起诉讼。

　　3.支持起诉。支持起诉是当前检察机关提起公益诉讼的重要方式，即检察机关利用其资源优势支持利益受损方提起诉讼。实践中这种方式得到了多数法院的认同。如2009年8月佛山市南海区人民检察院支持南海区丹灶镇政府对危险废物污染纠纷提起诉讼；2010年1月浙江省嘉兴市南湖区人民检察院支持该区七星镇东进村村民起诉某橱柜厂案件等。

　　4.刑事附带民事诉讼。这种模式主要适用于侵害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的刑事公诉案件，受害单位或者受害人因怕麻烦等原因怠于行使追诉权的案件。

　　（二）当前检察机关提起公益诉讼模式的反思

　　从现实看，检察机关提起公益诉讼具有合理性和理论基础，但这并不能改变检察机关做为原告尝试公益诉讼无法可依的尴尬境地。

　　1.检察机关直接提起公益诉讼法理分析。检察机关直接提起公益诉讼是最经济、高效的诉讼途径。正如汤维建教授所言：“检察机关代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而相较于社会团休和公民个人，更具有提起公益诉讼的人财物等方面的优势。同时赋予检察机关提起公益诉讼的资格，也不用担心会滥用诉权或者造成诉讼地位的失衡等问题。”［1］从理论上看，由检察机关提起公益诉讼是提高公益诉讼效率、保障弱势群体权益，实现社会公平正义的最佳选择。但是《民事诉讼法》第55条并没有直接赋予检察机关提起公益诉讼的原告资格，且根据《民事诉讼法》第119条的规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。检察机关在没有法律授权的情况下以原告身份提起公益诉讼，不仅在立法上面临诸多困境与尴尬，在现实中也遭遇了质疑。

　　2008年江西省新余市渝水区仙女湖畔，李某经营的某度假山庄和曾某经营的梅花鹿养殖公司排放的污水严重污染了仙女湖水质，渝水区人民检察院代表国家作为原告，向法院提起了江西首例环境公益民事诉讼，被告花园山庄委托代理人曾当庭提出：“检察院以原告身份出庭起诉，没有法律依据，且检察院与仙女湖水质污染没有直接利害关系，不符合民事诉讼法关于原告主体资格的规定。”该案件最终只好在法院的主持下调解结案。笔者认为，在没有新的法律、司法解释及单行法赋予检察机关公益诉讼起诉权之前，检察机关不应当采取直接起诉模式提起公益诉讼。

　　2.检察机关通过支持起诉提起公益诉讼的法理分析。所谓检察机关支持起诉，就是指当国家、集体、社会弱势群体利益或个人合法权益受到侵害时，检察机关可以支持受损害的单位或个人向人法院起诉的制度。修改后的《民事诉讼法》第15条规定：“机关、企业事业单位对对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这表明支持起诉的主体可以是机关、企业事业单位，当然也包含检察机关，这首先明确了检察机关以支持起诉模式提起公益诉讼“师出有名”。但是以支持起诉模式提起公益诉讼也有它的不足之处，首先，检察机关作为支持起诉者不是案件的当事人，不具有当事人的诉讼权利和义务，不能影响当事人在诉讼过程中行使处分权。其次，检察机关以支持起诉者的身份不能参加诉讼程序，不能在庭审中为诉讼当事人提供法律上的支持，在提起法庭审理过程中缺少可操作性的规定。最后，检察机关以支持起诉者的身份提起公益诉讼实质是在“诉讼程序”外提起诉讼，并没有实质的“提起”，始终处于被动的地位，对公益诉讼的最终效果无法预见，对发挥保护国家利益、社会公共利益及弱势群众体利益的作用很微弱，所以说支持起诉不是当前检察机关提起公益诉讼的首选之举。

　　3.检察机关通过督促起诉提起公益诉讼的法理分析。所谓督促起诉，是指针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或懈怠于行使自己的监管职责，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行职责，及时提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益的法律制度。关于督促起诉制度，修改后的《民事诉讼法》并没有明确规定，其主要依据是第14条及《人民检察院组织法》所赋予的法律监督职能，这也是检察机关在现有法律框架下发挥能动作用，积极介入民事公益诉讼的基础，它高度契合了民事诉讼法“强化民事检察监督”的基本理念。督促起诉在现实中虽然也存在一定的不足，首先是缺乏明确授权，其次是在程序上缺乏具体的规定，第三是获取案源较为困难，第四是督促起诉是以检察建议方式提出，保障力度不够强。但是督促起诉在现实中更具有不可取代的优势，首先是作为“后置程序”，有利于诉讼主体发挥自主性和能动性。第二，相比支持起诉，在启动诉讼程序上，督促起诉更为有力，相比其他民事诉讼，督促起诉案件范围要广泛得多。更为重要的一点是督促起诉方式更符合检察机关的现实需要，现实中检察机关的主要力量配置在刑事部门，民行检察部门人员少、力量薄弱，检察机关在承担提起公益诉讼上保障不够。所以当前在检察机关缺乏提起公益诉讼的法律依据时，选择督促起诉模式为较为合适。

　　4.检察机关刑事附带民事诉讼的法理分析。《刑事诉讼法》第99条第2款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉时，可以提起附带民事诉讼。”该规定赋予了检察机关刑事附带民事诉讼的公诉权，但刑事附带民事公益诉讼案件范围非常狭窄，仅限于刑事案件中国家、集体财产损失案件，但实际上很多社会公益案件中，能够达到刑事犯罪标准的很少，而刑事案件中损害国家、集体财产的案件更少。从该提起方式上看，虽然刑事附带民事公益诉讼案件范围很窄，但是在符合上述条件的案件中，适用该模式有法可依，且法律规定具体，可操作性强。

　　综上分析，在检察机关作为原告提起公益诉讼无法可依的现阶段，以督促起诉方式提起公益诉讼是较理想模式。但是无论是支持起诉，还是督促起诉，都是公益诉讼制度缺失下的权宜之计，是公益诉讼在现阶段的过渡形式，而构建公益诉讼制度，赋予检察机关公益诉讼公诉权是社会发展的必然选择。

　　二、构建检察机关提起公益诉讼制度的未来展望

　　《民事诉讼法》的修改确立了公益诉讼制度，却未明确提起主体，十八届四中全会公报虽然明确提出了检察机关提起公益诉讼，但这毕竟不是法律，尚需要立法的跟进。未来可以从下列事项着手，推进公益诉讼制度的构建：

　　（一）尽快出台《人民检察院监督法》，赋予检察机关公益诉讼原告资格。

　　检察机关是宪法规定的专门的法律监督机关，进行法律监督体现了检察机关公益维护者的身份，这与公益诉讼的根本目的高度一致，是提起公益诉讼的最适格主体。但是目前我国法律尚未对检察机关提起公益诉讼的主体资格进行明确，这不得不说是一个很大的缺憾。近年来，出台《人民检察院法律监督法》在国内的声浪日益高涨，笔者认为，宪法赋予了人民检察院法律监督的职责，但却缺乏对法律监督系统性和完整性规定的专门法律，目前，涉及检察机关法律监督的规定主要散见在《人民检察院组织法》、《检察官法》、“三大诉讼法”及司法解释中，这明显有其不合理性。《人民检察院组织法》应当重在规范检察机关的机构设置、上下级关系、机构内部关系等，现在却成为检察机关行使监督权的法律依据，法律的缺失，导致检察机关难以真正担负起法律监督者的重任。笔者呼吁，尽快出台《人民检察院监督法》，赋予检察机关提起公益诉讼的原告资格，切实发挥检察机关维护国家利益、社会公共利益的法律职责。

　　（二）坚持限制提起原则、公益性提起原则及严格界定检察机关提起公益诉讼的范围。

　　检察机关提起公益诉讼的目的，主要是在诉讼中诉讼主体缺失时，以公权力介入诉讼纠纷，维护因主体缺失造成的权益损害。其实质是公权对私权的对弈，如果公权力介入民事纠纷的范围过于宽泛，将对民事诉讼的当事人平等原则、意思自治原则带来严重挑战。私法自治原则是民事诉讼的基石，“不告不理”是私法自治原则在我国民事诉讼中的具体体现，对有适格原告的案件，检察机关不得随意启动公益诉讼是维护私法自治原则的要求。公益诉讼的最终追求是维护社会公益，检察机关介入公益诉讼，应当严格界定公益案件的范围，坚持限制提起原则和公益性起诉原则。笔者建议在立法上对检察机关提起公益诉讼的范围采取列举式的规定，以期具有更好的可操作性。

　　（三）建立与检察机关提起公益诉讼相适应的具体制度。

　　首先，建立启动审查程序。主要包括对损害社会公共利益案件的程序审查，并不是所有涉及公益的案件都要进入公益诉讼程序，包括数额较小、社会影响小、危害不大的案件应排除进入公益诉讼程序，以期取得社会效益的最大化。也包括对是否有具体受害人、是否有明确监管部门的审查。如果有具体受害人、有明确的监管部门，检察机关提起公益诉讼应当在有诉权单位放弃诉权和支持起诉、督促起诉等程序后，作为最后的救济程序而启动。

　　其次，明确中级以上人民法院管辖。对公益诉讼案件根据社会影响力、公共利益影响范围等因素，将公益诉讼案件划给中级以上人民法院管辖。原因是公益诉讼案件往往社会影响大、牵涉到多方面的利益，由中级以上人民法院管辖不仅可以保证案件质量，也可以提高判决的影响力。

　　最后，禁止反诉、禁止缺席判决、有限调解等制度。检察机关提起的公益诉讼案件有其特殊性，在这里检察机关是公共利益的代表者、维护者，应当确保检察机关不被反诉，并不得缺席判决。同时检察机关不是公共利益的所有者，并没有除最大化保护公共利益之外的处分权，只能在无损公共利益的基础上进行调解。

　　（四）设立相配套的组织机构与专项资金。

　　如果将来法律赋予检察机关提起公益诉讼原告资格，那么检察机关将是国家利益、社会公共利益的最后保障者，在诉讼主体不明确、诉讼主体怠于起诉时，检察机关必须作为最后的保护屏障提起公益诉讼，这意味着检察机关将面对数量巨大的民行公益诉讼案件，如果没有足够的民行专业人才、配套的机构和专项资金，很可能造成“国家利益、社会公共利益守卫者”职能的“失职”。检察机关提起公益诉讼案件有别于传统的民行检察工作，是以“民行公诉人”身份启动民事行政诉讼程序，从本质上有别于民行检察部门法律监督的“后置”程序。笔者建议，应当成立专门的“民行公诉科”，将现在单一履行刑事公诉职能的公诉科更名为“刑事公诉科”，或者将民行公诉科与现在的刑事公诉科合并，成立新的“公诉科”，公诉科的职能就是代表国家行使公诉权，这样“公诉科”才真正涵盖检察机关民事公诉、刑事公诉、行政公诉三种公诉职能。同时，由检察机关提起的公益诉讼案件，应当建立公益诉讼专项基金，用于支付鉴定费、勘验费等诉讼费用及公益诉讼案件受害人的求助。