中国土地制度改革政策及改革走向

　　自1978年以来，中国的土地制度与政策备受关注。80年代初的焦点是关于“包产到户”问题，那次是农村道路之争：农民把地分下去了，到底是走资本主义道路还是社会主义道路?后来由于农业增产就把反对的人辩回去了。到了九十年代，实际上主要讨论的是耕地保护问题：农民在自己的土地上搞乡镇企业，还有就是农民经济情况好些后大量盖房占了大量耕地，耕地特别是优质耕地的保护问题逐步显露。2000年以来关注的问题更为全面和深刻，参与面也非常广泛，已经牵涉到体制和发展方式问题，土地利益分配问题也争论得异常激烈。

　　土地问题之所以受到热议，因为其与中国的经济转型和发展方式的转变有关。我们传统发展方式的特点是：要素高投入和地方政府竞争，表现之一就是土地的高投入与高消耗。2006年之前每年新增建设用地约五六百万亩，2006年以后平均每年700万亩，2012年达800万亩。另外，土地作为地方经济发展的工具，地区之间、地方政府之间的竞争主要也是靠土地。这种发展方式，基本上土地就是发动机，其好处就是能把工业化、城市化很快发展起来。

　　这套土地制度的优势到底在哪?就是可以把工业的地价压低和为城市建设融资。中国的土地本来是稀缺的，人均就一亩多地。国外在工业社会起飞阶段，土地也是稀缺的，是主要按市场来配置土地资源。中国搞工业化从土地要素禀赋来看是没有优势的，富余劳动力多，劳动力成本低，这是一方面；而土地成本由于受制于不利的资源禀赋应该很高，但我们这些年土地成本恰恰是很低的。这套土地制度，政府可以低价去征收农民的土地，再进行土地资源配置。为了搞工业、为了留住税收、为了解决就业问题，就搞工业园区，实际上就是政府独家配置土地给工业园区，最后靠低价保证工业的土地成本降下来。如此才有了九十年代以后到现在差不多20多年时间的快速工业化，我国成为世界制造工厂。所以我国快速的工业化进程，与低价征收农民的土地、政府独家供应工业用地关系密切。

　　2000年以后我国各类城市快速发展。城市发展资金从哪来?还是靠土地。原来土地只是一种资源，就是种粮食，土地搞非农，也是无偿给；后来通过土地有偿使用，将土地作为一种资产；接着又可以招拍挂，作为抵押可以贷款，即土地作为一种资本。这一个变革链条也即土地从资源到资产到资本，这一转化对城市化的贡献实际上就是提供城市建设的资金。到2012年为止，土地资金将近5.6万亿元，土地出让将近3万亿元。这套制度安排，保证了城市建设所需资金，同时也是土地补偿、征收的成本支付来源。

　　实际上，上一轮我们非常智慧地利用了这套土地制度，把中国整个工业化、城市化非常快地推进到现在，成为世界第二大经济体、世界制造工厂、最大的出口国。取得这个成就，光靠劳动力低廉是不够的，如果没有这套土地制度就发展不起来，但麻烦也是由此引起的。

　　这套制度是否继续运用，理论界有非常大的争论。一种观点认为：世界上没这套制度而我们有，具有制度优势，而且在理论上是讲得通的。不靠卖地、不靠土地出让、不靠土地抵押、不靠土地财政，中国的优势和机会就丧失了，所以这套土地制度还得继续推行。另外从地方政府来讲，不靠这套土地制度，也缺乏有效工具，所以在实际中还有需求。

　　另外一种观点认为，这一制度和做法不可持续。继续靠土地出让、土地抵押，地也总有卖少、卖没的一天。2012年，全国的土地出让收入下降了17.6%，而下降最厉害的是沿海地区，这给我们敲了警钟。这套制度面临的主要问题就是不可持续性，即高度依赖征收新增土地，有新增土地进来，有地才能卖，通过低价收、高价卖，有土地的差价才能做得出来。但新增土地，终究会减少。珠三角的土地开发强度已突破40%，上海、江苏、浙江的开发强度也很高，就是允许再继续征收，新增土地也有限了。上海也就崇明还有一点；珠三角现主要到粤西、粤北、粤东去开拓；江苏的苏南已无空间，转向传统的粮食产区的苏北地区进发；浙江基本上把宁绍、温台都搞完了，现在又往丽水等方向发展。基本上都是不断地在往不大适宜开发的那些空间去扩展，结果就对未来的整个生态、整个环境的可持续性、城市的宜居空间带来很大挑战。

　　完全依托于卖地收入和土地抵押，这个风险也很大。金融风险、财政风险、社会风险，比如原来的海南房地产泡沫、广东等沿海地区出现过的情况等。所以这种模式的弊端，对整个经济的损害是非常大的。每年四五百万起的征地纠纷（这还只是信访部门统计的数据），还有群体性事件，都与土地有关，由此造成的官民不和谐难道可以不管不顾?

　　另外，这套模式对土地利用效率也有影响。因为政府基本上就是靠规划工具，不断地往外扩圈，结果是不管现在存量有多少、质量好坏，只管新增。规划画圈，圈地以后就来卖，市县政府成了一个卖地政府。这样就导致整个土地利用效率很低。

　　还有就是土地利用的结构也不合理，工业用地的比例太高，导致服务业、房地产用地不够，这样就挤占城市发展的宜居空间和服务业发展的空间。产业结构扭曲和用地扭曲有关系。

　　此外是优质耕地保护问题。粮食调出区成了粮食调入区，像整个长三角、珠三角，适合高产粮食的地区现在基本上都是工业化地区。现在的粮食生产基本上都到北方去了，整个东北和华北的生产成本就加大，因为本来它的光照条件、用水条件不适合，所以就要加大基础设施，这样生产粮食的成本就大大上升了。而且为了保主粮，就只能牺牲其它，像大豆、油料之类就靠进口。现在的进口量若自己生产，需六七亿亩土地来保证。这些问题都反映了靠土地来推动的这一模式，把工业化、城市化很快发展起来，但留下很多后遗症。这些问题如果不解决，再往前走是很难的。

　　现在中西部基本上还在用这套模式，结果是占用大量优质良田，还造成环境污染。生态都是很脆弱的，所以这套发展模式，对整个国土开发的优化非常不利，对土地利用的结构也是不利的。所以我觉得这是现在这套模式面临的非常大的问题。

　　对于未来中国的发展，我们要有一个基本判断，就是我们还处于战略机遇期。现在整个城市化才52.3%，还有很大的提升空间；中西部地区的工业化还有很大的提高空间。所以从中国整个发展阶段来讲，还是一个战略机遇期，还有一段工业化和城市化推进和基本完成的时期。但面临的问题就是，下一轮的土地制度到底扮演什么角色?在思考这个问题时，以下几条是绕不开的，而且这几条之间的关联性也必须仔细琢磨。

　　第一，当然是农民的权益保障。对此不引起重视或做得不好，希望等到经济发展完了以后再来解决，机会就错过了。不重视或忽略农民的财产权，来推进工业化和城市化，这将很难做。因为现在已经做的事都与土地相关，靠用途管制、靠土地管理法依法把农民的地拿来，但农民也有诉求，这就是权利意识的觉醒。在下一轮发展中，对农民土地权利的问题不能再不管了。

　　第二个问题就是继续发展的用地空间。未来还要搞工业化和城镇化，用地空间是要保障的。要想继续靠土地的数量扩张来保证经济高增长，这个看来是不行的。增长方式需要转变，由外延扩张转到以内涵发展为主，提高土地的利用效率。

　　第三个要解决的问题就是土地收益的分配不公。从农村社会转向城市社会，会使土地价值快速增值，所以城市化过程中土地的利益分配问题必须要解决，如果此事解决不好，这个社会就会乱。我们既不能用原来的那套，政府把土地征过来，把出让的增值收益完全给政府，土地谁占谁就得，这个肯定要改。但是不是把这些钱全部给原来的土地所有者?也不对，因为土地增值收益的产生，是由多重因素引发的。土地利益分配，也是未来土地制度改革要考虑的问题。

　　第四个更重要的是我们还处在一个战略机遇期，上一轮土地制度是保增长，下一轮土地制度让增长搞不下去了也不行，还得保障整个发展的可持续，它应有的增长速度、用地的量和发展的空间要保证。

　　这四个因素，即农民的权益要保障、土地利用的效率要提高、土地利益的分配要相对公平、增长的空间要保证，就是我们设计下一轮战略机遇期土地制度要考虑的。土地制度的改革，要兼顾这四个方面，难度很大，无论是在理论还是实践上，都面临非常大的挑战。土地制度要往前改，既要保证未来经济增长的应有发展空间，也要保证农民的土地权利，还要在土地的利益分配上实现公平，所以在产权制度的设计上，不能按原来的制度进行。因此选择了整体改革，并以完善土地市场作为突破口。

　　这次十八届三中全会决定中指出：建立城乡统一的建设用地市场。这是非常重要的一点。我们原来的土地制度，最大的弊端就是城乡完全隔离，城市土地属于国有，农村土地属于集体所有。农村集体所有的土地要想转变为工业用地和城镇用地，只能实行征地。政府垄断，这样导致国有的建设用地市场越来越成为一个垄断的建设用地市场。农村的建设用地市场，国家的土地管理法规定：农村土地转为国有，实行征收；农村集体组织创办企业，或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业，可以经审批后使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地。这样使本来两种所有制并存的一种制度架构，慢慢就变成越来越走向单轨，走向一个国有轨。国有的建设用地市场，可以出租、可以转让、可以抵押，这些权利都是完整的。但是农村的集体建设用地，尽管土地管理法留了一个口子给它搞，它能干什么呢?早期的乡镇企业因自身存在局限，它搞不大，从九十年代起乡镇企业基本上都没了。所以按法律上规定的集体建设用地进市场，事实上是越走越窄了。另外一个就是农民的宅基地，宅基地按现在的法律规定是集体经济组织成员才有资格获得，而且完全是以划拨方式获得。宅基地属集体所有，不能出租、不能转让，集体组织以外的人不能获得对宅基地的使用权，其结果是宅基地没有进入市场。从现在的法律意义上讲，集体拥有的建设用地，就是乡镇企业用地、农村公益性用地、农民的宅基地。但这些要么事实上已经名存实亡，要么是现在法律规定它进不了市场。所以造成国有的日益扩大，而农村的土地产权极其残缺，能够进入市场的空间越来越小。再加上现在整个国有建设用地的转用，又实行审批和年度指标管理。年度指标管理，一年给各省分下去的指标，省会城市还不够用。大多数地方，省会一级分掉三分之一左右，地级城市再分掉约三分之一，留到县一级的已经很有限，他能搞什么啊?这样基本上在地级以下的城市，包括县一级城市和乡镇一级，要通过合法的渠道，即法律规定可以进入市场和能够符合指标管理的建设用地给堵死了。所以整个改革面临的第一个问题就是这两个轨道，进入市场的土地，国有的越来越多，集体的越来越少，这个土地制度就很麻烦。这次三中全会决定，要突破的第一件事就是这一件，即要建立城乡统一的建设用地市场。

　　为什么把这件事作为最要改的一件事?这是有深意的。这次把建立城乡统一的建设用地市场单列一节，并放在加快完善现代市场体系之中，是将土地市场作为整个市场体系的重要组成部分，放在一个全局的、与建设统一开放、竞争有序的市场体系之中。为什么把它放在那么重要的地位?原因很简单，就是全会提出的，市场要在资源配置中起决定性作用。现在整个土地配置基本上是以政府主导为主，下一步要转向以市场为主的土地配置方式，将面临的一个很重要问题就是农村的集体的建设用地不能再以政府征收、独家供应的方式来保证未来土地的供应。同等入市、同权同价，这是三中全会所定的大的方向，如果不把这个大方向定下来，就没法往前推进。中央文件从另一个角度来看，真正要实现国有土地和集体经营性建设用地同权同价，那就只要符合规划和用途管制制度，集体用地就和国有土地一样，可以进入市场。这次三中全会做了一个渐进的改变方式，即先让集体的经营性建设用地进入市场。这考虑到了现在所处的阶段，考虑到地方政府很难在短期内脱离原有的依靠卖地推动发展的模式，是兼顾了各方面的利益，使转型能够平稳地过渡。

　　什么叫集体的经营性建设用地?目前的集体建设用地实际上分三类：一是土地管理法规定的农民可以用集体的土地创办企业，也可与其他的个人和单位以集体土地参股企业。这种类型，实际上基本已进入到市场里面，比如说原来的乡镇企业用地、农民用土地跟其他合股的，这些都属于集体的经营性建设用地。现在这类地的问题是权利不完整，如法律规定不得出租、转让。

　　第二类是集体的公益性用地。集体利用土地建学校、村部、道路，这些也是建设用地，但属公益性的建设用地，不是经营性建设用地。

　　第三类是农民的宅基地。农民的宅基地现在争议比较大，它算不算集体经营性建设用地?按现在宅基地的权属规定，宅基地是集体经济组织成员才能获得；第二是宅基地的初始权是划拨，不是通过有偿获得的；第三是因为属集体所有，明确规定不可出租、转让、抵押、买卖，但宅基地上的房子是可以出租、可以买卖的。再看物权法的规定，宅基地列入用益物权，用益物权的一般含义是指占有权、使用权和收益权。但是在宅基地这一项上，尽管把它作为一个用益物权，但只有占有权和使用权，没有收益权。这样按现有的法律规定来讲，宅基地也不属于集体的经营性建设用地。

　　这次决定中，能够同等入市，可以出租、可以转让、可以抵押、可以担保的，是指集体的经营性建设用地，宅基地和集体公益性建设用地都不包括，这是应该强调和特别指出之处。

　　建立城乡统一的建设用地市场中迈出的革命性的一步，是提到了同等入市。第一是同地同权，第二是入市的对象是集体经营性土地，第三是必须要符合规划和用途管制。不是说想入就入，如果不符合用途管制，即便是经营性建设用地，也不能进入市场，这是土地管理的基本原则。这是改革里面非常重要的一块，从市场入手，又考虑到整个市场转轨，就是从原来卖地的发展模式，走向同权模式。

　　这一阶段转换的可能风险，采取先放经营性建设用地入市，未来再慢慢走向真正的规划用途管制，同地同权。

　　有了城乡统一的建设用地市场，那接下来面临的一个问题就是未来的征地制度怎么办?还征不征地?如果继续征的话，征哪些地?哪些地不征?正如国土资源部部长姜大明所说：征地制度改革是关键。确实，征地制度如果改革得不好，城乡统一的建设用地市场也没法建。这次文件中用了三句话，前两句是老话，就是缩小征地范围、完善征地程序，第三句是建立合理、规范、多元的保障机制。

　　这三句话从国土系统而言该怎么搞?比如缩小征地范围已经说那么多年了，十六届三中全会到现在，为什么一直缩不了?很重要的一个原因就是政府还是要靠征地来谋发展，如果把范围缩小，未来的用地空间怎么保障，未来还是要发展啊。我的一个观点是：和前面的土地市场要结合起来一起考虑，要把新增的农民用地范围缩小，不能只要用地就去征人家的地。我的建议是必须把已经进入市场的存量的集体经营性建设用地放出去，进行用地制度改革。对于现在城市区内，即已进入城市规划区内的、城市扩展区的，已经处于经营状态的集体建设用地，想办法让它进去。这里有大量的土地存量，像上海的闵行、松江、金山一些地区，这些地不进，它全处于法外，在法律上也没保障。像珠三角地区，这类存量的集体建设用地，都在搞工业、产业、市场，数量超过70%。还有就是非常大量的城乡结合部的存量集体经营性建设用地，像上海的九亭、宝山等地。所以我觉得这一块空间放出去，应该成为我们下一步土地发展的重要步骤。这个合法以后，也能促使提高土地利用的效率。我建议一定要先对这一块加紧研究，对存量的、处于经营状态的集体建设用地，包括城乡结合部的和已经在搞工业、搞市场的大量存量经营性建设用地，必须要想办法探讨进入市场的方式。我理解这次中央文件，要使集体经营性建设用地入市，应该是已经处于经营状态的集体建设用地，这个作为改革的重点。

　　现在广大的城乡结合部地区，沿海地区，以及工业化、城市化地区等，大量处于经营状态的集体建设用地，都可以作为集体经营性建设用地，进行探索进入市场，这就会保证一个非常大的空间。这一块让它进来后，就会有合法空间，搞产业升级，搞城市转型，整个土地利用效率就可以提高。允许进入以后，就合法了，有法律保障，否则整个经济活动都处于法外。政府做什么呢?就是对进入市场的建设用地收土地增值税，征集体建设用地、公益性建设用地的租赁税或使用税，这样解决了政府税收，收入就由原来的卖地转为现在的税收，这是非常大的改革。有了这一块，以后缩小征地范围就有了可能性。

　　缩小征地范围面临最大的问题就是公共利益。

　　修路是不是公共利益?修公路收费算不算公共利益?由于对公共利益界定不清，阻扰了整个缩小征地范围的进程。这次三中全会有个非常重大的改变，在处理政府和市场关系上，凡是市场能解决的，政府就不要去做了，列一个政府不能介入的清单就完了。征地也一样，公共利益原来讲不清，那以后凡是营利性的项目，就是非公共利益的。列一个负面清单，这样就会排斥大量完全是营利性的项目，比如房地产用地、工业用地、市场用地，这些就不要通过继续征收来解决了，这样慢慢就把征地范围给缩小了。而且还有一个好处，政府可以从自己一家供应土地的无限责任政府的局面中退出来。

　　现在政府征地、政府卖地，好像政府最赚钱，实际上这是错误的。现在整个政府征来的土地，就是20%左右的经营性用地招拍挂可以卖钱，其它80%的地都是不挣钱的，基础设施供地、划拨用地，工业用地是十几年以后税收才慢慢拉平，所以这几块都不挣钱。政府从现在独家征地、独家供地里解脱出来，以后在土地管理中变成一个服务性政府，规划、用途管制、地籍管理等，如此才可真正实现政府的“解套”。

　　所以，缩小征地范围，第一就是把整个存量空间做大，保证地区经济增长的合理空间；第二就是制定负面清单，把营利项目从征地里面剥离出去；第三就是完善征地程序。缩小征地范围完成以后，完善征地秩序，合理、规范、多元化的补偿机制才能逐渐实现。这是非常关键的，是整个征地制度改革的硬骨头。

　　这次决定中指出，征地补偿的保障机制要合理、规范、多元。什么叫合理?合理是就补偿价格而言，就是既不能像原来完全按农业用途的倍数来补偿，这个显然不合理；也不能把补偿完全给土地所有者，地是农民的，补偿的钱全给他，也是不对的。因为整个城市化进程中，土地增值也不是完全由所有权带来的。有基础设施投入，有规划，还有这么多人聚在这里，才使土地价值提升。

　　合理的概念我理解有三个原则：一是要符合用途管制。征收的时候是按农用的价格来征收的，现在作为工业用的土地，那就按工业用地的价补偿，即不同功能、不同用途的管制。土地和其它资产不同，差别就是用途管制。二是要遵循区位原则。不同区位的土地价格是不一样的，比如北京城乡结合部地区的土地价格的补偿，和北京偏远地区的就是有差别；北京城郊地区的价格，与中西部等经济相对落后的地区也肯定有区别。不同区位，决定了土地补偿的价格也不一样。三是市场补偿原则。坚持了用途管制和区位原则以后，土地的补偿就是市价补偿，市价补偿就是用途管制和现在的区位决定了现在该地区土地的市场价格。比如说现在农地，区位的农地是农地市场价；区位是商业的，就按这个区位的商业市场价去补偿。这对偏远农地是否不公平?这是存在的，看上去两个地方的差别那么大，从社会公平角度来说，这是不具有公平性的。但事实上农民对补偿的诉求，也没有说按城区的价格来补偿，也只是与其相邻的市场价是否公平来平衡。

　　但未来城郊和偏远地区农民在土地补偿上的差异靠什么来平衡?这时候完全按照补偿原则是解决不了的，得靠税收机制调节，就是对于城郊地区农民补偿过多的，通过土地的增值税来调节。但争议还很大，就是我现在这个观点，也不是都同意的。

　　第二是规范。现在的征地补偿极不规范，因为土地是农用资产，看上去好像是按原用途补偿，但事实上基本上是人民内部矛盾用人民币来解决，特别是除土地以外，地上的附属物是按实折算，导致农民在地上不断建房屋、设墓地，把征地补偿越抬越高，也弄得一塌糊涂。整个征地补偿，这两块已经占到卖地收入的近40%，导致城市化成本非常高。这与管制极不规范有关，原因是在合理的这件事上没解决，最后影响规范也做不到了。与其这样，还不如合理解决规范问题，确定补偿方案，大家认定以后，就按法律按程序来，不能再让老实人吃亏。

　　第三是多元化的补偿机制。原来的补偿是土地补偿和安置补偿，最后就是货币补偿。农民拿了那笔钱就拜拜了，就是所谓的一脚踢，所以这个补偿方式是有问题的。从各地的调研结果看，能够做到长久生计的最好办法，就是留发展权，只要留一定比例农民土地参与到城市规划中去，这些地区都比较太平。所以未来征收农民土地，一定要留一定比例的土地给农民做非农建设，留多少可以由地方与农民通过谈判来实现。台湾是45%，但我们不需要那么高，广东早期是留30%，像浙江是留15%，这部分转成国有。

　　征地面临更大的问题是存量，十七届三中全会讲，城镇规划区外不再征地，城镇圈内只能去征。这样外面就没多少了，所以未来改革很大的一块就是城镇规划区内的存量。现在现有的存量的集体建设用地是否都要走征地模式?这是我们面临的很大挑战。如果不走征地模式，城镇圈内那么多集体土地就与宪法中规定的城市土地国有相冲突。如果承认它是经营性建设用地，那就可以跟国有土地一样同地同权入市了，也就不需要征收。但要做这件事，牵涉到需要修改宪法，只有修改宪法、土地管理法，改变现在两种所有制并存，这样才能往前走。如果不改法律，现有的存量集体建设用地就要变成国有，但这样就跟“集体经营性建设用地可以同等入市”的十八届三中全会决定相违，等于就没进行改革。所以这是未来面临的改革难题。已经进到城市圈内的存量的集体建设用地，到底是用什么方式，是按十八届三中全会决定往前改，修改法律呢?还是按现在的法律规定实施存量的集体经营性土地、乡镇企业建设用地，其他一律不允许，都通过城市化变成国有?这是非常大的挑战。所以我们改革往前走，就是按三中全会确定的方向，集体的存量的建设用地，处于经营状态的都作为集体经营建设用地，往前改就是需要修改法律。

　　另外，就是未来的存量的集体建设用地的改造。这些存量的集体建设用地不改造，城市也没法建设。建议两种途径都要用，一是要改变现在的用地模式，就是未来的存量集体建设用地这块地区怎么建设。假设现在不改所有制，这个地区的建设跟国有土地建设制度差不多，要符合规划，要符合用途管制，这是前提。另外，区域要发展，建城市是要土地和资金的，都从哪里来?建议借鉴台湾的区段征收法，就是未来这些存量集体建设用地地区的建设，从现有的集体存量土地中划出一部分作市政建设；建设需要资金，也得划一块地来进行筹措。

　　所以现在存量的集体建设用地，尽管不走征地模式，但也需要在现有的存量上解决未来的城市建设用地和城市建设资金的问题，就需要从现有的农民集体存量土地中划一块出来作市政，划出一块出来作土地融资来解决这个地方建设的资金问题。这个解决以后，用地模式就改掉了，农民通过建设改造用地进入合法途径，尽管他拿出了百分之六七十的地，但是他剩余的百分之三十的地增值了，改造以后，这个地更值钱了，他可以搞更大的产业，何乐而不为呢?这样整个征地制度的问题就化解了，政府也退出来了。所以我觉得征地制度的改革，不是没路的。

　　所以看这次改革，就解决市场问题，由此也解决了地权问题、土地的利用效率问题、开发模式问题、未来产业升级问题，这是一举多得，是共赢的。所以多元化的补偿机制是非常重要的。

　　缩小了征地范围，解决了合理补偿问题，解决了多元化的补偿机制，接下来就按程序来。该满足的都满足了，接下来就是走程序，征地的时候再不肯就要动法律程序了。

　　土地制度改革跟国土管理相关，政府要解套，核心问题是征地制度改革。如果政府继续靠卖土地，这个套就解不出来。因为要靠卖20%的地来平80%不来钱的地，怎么解套?所以要减少土地划拨，除了军事保障房、国防安全，还有其他不得不保的用地，都应实现有偿使用，这是一件非常重要的事。国土系统要面对既得利益集团的不满，现在有些部门虽然拿了那么多用地，但不是在干这个，使大量的稀缺土地资源都被配置到部门身上，还会导致严重腐败。

　　第四要解决工业用地和房地产用地的比价问题。日本的工业用地和房地产用地价格差不多。但我们这些年为了保证成为世界制造工厂，把太多的地用在了工业上，而且工业用地又是协议出让的。

　　这样导致工业用地的比重太大，将近40%的建设用地用来搞工业了，城市内部20%~28%用来搞工业。

　　发达经济体也就是用5%~7%。我们大量的配在工业里面，他也没好好搞工业，比如由于土地的这种非市场配置太便宜了，所以他就搞花园工厂，宁愿种树造别墅。另外就是土地投机，等着规划修改土地升值后就走了。所以改革就要调整工业用地和房地产用地的价格比，让整个工业用地的价格由市场来决定，逐步使工业用地的价格与房地产用地的价格回归，促使大量的工业用地调整为房地产与服务业用地，这也是城市化的进程。现在工业化超前于城市化，这是结构上的，背后实际上是工业用地大于城市房地产和商业用地、大于居住用地、大于服务业用地。由于用地结构扭曲，导致了经济结构扭曲。所以下一步必须要把用地结构调正，才能把经济结构调正。用地结构的调整，最重要的就是价格机制，所以这也是改革的关键问题。

　　未来的工业用地是否继续走征地模式，也是要进一步探讨的。存量的这些建设用地有一部分可以搞工业用地，像广东的三旧改造，那些土地可以不征，原来一二层的现在变成了五六层，不是挺好嘛，保持集体所有，就不需要征了。另外就是新增的这些建设用地，工业的这一部分我是建议，只要符合规划和用途管制，就不要走征的路，因为征收的结果是政府成本太高，还不如未来符合规划，工业建设用地可以走租的模式，每年收租金，小企业成本也降下来了，农民也可以长期分享土地的租金收益。

　　政府通过土地有偿使用，通过工业用地地价回归，可以从原来无偿供地、低价配置工业用地里面脱出来。政府就是完全靠税收、靠剩余的土地经营，日子也能过得很好，就不用继续供应那么多不挣钱的地了。这样政府也从以前完全垄断一级市场造成政府过重的靠土地出让、土地抵押那套发展模式中解脱出来，这样政府也慢慢解套了。政府解套的结果是什么呢?市场就会越长越大，产业升级，土地利用效率提高，经济结构调整，还能把下一轮发展期顺利度过。

　　这次三中全会将土地征收和土地市场作为突破口，来解决农民财产权的问题，解决政府权力退出的问题，解决征地制度改革的问题，这个套就被解了。整个土地改革过程的框架设计还是很完整的，也为下一轮发展找到了土地制度继续保障的发展思路。这个思路就是提高土地利用效率，调整土地利用结构，把握存量，促进节约。集体建设用地的征用，只有平等地进入市场才能解决土地效率的调整，这也就是说土地市场集体建设用地是突破口，而集体建设用地和国有建设用地同地同权，最后实现产业升级和质量的提高，是下一轮土地政策的重点。上一轮简单，下一轮肯定难，没那么好的机会，农民也醒过来了；吃饭与粮食安全也是问题，中国就那么点地，不能那么慷慨地用；还有作为世界制造工厂，也没有那么大的需求了。所以未来只能自己过紧日子，下一轮土地制度的改革红利释放实际上只能通过提高效率。我们既要保增长，也要保权益，还要保耕地，就是三保，这都要兼顾的。

　　未来还要城市化，工业化的，像中西部地区。这种解套方法使我们未来社会比较正常，可再持续20年左右。现在不动脑筋，矛盾是化解不了的。这是一个伤筋动骨的改革，大到法律要调整，利益要调整。形式也是必要的，但最后还是要通过制度来解决问题，只靠行政手段是不行的。所以要决策，要分类，哪一些是合法的，哪一些通过补偿合法的，哪些是完全违法的。接下来是怎么优化和实施计划，制定具体的改革方案，形成合理的、减少阻力的最大公约数，促进共赢。改革可不是闹着玩的，这次土地是动真的，整个改革是动真的，为什么把土地放在市场体系来写，是有深意的。

　　未来我国土地制度改革面临很大问题，管理体制也面临很大挑战。一是土地体系由原来政府配置资源转向市场配置。现在转轨制度的设计，市场怎么建，平台怎么搭，土地市场价格怎么形成，都是题中之义。未来的土地管理，要从原来政府配置转向市场配置。二是制定整个市场交易的规则。三是整个地价地籍的产权体系。这些制度的建设，是国土系统未来面临的很大挑战，我们长于批地，弱于市场规则和基本设施建设。以前就一个批地，一个规划圈地，就干这两件事。未来市场规则怎么建立，形成的价格机制是否合理，市场规则秩序如何维护，还有地价体系、产权管理、不动产的产权登记等等，都是土地部门未来面临的挑战。

　　十八届三中全会决定中指出，要划定生态保护红线。有了生态红线以后，未来的耕地红线该怎么理解?从中国的可持续发展和生态文明建设来讲，未来实际上就是几块地怎么摆布的问题，涉及生产空间、生活空间、生态空间、能源空间、耕地空间、建设空间等。18亿亩耕地保护红线与生态红线将面临重合。现在有一些问题，比如占补平衡、上山下海，为了守耕地红线，造成对生态红线的冲击是存在的。未来的耕地保护与粮食安全面临很大问题，国土部门要突出这一块的安全问题，所以土地的整理资金、有偿使用、耕地保护，是必须要做实的事。土地的数量和质量都要保障，这都是我们要解决的问题。

　　耕地红线对生态的影响要进行评估。未来耕地保护要与生态保护平衡，两条红线有些是不一定重叠的，比如原来的耕地红线是按县划的，耕地是多少，基本农田占其中80%，但实际上大量的地不是耕地，未来可回归到生态用地。有一些完全是工业区或完全是以生态安全为主的区，这些耕地就不一定死守，属于生态红线。另外在沿海地区，土地应该更多功能化，搞种植比较效益太低，死守的结果是破坏了土地的多样化。像沿海地区，有些土地就要从多功能性的角度，回到宜居空间，回到生态空间，增加它的生态而不一定就是种粮食。对于另外一些死保粮食安全的地区，要强化政策和资金支持，要把这一地区的粮食安全保证，不要把心思放在工业上。这就牵涉到土地资金的调整，战略平衡的调整。未来要根据不同的区域功能，来规划耕地空间、生态空间，那是全国一盘棋，是全局性和综合性的，这都需要改革的全面深化。