新农村建设中政策性金融制度的现状与问题

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    【题目】新农村建设中政策性金融支农制度探究
    【第一章】新农村政策性金融支持体系研究绪论
    【第二章】政策性金融支农制度的内涵及重要性
    【第三章】新农村建设中政策性金融制度的现状与问题
    【第四章】我国政策性金融支农制度的改革对策
    【结语/参考文献】农村政策性金融支持制度优化研究结语与参考文献

　　第三章 新农村建设中政策性金融支农制度的现状与问题

　　3.1 新农村建设中政策性金融支农制度的发展现状

　　3.1.1 政策性金融支农制度未形成统一协调体系。

　　我国封建社会长期以来自给自足的小农经济，加上农业产业与农村经济所具有的天然"弱势性",使农村政策性金融难以构建起统一协调的完整体系，严重阻碍了农村市场经济的改革与调整，也对新农村建设的进程造成很大影响。深究其原因，一方面，是由于我国的基本国情的客观局限性所造成的，人均耕地面积长期不高的局面，成为农村市场经济的向前发展道路上难以克服的困难。"农业具有一定的公共性，仅仅依靠市场化的金融发展，往往难以满足农村和农业发展的需要。"此外，城乡经济结构的二元化与经济发展的不平衡，同样是制约我国农村金融市场繁荣的重要因素，城市与农村的生产水平和分配方式的不平均，成为政策性金融支农构筑协调统一体系的隔膜。政策性金融支农机构与商业性金融支农机构间，以及各政策性金融支持农业机构彼此间协调配合工作尚待紧密，允许在农村经济市场中适度竞争。

　　另一方面，基于传统的社会文化和两千多年来自给自足的小农经济发展理念，农村与农村企业主动参与到政策性金融支农制度建设中的情况少之又少。政府在对金融支农制度的政策宣传和解读上，下的功夫还有所欠缺。部分地方政府，在落实党中央关于建设农村政策性金融支农制度上还有折扣，与上级机关工作的协调对接还留有空隙。上述这些因素都对农业、农村经济的统一协调发展造成影响。

　　政策性金融支农制度，作为政府发展农村市场经济，推动农村社会发展的进步。

　　政府运用宏观经济调控的手段，明确农业发展银行等政策性金融支农机构的发展定位，同时扩大政策性金融支农业务的范围与领域。进一步明晰政策性金融支农业务的目标，逐步分离政策性金融支农和商业性金融。同时，由于农村政策性金融的发展阶段性与区域性存有差异，该制度的统一与同步必然存在着多重的水平和标准，由此而形成的对农村金融资源配置和统一调度的瓶颈，对农村市场经济的健康发展提出了严峻考验，政府应综合分析、多措并举，根治政策性金融支农未形成统一协调体系这一难题。

　　3.1.2 政府关于农村政策性金融的法规尚不健全。

　　目前为止，我国政府关于农村政策性金融的法规尚不健全。农村政策性金融机构中国农业发展银行，在 1994 年作为政策性银行支柱被政府批准成立之时，国务院随即发布了《关于组建中国农业发展银行的通知》与《中国农业发展银行章程》。然而，在这两份关于农村政策性金融的相关规章政策出台之后，政府再没有根据其实际发展状况，补充和通过农村政策性金融新的法律法规。由此可见，我国农村政策性金融支农的法律法规仍有待完善，新农村建设中农业经济发展的法律支撑与辅助亟须完善，同时还表现为政策性金融支农实施环节的法律规章内容不健全，权威不稳固。关于类似商业金融的《商业银行法》的《政策性银行法》

　　以及《农村政策性金融机构法》迟迟未能权威颁布出台，充分暴露出关于农村政策性金融的立法工作严重滞后，监督机制尚不健全。不仅如此，由于我国农村金融行业的法律规章的极不完善，给了不法金融以生存空间。同时，地方政府疏于对农业发展银行的监管与引导，导致农村政策性金融在法律规定与权利义务，职能分配与责任追究，经营目标与业务范围等问题方面，陷入无法可依、无规可循的窘境。

　　值得我国政府借鉴的是，在农村政策性金融起步较早和发展较为成熟的发达国家，基本都制定了明确的农村政策性金融的法律法规。法律规定农村政策性金融机构，是在政府扶持与资助的基础上，在其业务领域与服务范围内自主决策、自负盈亏和自担风险。与之相比，我国的农村政策性金融法律状况截然不同，政府缺乏关于法律对农村政策性金融的作用认识，加上部分政府管理与服务者的法制观念相对薄弱，农村政策性金融制度建设与机构执行长期在无规章约束与制度规范的的情况中"裸奔".除此之外，在对农村政策性金融机构的经营权限和运行管理，以及奖惩条件等具体环节，一直以来欠缺有根有据的详细说明与明确规定，其负面作用与影响十分严重。长期缺乏全面又富有权威性的法律解释与法规约束，在农村政策性金融发展过程中，为农村政策性金融业务的经营与管理开凿了经济风险陷阱，衍化成羁绊农村市场经济改革与发展步伐的不良因子，也制约了农村政策性金融为新农村建设支持与服务的作用发挥。

　　3.1.3 农村政策性金融支农机构的执行效率低下。

　　政府制定的政策性金融支农制度对社会主义新农村建设的积极作用，关键在于农村政策性金融银行的落实政策与执行措施。农业产业自身受制于对自然环境的状况，因此，农村经济的风险性相对过高，农业生产产值的周期过长，这也间接导致了农村政策性金融银行的服务质量与监管效率的持续降低，同时也难以吸纳社会其他资金投入到农业产业领域，进一步遏制了农村市场经济的发展水平与增长速度。政府应当清醒的看到，目前我国农村政策性金融银行仍旧缺乏工作的积极性与服务的主动性。随着政策性金融银行在新农村经济建设中的地位不断升高和作用日趋增大，从而连锁反应导致整个农村政策性金融制度的执行效率大打折扣。农村政策性金融银行落实不到位的现象主要凸显在，项目审批周期过长，政策理解不到位，缺少有效的良性竞争，主管部门监督乏力疏松。

　　政府相关的管理职能部门，以及农村政策性金融机构的效率低下和执行缺位，不仅仅将影响到农村市场经济改革，削弱政策性金融在农村经济繁荣中的积极作用。地方政府的职能机构对政策性金融支农制度的落实不力，还将恶化农村金融的发展氛围和生态环境，将致使新农村建设前进的脚步放缓。实践证明，农村政策性金融银行的高效运转与经营，离不开协调好农村经济发展和社会经济改革的关系，统筹好农村政策性金融发展与农村市场经济繁荣的关系，处理好农村资金流通和城市金融投资的关系，平衡好政策性金融扶持和商业性资金支助等关系。

　　通过在机构内部创新精神激励与物质鼓励等管理方法，提升农村政策性金融机构的可持续发展的能力，从根本上解决工作效率低下的问题。

　　3.2 新农村建设中政策性金融支农制度的问题影响

　　3.2.1 管理服务定位不清影响党的执政基础。

　　政策性金融支农的管理与服务，直接体现了我们党的执政理念。三农是我们党执政的根基，是国家发展的基础。长期以来，执政党对农村农业农民的关心和支持，体现出了三农是我国国家安定和经济发展的支柱。管理好，服务好三农是中国农业发展银行等政策性金融机构义不容辞的责任。然而，在职能定位上却与中国农业银行和农村信用社三者之间，存在分工重复、业务交叉、职能错位等情况。中国农业金融市场的三大支柱农业发展银行、农业银行、农村信用社，都肩负着服务农村经济市场、振兴农业产业、帮扶农民增收的责任。中国农业发展银行作为农村政策性金融机构，是由国家设立的不以盈利为目的政策服务型机构，除此之外，其运营与管理却又是依托企业的模式完成的构建，依靠财政拨款维持收支平衡，却又以绩效评定来鼓励业绩，造成了管理和经营上的混乱。三大农村金融机构都兼具政策性金融与商业性金融和双重性业务，这种分离不清的双重性致使政策性金融机构运作更加倾向商业化，一定层次上严重制约了政策性金融支农机构履行政策性职能的扶持力度。这就造成了定位不清，职能交叉，难以协调，集中表现为政策性金融支农机构性质不清。

　　党中央多次强调对农业经济进行深化改革的意义非凡，进一步强化农村政策性金融为"三农"服务的市场定位和责任，归根结底是要落实在，政策性金融机构的网点建设和业务执行上。观当下农村政策性金融发展状况，仍旧存在机构网点数量少，业务覆盖面积局限，项目分布缺乏科学规划。同时，在业务执行环节，依然有监督和管理不到位，项目审批核准周期缓慢，金融服务对象过于集中等现象。这两个方面一定程度上都对政策性金融支农的制度实践环节造成负面影响，导致与全面"服务三农"的初衷愿景和目标定位不相协调。

　　农村作为党执政的重中之重，由于政策性金融支农机构的定位不清，严重制约了其可持续协调发展。政府成立的中国农业发展银行，是我国重要的的农业政策性金融机构，在执行和贯彻农业扶持政策和扶持力度上，体现了其他金融形式不可替代的政策优越性。然而，由于农业发展银行的资金渠道单一、过于集中，导致了农村政策性存贷款的可持续性差。目前，农村企业在政策性金融机构的存款，多数为其贷款的反向转存，致使真正运用到创造和循环使用的存款资金十分稀少。因此，造成政策性资金累积既渠道狭窄，且成本较高，无法实现政策性金融支农的可持续协调发展，也就很难满足新农村建设中日益增长的资本需求。

　　3.2.2 缺乏法律制度约束阻碍农村改革发展党中央在四中全会上，将建设法治中国作为深化社会改革和发展市场经济的基本。同样，确保政策性金融支农制度在新农村建设中规范运行，重在厉行法治。

　　社会主义农村市场经济也是法制经济。法律法规既保障农村经济各主体的基本权益，同时也具有规范和约束各主体经济行为的功效，从而维护农村市场经济健康运转，保障农村社会分配公平和效率提高。因此，依法合规经营和依法合规监管成为农村经济社会的基本的金融准则。我国政府应当看到，我国农村政策性金融支农制度，长期以来陷入缺乏明确而权威的专项法律保障的局面中，为农村金融业务经营与基层政府监督管理埋下巨大风险隐患，为引发金融违纪违规现象留下漏洞，也成为始终困惑新农村经济改革发展的重要因素。

　　缺乏法律制度约束阻碍农村改革发展。由于农业政策性金融的法律法规缺失所引发的金融乱象具体表现为：农业发展银行等政策性金融机构正当权益难以得到有效维护，为政府违规干预企业单位等开了方便之门。农村金融业务经营中不确定因素增多，形成大量不良资产和存贷。同时，政策性金融机构的运营行为难以受到规范和约束，从而助长了运营过程中的挑肥拣瘦。甚至唯利是图等不良行为，偏离国家所托付的帮扶重任及服务初衷。再者，政府的金融政策和金融管理缺乏法律限制，为滋生道德风险和熟人现象提供了发生的土壤。农村企业争取国家各种发展补偿和扶植政策缺少根本依据，改善经营环境条件困难重重。最后，农村金融监管部门实施监管却无法可依，处罚乏力，流于形式，一些危险问题长期得不到彻底暴露，隐藏着极大的金融风险。

　　3.2.3 政府统筹兼顾不力造成城乡资源不均。

　　一直以来，我国城乡发展的资源分配不均，在新农村建设中越发凸显。这其中最主要的问题暴露在政府缺乏对资源的整合利用和科学的统筹规划。包括城乡之间政府财政支持的步调不一，城市与农村的市场经济的竞争不活，政府对农村的财政支持动力不足，这些原因直接导致了农村发展难以得到有效的资源。

　　一是城乡之间政府财政支持的步调不一。随着我国新农村建设的深入，在农村市场经济中同时存在政策性、商业性、合作性以及非正规性金融等多种主体。

　　在农业金融发展进程中，形成了以中国农业发展银行、中国农业银行和农村信用社为主的三足鼎力局面。然而，三大农村金融机构每每只局限于发展已有的优势业务，缺乏在政府牵线引导下的统筹协调和资源互补。由于三大农业金融银行机构在基层农村设立的网点有限，同时政策性的农村金融机构的不丰富，使得普通农民和农业企业对正规的农村政策性金融的便捷程度不高，往往会通过向民间借贷等非正规金融渠道来满足自身耕作和企业发展的需求。而非正规金融由于缺乏法律的规范和监管，使得非正规借贷行为成为了农村发展的不稳定因素。

　　二是城乡之间的市场经济的竞争不活。从我国农村市场经济的发展现状来看，良性的金融竞争机制尚未形成完善。多元化的农村金融机构，并没有形成适度的良性竞争，一定程度上反而促成了业务交叉、割据混乱的场面。同时在利率上，我国的金融存款利率一直作为法定利率，缺乏灵活的利率变化，这种约束和限制上极大阻碍了农村市场金融形成充分竞争的进程，利率人为的设定也给农村经济发展的需求和供给的造成了很大影响。

　　三是政府对农村财政支持的动力不足。我国政府对"三农"问题的重视和关注逐年加强。诚然，我国城市的市场经济相对较为成熟，农业产业也处于转型阶段，农民的人均收入水平显著提高。但依然存在农村政策性金融的网点数量较少，政策性金融业务服务范围狭窄，无法为农村新兴企业保障资金等现象。同时，由于农村政策性金融机构产品的单一性，缺乏优质项目和投资渠道，农村民间资金往往流入更具有潜力的城市，甚至投入到非法集资等非正规金融市场，这进一步恶化了农村正规金融市场的萎缩，刺激了非正规金融的畸形发展。