泗阳县土地置换招商运行情况与建议

　　近年来，针对县域大型公益项目和重点市政项目建设步伐不断加快、建设资金十分紧缺的实际情况，相关部门采用以土地换资金为主要内容的项目建设土地置换招商模式。该模式是由政府或其授权的建设主体，通过法定程序选定项目投资人，由投资人设立具有法人资格的项目公司，对政府工程进行投资、建设和管理，工程完工后进行移交，再由政府或其授权的建设主体按合同约定的土地出让金结算项目工程款，赎回该项目权益，投资人则通过工程利润、土地收益收回投资成本和收益。

　　一、目前泗阳县土地置换招商模式运行情况分析
　　
　　（一）土地置换招商模式缺乏法理
　　依据土地置换招商模式得益于自身优势，项目实施过程不用政府拿出真金白银，因此，目前得到广泛运用。然而，国家层面至今尚未出台这一模式的法律法规，在合同文本、操作规程、实施细则、责任部门、组织形式等方面也没有专门的法律法规加以明确和规范。由于采用这一模式的项目没有统一规范的标准，其随意性就很大，这除了易给投资规模、建设标准、项目质量等带来不确定性外，也易给项目带来巨大的法律风险、市场风险、合同风险、履约风险和信用风险。

　　（二）土地置换招商模式出现诸多误区
　　一是部分项目主管部门认为，采用土地置换招商模式就是找投资人一对一谈判，而不进行招投标就直接与投资人签订投资合同，也有部分项目主管部门认为签订投资人合同是招投标管理部门的事。二是土地置换招商模式建设单位很少能提供具有相应资质的造价咨询机构测算出的打包工程的综合单价和预算总价，而按工程竣工结算时的物价进行结算，与初期核定好的物价差别很大。三是勘察设计不深入，工程量未确定就仓促上马，没有建立原始建设档案资料，一切问题等待审计。四是部分单位将风马牛不相及的项目拼凑打包，由于项目性质不同对项目负责人资质又有不同要求而导致转包、违法分包行为，出现问题后，项目主管单位将所有责任均推给投资人。

　　（三）土地置换招商模式极易造成浪费
　　土地置换招商模式应具备四个必要条件 :一是投资规模较大的项目，一般是指城市重点基础设施、大型公益事业等项目 ;二是当前财政收入不能满足项目投资需要 ;三是拟建设项目建设标准已明确，立项已批复 ;四是拟置换的土地地块已确定，规划要求、出让价款、建设标准、建设时限等已明确。只有满足这四个必要条件，土地置换招商模式建设项目才能易于成功。在实际运作过程中，滥用这一模式的现象时有发生。比如，有部分项目投资规模较小、建设资金回收周期较短、无明确土地规划，也盲目采用土地置换招商模式，其效率就会显得低下，将会造成政府资金、土地资源的较大浪费。

　　（四）土地置换招商模式易于产生的问题
　　相关部门对土地置换招商模式运作方式、风险规避、违约索赔等方面缺乏应有的经验 ;部分单位为加快项目推进速度，实际运作过程中，“先上车，后买票”现象较为普遍 ;最为突出的问题表现在先施工后招标、先采购后控制、边设计边变更，这种建设程序的颠倒，为后期的质量、安全、进度、实施效果乃至项目回购等带来诸多问题。也有部分投资人具备项目相应施工资质，因此在以投资施工一体化名义中标后，投资施工一体化企业并没有亲自组织施工，而是由投资人自由划分多个标段，发包给一些本土小型施工企业带资建设，以减少自身投入，甚至部分投资人仅是空壳，说白了就是“皮包公司”在“空手套白狼”,项目管理部门为了保证工程进度，也会听之任之。招投标管理部门已对投资施工一体化企业施行押证管理，而无法再对分包企业进行押证管理，这加大了标后监管难度，严重影响工程质量和进度。

　　（五）土地置换招商模式协调难度较大
　　土地置换招商模式参与方较多，诸如投资方、管理方、建设方、各行政主管部门等，各方主体均从自身利益出发，投资方既是投资者又是管理者，很难形成有效的协调机制，容易出现扯皮、推诿现象。土地置换招商模式中，项目主管部门并不直接进行项目管理，只能通过管理方传送指令，管理力度和管理效果将大打折扣。

　　二、土地置换招商模式相关建议
　　
　　（一）强化土地置换招商模式慎重选择
　　土地置换招商模式主要适用于资金投入大、技术标准高、专业程度强、建设周期长的重点基础设施项目和大型公益项目建设。

　　对一般市政基础设施项目，不宜采取土地置换招商建设模式。此外，泗阳县应尽快完善土地置换招商模式项目申报程序，所有土地置换招商模式建设项目，均应组织相关专家进行先期论证，形成可研报告，报县委县政府专题会议研究，集体进行决策。

　　（二）强化土地置换招商模式项目管理
　　一是项目主管部门在拟采用土地置换模式项目论证时，应与其它投资方式的成本效益进行比较，项目建设规模、实施内容和总投资要基本确定。二是核实项目投资人应具备的相应条件和能力 :①依法注册的企业法人或其联合体 ;②诚实守信，财务报表真实可靠，近三年内无工程施工劣迹和不良记录，经营状况良好，具有符合项目要求的投融资能力；③投资项目的自有资金不低于项目总投资的 50%,其余资金应当提供县级以上金融机构出具的中长期贷款承诺函 ;④法律、法规、规章规定或项目招标文件规定的其他条件。三是为保证土地置换招商取得良好效果，应明确项目主管部门主要领导为第一责任人，该部门应建立健全项目管理组织，制度要完善，责任要分解，归责要明晰，问责要到位。四是项目主管部门要提前对拟建项目、置换地块做好前期统筹规划，应邀请相关专家进行科学论证，并拿出切实可行的方案，方案应涵盖拟建重点市政基础设施项目和大型公益项目的估算价款、投资回报、项目工期、回购日期、质量安全、节约环保、风险分配、价款结算、回购支付、违约责任、索赔程序、纠纷化解等综合因素，同时委托具备相应资质的勘察设计单位进行深度设计，委托造价咨询机构编制工程量预算清单，并要按省造价部门规定设置下浮率，及时上报县委县政府，为领导提供科学决策依据。五是项目主管部门要加强合同条款把握，并对合同合法性、合理性和可操作性负责，合同履行出现问题，不得将责任推给其它单位。六是项目主管部门要强化项目实施过程监督，确保工程质量、进度。七是强化建设全程跟踪审计，确保投资实效。

　　（三）强化土地置换招商模式招标投标
　　《招标投标法》规定，“大型基础设施、公用事业等关系社会利益、公众安全的项目 ;全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”必须进行招标。土地置换招商模式只是一种融资模式，社会资金的引进并不能改变政府投资项目的性质。因此，土地置换招商模式项目应严格按照国家有关规定进行项目招投标，杜绝“先上车，后买票”情况的发生，通过强化项目招投标提升竞争力，有效确定工程项目综合单价，为最终审计决算夯实基础。当然，通过招投标是需要时间的，也是逼着项目主管部门做好前期手续的关键，但少数单位怕麻烦而设法规避招标，使前期工程项目基础资料缺失，给最终的决算审计带来诸多困难，这也是对自身不负责的做法。

　　（四）强化土地置换招商模式资金到位
　　在项目启动前，土地置换招商模式项目投资人应提供不低于项目置换土地的总价款，或土地总价款的银行保函或担保，作为相应保证，押在项目主管部门，谨防因资金短缺而影响工程进度和质量。同时项目主管部门应严格监督投资人按工程进度付款，而不应让施工队伍带资建设。

　　（五）强化土地置换招商模式标后管理
　　一是在土地置换招商项目招投标确定中标人后，县招投标管理部门应迅速将中标项目负责人、项目总监进行押证管理，避免一证多投而分散项目施工、监理精力。二是对中标项目负责人、“五大员”、项目总监实施指纹考勤，严厉打击“挂羊头卖狗肉”的转包挂靠行为。三是要建立常规联动督查机制，由县监察局牵头，从住建、交运、水利、财政、审计、督查办、“三项办”、招投标等部门抽调精干人员定期、不定期检查工程现场项目施工情况，各项目主管部门要对建设过程进行全方位督查，强化工程质量跟踪监督。四是加大违法违规查处力度，发现问题后及时发出整改通知并予通报，严厉打击建设过程中违法违规行为，确保土地置换招商项目依法高效推进。