我国土地确权实践中的问题与优化策略

　　我国家庭联产承包在一段时间内促进了农业的发展，但其弊端也开始凸显，小规模小户农业已不能满足农业现代化的基本要求。要实现农业现代化，实现农业生产的专业化、规模化，必须将土地使用权集中，而这需要改变当前家庭联产承包的基本农业生产方式和土地政策。土地确权即基于这些现实应运而生，通过确权保障农户农村土地的基本权益， 然后实现使用权的集中，这是农业现代化关键的第一步。 但农村土地确权涉及面非常广， 涉及的各种利益关系非常复杂，要顺利而安全地落实土地确权工作，各个实施部门都必将承担巨大的压力，也必须解决好各种问题。

　　一、我国土地制度的变化与土地确权试点

　　1. 土地制度的历史沿革

　　一直以来，解放和发展农业生产力、解决三农问题，是我国进行土地制度改革的最终目标。 在这一过程中，我国土地制度改革主要分为三个阶段：第一阶段是 1921 年至 1953 年。该阶段农村土地政策为土地归农户个人所有，家庭自主经营。 “八七会议”通过的《最近农民斗争的决议案》规定，没收地主土地归农户所有。 1927 年 11 月份开始，中共中央开始大范围没收地主土地，实现分地到户到人的基本土地政策。 通过新的政策，党不仅获得了广大农民的支持，也提高了农民的生产积极性， 促进了农业的稳定发展。 至1952 年基本完成了土地的社会主义改革， 绝大部分土地实现了农民所有制。 第二阶段是 1953 年至 1978年。 该阶段农村土地政策为土地归集体所有，集体统一经营。实现土改完成后，由于人力的差距，农村两极分化严重， 出现生活水平两极差距。 1951 年制定了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，这是新土地制度的开端。之后我国大范围实现了以农业合作社为单位的集体所有和集体经营的基本制度，其在短期内促进了农业的快速发展，也缓和了农村的两极分化。但是 1958 年左倾思想开始蔓延，农村掀起了声势浩大的人民公社化运动，所有农村生产资料无偿转为公社所有。 1959 年至 1961 年期间，一方面自然灾害严重，一方面人民公社制度的缺陷凸显，农民积极性丧失，创造性尝试失败，农业生产出现了萎缩。第三阶段是 1978 年至今。 该阶段农村土地政策为土地集体所有，家庭自主承包经营。安徽凤阳小岗 18 户农民发起的家庭联产承包制度得到了中央的肯定，在十一届三中全会后在全国范围内推广，并且以法律的形式固定下来。这也是我国改革开放后第一次将土地政策列入法律的范畴。家庭联产承包极大地调动起农户的积极性，提高了居民的生活水平。 但由于家庭资金和能力有限，其购买和使用现代化农业机械的能力有限，因此这种小户耕种模式严重影响了我国农业的专业化、规模化和机械化的现代化发展进程。同时，依靠小规模土地的农户也无法通过土地提高收入、实现小康。因此，为解决三农问题，我国土地政策和制度亟待新一轮的改革热潮。

　　2. 土地确权的试点与成果

　　农村土地确权是指土地所有权、使用权和其他权利的确认和确定，是按照法律、政策对土地有关权利的隶属关系与权利内容进行明确。农村土地确权的萌芽其实是以 2008 年我国部分区域以产权制度改革的形式推进农村市场化为起始的。政府希望通过确权来活化农村资本，以权赋能，以权流转，通过确权实现农村土地如城镇土地一样进入市场流转。为推进农村资产产权化，成都都江堰鹤鸣村作为“产改”第一村，广泛印发和宣传了《农村产权制度改革手册》，但实施后经过多重修改，由开始的“不打乱重来”到 2010 年的多数农民主张的起点公平原则：“确权方案由社员大会讨论制定，充分尊重群众意愿，只要群众要求调就调”. 2010 年中央一号文件首次提出要加快农村集体土地、宅基地的确权工作，并纳入财政预算。2011 年 5月国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权等级发证工作的通知》。 该通知强调了土地确权对农村经济发展和农民增收的重要意义，并且指出，应该在总结试点经验的基础上，分析问题、创新办法，以调查为基础对土地确权工作进行规范化管理。同时应该对土地确权工作进行周密部署，加强组织的建设和领导，以财政预算支持保障经费，利用电视、广播、网络以及报纸等大力宣传土地确权工作的意义、工作目标和各个区域的法律政策。

　　进行农村确权全面工作试点从 2013 年正式开始。 为了推进土地确权试点的顺利展开，2013 年中央一号文件作出了明确指示和政策方向。 文件指出，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度， 是激发农业农村发展活力的内在要求，要全面开展农村土地确权登记颁证工作。政策明确指出在健全土地承包经营权、确保农户对土地基本权益的基础上， 利用 5 年时间完成对农村土地的确权任务，妥善解决农村土地权属不明、四至不清等问题。对于农村宅基地， 政策强调依法保障农户的使用权力，非经营性土地不得进入市场流通。 2014 中央一号文件在土地确权方面又做出了重要指导，即要修订法律法规，抓紧落实农村土地确权登记颁证工作，以中央财政、地方财政双重保障机制，充分依靠农民群众自主协商解决确权工作的矛盾和问题。 在确权后，农村土地的有关权利可以进入市场进行抵押、担保和转让或入股，以活化农户的资本资产，提高农户的劳动外收入，即资本性投入收入。 2015 年中央一号文件对农村土地确权的有关政策进行了进一步的深化。文件指出要稳步推进农村土地制度的改革试点，确保在土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农户利益不受损的前提下进行农村土地制度改革。根据土地用途的各种属性大力推进农村集体产权制度，在试点的基础上扩大土地确权到户的范围。同时，在兼顾国家、集体和个人利益基础上提高个人收益，鼓励和引导农户将土地有关权利市场化， 并完善对农户的多元保障机制，依法保障农户的基本权益。

　　2015 年 2 月， 农业部部长韩长赋在中央电视台《新闻联播》中明确表示，为推进土地确权工作的顺利而圆满进行，对完成试点任务的区域，要适时组织回头看，达不到要求的必须立即整改，整改不合格的将回炉重来，并且土地确权将与不动产进行统一登记与衔接。 为了土地确权取得实际效果，农业部将与国土部等多个部门联合展开土地确权的机制构建和制度建设，完善土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押和注销等规定，并加快建设登记、颁证等信息平台，实现互联互通、信息共享，充分保证土地确权有关工作系统性、公开性和公平性。 2008 年 3 月，鹤鸣村被确定为农村产权制度改革的试点村。由于确权后土地承包权长久不变，所以许多村民要求遵循起点公平原则。对此在进行确权前进行了全面调查，结果显示，93%的农民同意按照人口对土地进行再分配，89%的人认为村里新增人口应该分地。 为此，必须得经过 3年的试点，2010 年鹤鸣村完成了 1200 多亩耕地的试点工作。 我国在 2013 年开始在农村区域小范围进行了土地确权试点布置、安排和实施。 2014 年 1 月，农业部正式发布 《关于切实做好 2014 年农业农村经济工作的意见》，在山东、四川和安徽等三个省进行整省全面试点，在其他省份的 27 个县进行整体试点，在试点过程中部分区域进行局部扩大。目前土地确权已经全国范围广泛试点，涉及了各个省份，试点区域包括了 1988 个县、1.3 万个乡镇、19.5 万个村，试点面积超过 3 亿亩。 2015 年土地确权将在全国范围内全面展开，其中初步设定将新增江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南等 9 个整省进行试点，其他省份也逐步以县为单位将范围扩大。

　　二、我国土地确权实践存在的问题与原因分析

　　1. 政府对政策、制度的完善能力较弱，上下执行能力及公信力较弱

　　目前我国很多土地确权试点区域的成绩被放大，政策形成的内在矛盾并没有解决，许多权利意识较强的农户已经开始上访或者进入司法程序。按照政策意见，区域土地确权要尊重历史，面对现实，充分考虑农民群众的意见，但在农村一个村组的会议都会发生争执五六个小时而无果的现象，更何况一个镇及县。 一些研究人员在进行土地确权调研中发现，很多县域的政策无法良好地适合到各个村，如有的村即使按照投票进行选择何种确权方式，最终的结果也会被少数人干预，导致投票结果无法实施，土地确权执行人员对这些人做了大量的思想工作也无果。

　　2007 年我国政府执行力问题首次被写进 《政府工作报告》。 政府执行力贯穿于政府的所有公务活动中，但首先表现在对新制度、新政策的推进能力，表现在政府行政效率和效益的情况。 相对一般的政策，土地确权的工作范围大、内容多、利益纠葛和矛盾多，政府的执行力尤为重要。 在我国土地确权试点过程中，许多县域的工作基本无进展，一些领导干部以各种问题复杂为由进行解脱。 实际上，政府执行力弱具体要表现在多个方面： 一是政府工作人员没有能力执行，这在基层政府也非常普遍，目前许多基层政府人员年龄老化，思想僵化，工作方法不创新，无法高效完成工作。 二是政府工作人员不想劳心劳力地执行，这是许多基层政府的弊病，主要表现在人素质、能力有大幅度提高，但许多人在岗不作为，态度懒散。三是政府工作人员拒不执行，如四川一个镇的镇政府拒不执行土地确权的有关规定。 实际上，政府执行力还表现在上下政府的协同能力，即下级政府对上级政府政策的重视程度，以及上级政府对下级政府能力的掌握度。

　　政府公信力是政府的影响力和号召力，其直接影响政府的执行能力， 也是政府执政能力的重要表现。

　　2011 年 7 月，国务院常务会议明确提出，要做好土地确权工作，必须保障政府公信力。 只有农民相信政府的宣传，相信政府未来的政策和制度，相信政府不偏私、不违规，能公正地处理土地确权问题，相信政府对保护农户的应得权益以及会对农户未来的生活会给予妥善地安排，才能顺利地做好土地确权工作。 但目前来说，农户对土地确权后政府宣传的土地流转收益信任度不高。 据调查显示，许多试点区域农户的收益来自于两个方面：一是土地流转的相关收益；二是在县内打工收益。 根据试点区域的新闻显示，所有试点区域农户家庭年收益相对土地流转前要高出 1 万多元。 如广东省山区农业大县阳山县在 2013 年 7 月开始试点后 2013 年底完成试点，2014 年部分农户土地进行流转后收益显着提高。这说明土地确权后确实能够为农户带来收益。但在宣传时大部分农户对于政府的宣传和政策抱怀疑态度， 不支持政府工作的推进，这导致部分地方政府对土地确权工作推进缓慢。

　　2. 政策制度衔接性不足，不够规范和系统，存在区域性差异

　　政策制度衔接性不足是影响我国政策、制度推进的重要问题。 政策制度的衔接性是指，无论在长期还是短期，政策和制度的变化是连续的，有过渡的，而不是突变的，人民无法接受的。 在我国土地确权试点就出现政策性矛盾，如湖北有一个农户，在 1996 年购买了村土地 800 余亩进行养殖生产， 政府手续也齐全，但由于当时地价很低，也没有规定使用年限，因此农户认为该土地应该永远归其所有。但现在进行土地确权，无论是村还是执行人员均认为该地的权利应该归村集体所有。这便是过去政策与当前政策的衔接性问题。 我国政策的衔接性问题还表现在政策、制度的稳定性上。 实际上如果政策、制度不稳定，并且时常变化，群众对政策的信任度会降低。

　　政策制度的衔接性是政策制度在时间上的科学性，而政策制度的系统性和规范性是对于同一个时间来说政策和制度的完善程度和科学程度。这是我国很多政策出台所面临的重要问题。无论是土地确权政策也好，还是其他政策制度实施也好，其需要相关政策和制度以及基础设施的配套。对于土地确权的相关行为而言，需要多个部门协作完成，如国土部、住建部、农业局等，每个部门需要制定相关的实施政策、制度和程序，并且这些部门的制度应该协调，而不是冲突的。系统性还要求政策、制度的完整性，因此政策与制度的制定和实施要尽可能完善，尽力避免出现政策漏洞，在实施前就应该考虑可能产生的问题，并且有应对漏洞出现的处理机制。 同时，政策和制度的实施应该按照科学而规范的程序。规范的程序应该涉及办事程序和监督程序为一体，监督程序应该对办事程序进行良好地制约。实际上我国当前土地确权的很多问题源于过去从村到镇、 县土地流转与交易的不规范，由此造成很多土地权属不清，土地划线不明。