城镇化建设中农村征地中的问题分析

　　我国土城镇化的发展自新中国成立以来，大致经历了启动、波动、停滞及快速发展这个四个阶段。随着经济的快速发展以及信息化、经济全球化的时代到来。从党的十五届五中全会上，我国推进城镇化条件已经成熟，到十六大报告中明确提出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路；农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。”农村土地制度改革已成为城镇化发展的重要因素。

　　随着十八大三中全会提出的深化全面改革，当前快速发展的城镇化建设中农村土地问题，伴随着农地的非农化过程产生大概分为以下三方面：

　　（1）耕地资源数量及质量的迅速衰退从历年的中国城市统计年鉴得出的数据，我国城镇化水平每提高 1 个百分点，大概要减少 41 万公顷耕地。农村居民点的城镇化土地利用率不高，一方面没有统一规划和限制农民居住点的建设规模，另一方面原农村居住点未进行清理和整理，没有及时恢复农业建设用地的用途。城镇化过程中的工业用地和第三产业用地增加，致使可利用的农用地减少。随着工业化水平提升，废水、废气、废渣排放到土壤，致使越来越多的土地被污染，水体、植被的破坏，造成了耕地土壤的破坏，加之农业劳动力机会成本上升，部分农户在农业生产中，忽视土地肥力和管理投入，大量使用有机肥采取资本代替劳动的投入组合，致使土壤肥力失衡土地越来越多。

　　（2）城乡土地利用率缺乏集约节约随着城镇化进程的加快，农村人口的流失，农地产权制度的缺陷，农地流转机制及相关保障措施的不健全，中国大部分农村面存在着宅基地被闲置或不能被有效利用情况，农村村落不同程度上呈现空心化，有了“空心村”现象。

　　（3）农民的权益不同程度上受损中国的农用地非农化改变是通过土地征收或征用，快速的城镇化进程不同程度上加大了农民失去土地的过程。由于土地产权制度存在的漏洞，土地征收或征用城市利益导向的严重，大部分失地农民丧失土地后，不能同城市人一样工作生活，因失去土地失去农民权益，从而诱发了失地农民生活问题愈发严重。多地因农民土地权益受损，造成的消极影响，加剧了上访流量。

　　城镇化进程中农村土地问题的原因就土地征用而言，笔者认为大概存在以下几方面：

　　（1）农村集体土地产权存在软约束，即从经济学的角度，由于农村集体土地产权不清晰造成的农村土地产权主体缺位或者虚置，造成农村集体土地在使用、收益和处分等权利在不同程度上受到限制或侵犯。其表现为我国集体土地产权界定不明、占有关系混乱。虽然我国的《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》、《农业法》等重要法律都规定农村土地为农民集体所有，“集体”的概念边界模糊，具体是指哪一级、哪个组织相关法律没有明确。农民自发或者村集体有组织地进行建筑物出租或场地出租，甚至联合开发小区等，大部分非农用地大量流转，土地产权中所涵盖的土地资源保护功能遭到弱化，笔者认为这是土地产权主体的缺位或虚置是土地征用问题的深层原因。

　　（2）相关土地征地法律及体系不完善，具体来说“公共利益”界线不清及其概念被人为扩大的解释，是造成改革开发以来土地征用范围无限度扩张甚至频繁出现“圈地运动”的法律根源。

　　其次征地补偿过低也是立法标准本身存在的缺陷。我国的宪法和法律未把“充分、及时和有效”的行政征收补偿前提写进条款。

　　《土地管理法》确定的补偿基本原则是“按照被征用土地的原用途给予补偿”,土地被征用后的增值收益与农民无关，从法律上将农用地的发展权与农民利益剥离。《土地管理法》中的“不低于原有生活水平”在一定时期内理论上可被支持，但却不具备长期可持续性。

　　（3）政府行政权力缺乏监督，各级政府部门既是土地征用权的行使者，也是征用土地的使用者和管理者。在行政权力缺乏有效监督和约束的情况下，受政绩和经济双重驱动，为快速推进城镇化建设，部分地方政府有了冲动违规用地或超计划用地，使得征地权被滥用。

　　城镇化进程中土地征用的过程，涉及到政府、企业、农民集体、农民个人等各方利益，在寻求城镇化化进程中土地征用问题，除了考虑根除现行土地征用制度的弊端，还需建立起符合社会主义市场经济体制的完善土地征用制度，现就解决土地征用问题的提出浅显对策：

　　（1）采取多样化的补偿安置方式，最大限度提高土地征地补偿标准，加大政府和社会的监督力度，保证征地程序公正透明。

　　（2）建立适应市场经济发展的集体土地产权制度，弱化农民集体土地所有权，强化农民个人的土地长期承包权，将集体土地产权清楚地界定到农民个人。进一步明确集体土地承包权的财产物权性质及农地发展权的归属。

　　（3）推进农地征用的市场化，将农地征用的补偿标准以市场公平原则，参照市场价格执行，推进征用者和被征用者之间建立通过谈判、协商的方式确定补偿标准。

　　（4）建立集体非农建设用地使用权流转市场，逐步建立城乡统一的土地市场，在尊重农民土地所有权的前提下，逐步实现集体土地使用权与国有土地使用权权能的一致性。

　　（5）按照市场经济体制的要求，对农村土地产权体系加以明确和规范。通过完善立法方式，推进保护农民土地财产权益制度，保障失地农民的社会权益。

　　（6）明确界定“公共利益”的概念和范围，建立城乡统一的土地市场，在充分尊重农民的土地所有权前提下，逐步实现集体土地使用权与国有土地使用权权能的一致性。

　　（7）改革征地补偿制度，提议将土地资源一级市场的基准价格给予农民补偿。地方政府为促进地方经济增长所必需的土地，可以行使优先购买权。

　　（8）实现土地征用法律制度的体系化，鉴于征地中行政相对人，农民的弱势地位，有效推进行政救济制度，保证司法效率的同时，使被征地农民的正当利益得到诉求满足。

　　（9）建设法治政府，规范政府行为，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格实行土地征用公示制度和听证制度。

　　参考文献：

　　[1] 王丽 . 国家新型城镇化规划解读及地方实践探索 [M].北京 :中国建材工业出版社 ,2014.04.
　　[2] 冯奎 . 中国城镇化转型研究 [M]. 北京 : 中国发展出版社 ,2013.