我国土地确权实践中的问题与优化策略(2)

　　我国政策制度存在严重的区域性差异。 我国从2008 年开始进行土地确权试点， 各个省份开始陆续拓展试点范围。 随着范围的扩大，试点区域得到的政策福利也越来越少。 据调查显示，在第一批试点的区域内，有的区域一个镇得到的土地改善投资超过 4 亿元，并且在农村建立有大型农产品加工企业，解决了土地流转后农户的就业问题。但从整省的土地确权试点时发现，很多资金无法按照第一批试点的县域进行配给，这导致严重的区域性差别。 由于政策无法全部到位，政府的宣传也会发生变化，农户对未来形势的理解也会发生变化，其支持度降低，导致政府的工作推进困难。

　　3. 农民集体意识较弱，利益观较强，对土地确权的认知存在偏差

　　农村生活非常淳朴的同时，其利益关系也非常简单，对利益的认识也较为简单。 许多农户集体观念不强，不会因为集体利益而忽略个人利益或者让个人利益受损。这就是为什么举行投票选择确权方式后依然有不少农户会干预。目前农村宅基地的争夺纠纷非常频繁， 很多相邻的农户家庭在宅基地面积上有矛盾，一旦有一方越过争议区，就会发生摩擦，甚至发生打斗事件。土地确权要求农村各类田、地归属清楚，首先就要解决好争议区的问题。 在试点过程中，很多执行人员都犯难。在缺乏直接依据的情况下也不好平均分配争议区。 为了保障确权工作顺利，执行人员只能搁置争议区不确权， 而对不具备争议的地方进行确权。

　　这也并不是所有农户都能接受的方法。如在湖南有两个家庭， 认为搁置争议区是直接减少其确权面积，因此都不同意搁置争议，导致其确权工作只能延缓。

　　农户对土地确权的认知存在偏差。 如今，我国农村土地主要分为三个方面：一是宅基地，使用权归个人和家庭所有；二是集体土地归集体共同所有；三是集体土地归个人承担经营。 确权其实不改变权利现状，只是让权利更为清晰，对于不合理的权益关系进行纠正，并不损害合法权益的保护。 但在山东一个村进行土地确权宣传时，很多农户持反对意见，这是因为许多农户认为土地确权势必要减少其现有土地的权益。 还有部分试点区域的农户反映，土地确权后必然要实现土地流转， 那么就会丢失土地的所用权，未来将无所依靠。 实际上土地确权并不影响其使用权，未来土地的流转权也取决农户个人选择。 并且，根据试点成果各类报道显示， 我国土地确权进行流转后，农户的收益都有显着上升。

　　4. 我国土地长期界限不清， 权利结构复杂并且争议较多

　　我国土地界限不清。 据调查显示，农村 90%以上的村民小组土地权限界限不清，因此很难将土地确认到某个村某个组。土地界限不清主要是因为过去我国在土地划线程序上非常不规范，一些资料经过几十年的变化也保留不完整，导致界限无据可查。 在宅基地方面，农户与农户之间的土地权限界限也没有图纸可依，很多都以势头或者数字等为标注物，但长久下来，一些标注物已经消失，或者移动，例如有个农户的家庭以中间的沟壑为界限，但随着时间的变迁，该沟壑已经非常模糊，并且大小也与原来差距很大。

　　土地权利结构复杂，争议较多。 我国土地的所有权归国家所有，但实际上土地的权利分为多种。 以村为例，田土归村集体所有，但个人具有家庭承包使用权，而这种使用权可以经过多次转让。 部分田土归集体所有但被村集体出租或者售出，然后使用权和所有权以及最终所有权分离。实际上部分农村土地又被征收为国有土地， 作为商业用途使用。 从 2008 年至2014 年的土地确权试点中发现，因为材料缺失，很多权利已经非常模糊，所有权、使用权、承包使用权、租借使用权等交错在一起，很难分清谁是谁非。 改革开放后，很多人放弃土地外出打工，但在土地要进行确权后很多人回来却要回土地，但之前土地的使用人已经投入了大量的物力、人力和财力，因此不愿意归还。

　　类似这样的纠纷在过去权属不规范的情况非常多。权利不明的现象已经在试点区域形成了对土地确权的阻碍，引起了不少的纠纷和矛盾。

　　三、优化我国土地确权的创新路径

　　1. 完善土地确权政策制度体系， 加强对执行人员的培训

　　完善政策应该从土地确权设计的利益与纠纷矛盾出发，从试点已经产生的问题着手，并根据本区域可能的利益矛盾以及当前权益与政策情况制定政策。

　　新的政策或制度应该充分保障当前农户的合法所得和合法权益。 土地确权涉及多个部门，需要多个部门共同规范政策，制定完整而系统的政策体系和实施机制。此外，土地确权问题复杂，非常考验政府的综合能力。 虽然近年来我国政府综合能力有了大幅度改善，但土地确权涉及面非常广，需要综合试点区域的经验和教训， 因此应该加强针对土地确权进行专项培训。

　　培训的内容应该涉及四个方面：一是其他区域试点遇到的利益与纠纷问题；二是其他区域试点利益与纠纷问题的处理失败的教训和处理成功的经验与方法学习； 三是加强对农户心理和行为的学习和分析能力；四是加强对土地确权有关政策、制度和有关程度的学习，做到完全按照规范办事。 从过去的试点成功经验可以看出，各个区域农户的利益与纠纷矛盾存在共性但也存在特殊性，任何区域都无法照搬试点成功区域的经验和教训，因此执行人员必须在基于上级政策的指示下具有创新能力。 创新能力应该包含多个方面：

　　一是对于个别纠纷和矛盾， 能够采取创新的办法解决；二是能够针对特定区域的实际情况制定适宜的政策和制度；三是针对不同区域采取不同的方法推进政策的宣传和土地的确权。

　　2. 切实保障农户合法权益，建立信息公开机制

　　要保护农户当前的合法权益。在处理农户与集体的利益关系时应该要充分保证农户的合法权益。对于农户与农户之间的利益纠纷应该以法律法规为准则进行处理，如果有关法律法规不完善时应该尊重历史权益和面对现实的基本原则，以政策、制度的时效性为基本合理划分农户的利益关系。同时要保障土地确权流转后的农户的基本收益。土地确权的目的除了要理清农村土地关系外，更为重要的是为实现农村土地市场化、农业生产现代化。农户土地流转后，农户获得土地收益往往较低，必须从土地中解脱出来。 按照试点区域的解决方式：一是在农村发展龙头企业，农民可以进入企业工作；二是农田的总使用权归企业或大户、农村合作社所有，但农户根据自身提供的劳务情况获得劳务收入； 三是农村剩余劳动转移到城镇就业。无论何种方式，政府可以创新，但应该对农村闲余劳动力进行合理的就业安排，保障农户的基本收益。

　　要落实政策，保障所有农户享受到政策和制度的优惠， 享受到农业现代化和农村经济转型的优惠，必须实现信息公开透明。目前我国政务逐渐推进信息公开，土地确权是对我国农村改革重要的一步，涉及的利益非常大且广，因此也必须公开。 信息公开应该遵循三个原则：一是农户看得懂；二是农户查得到；三是农户可比较。“看得懂”即公开的信息不应该具有专业倾向， 而是以详细数据和数据的基本解释形式公开。

　　“查得到”即农户可以及时、随时查到土地确权和流转的有关数据和信息。“可比较”即农户可以根据自己得到的利益和本区域其他人以及其他区域的其他人的数据进行比较。

　　3. 根据实际情况加强对农户的技能和思想培训

　　目前很多农民长期从事农业生产，并不具备在企业工作的技能，因此在推进农村土地确权时应该根据就业方向进行技能培训。实际上我国近年来对农户进行了大量的培训，但培训过于形式化，主要针对大户，而对其他农民进行技能的针对性培训非常少。建议对农户的技能培训以实用为主， 提供实践性的技能培训，类似于职业学校的专业技能教育。另外，思想意识决定行为。 许多农户对土地的依赖性过大，害怕土地确权流转后收益无法保障，甚至生存无法保障。所以，加强对世界农业经济的认识，一方面改变我国农民对土地确权和流转的认识，另一方面提高其对未来农业经济发展的认识，同时也加强其对未来收益的构成与变化的认识。 实际上，如果按照当前农民从事农业生产的收益现状，农户只能实现温饱水平，而只有摆脱土地的束缚，从多个途径获得收益才能提高其生活水平，这是我国人多地少的国情所决定的。 同时无论是过去还是现在，发展农业依然需要依靠农民。 在未来一部分农民会选择进行现代化农业生产，而大部分农民会选择转移就业。 具体针对个人的选择，需要加强农户对未来农业发展趋势的基本认识， 包括种植方式、销售理念、市场扩展等。只有农户懂得现代农业的基本情况，其才能作出合理、适合自己地选择。如果仅让农户作出选择，那么农户也难以改变对土地的依赖性。

　　参考文献：

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