健全机构，完善城镇管理体系

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　　【题目】青州市城镇化建设问题探究
　　【第一章】青州市城镇化发展的问题及建议研究绪论
　　【第二章】城镇化相关理论概述
　　【3.1】青州市城镇化发展的主要措施
　　【3.2  3.3】青州市城镇化发展的几种模式分析
　　【第四章】青州市城镇化存在的主要问题及原因分析
　　【5.1】高起点做好城镇化发展规划
　　【5.2-5.6】健全机构，完善城镇管理体系
　　【结论/参考文献】青州市城镇化建设的困境及策略研究结论与参考文献


　　5.2 做大做强支撑产业，拓展发展空间

　　（1）加快推进工业化发展城镇化发展水平与工业化发展呈正相关，工业化是城镇化发展的基础，是城镇化发展的根本动因。工业化水平提高了，城镇化发展水平也随之提高。同时农业现代化与城镇化二者相辅相成，随着农业现代化的不断发展，城镇化水平也不断提高。而在农业产业化和现代化发展过程中，由于劳动生产率的提高和先进科学技术的应用，农业从业人员大量减少，出现了大量农村剩余劳动力，必然要向城镇二、三产业专业，有利于城镇化的发展。而随着城镇化的不断加速发展，反过来也会促进工业化和农业现代化的发展。可见，城镇化和工业化、农业现代化发展是密切相关的。因此青州市要加快城镇化进程，必须提高工业化发展水平，加快推进农业化和农业现代化。首先要大力推进工业产业结构调整，围绕机械制造、石油化工、汽车配件、农产品加工、建材等主导产业，大力发展关联产业、上下游产业，不断拉伸产业链条，推进企业科技创新、转型升级和产品换代，培育壮大支柱产业和骨干企业。充分发挥园区优势，不断加大招商引资力度，创新管理体制机制，推动企业向园区集中。

　　（2）大力推进农业产业化和现代化，以农业产业化带动城镇化发展。青州市是农业大市，农业产业在青州市经济中占有较大比重，粮食、瓜菜、果品、畜牧、花卉等主导产业占农业比重达 95%以上。通过大力发展农业产业化和现代化，促进农村经济发展和农民收入提高，从而为城镇化建设发展提供基础和条件。一是大力发展精细农业和特色农业，推进农业产业化和规模化发展，不断提高农业生产率，为农村剩余劳动力向城镇转移提供可能，有利于推动城镇化发展。二是大力发展以市场为导向的农业、林业、畜牧业等农产品加工业，不断拉伸产业链条，大力发展劳动密集型农产品加工业，吸引大量农村剩余劳动力就业，转变为产业工人，既增加了农民就业，又提高了农民收入。如黄楼街道大力发展花卉加工业，庙子镇大力发展林果业，东夏镇大力发展肉鸡养殖业等等，通过发展农业加工业促进城镇化发展。三是大力推动农业科学技术应用推广水平，推动传统农业的升级换代，发展现代农业。通过农业产业更新换代，不断促进农业发展，提高农业水平，而且促进农村劳动力资源的充分利用，促进农业发展，为乡镇经济发展起到有力的支持作用。四是大力发展第三产业。如云门山街道大力发展生态旅游业，高柳镇大量发展瓜菜运输和物流业等，一方面有利于产业结构更加合理另一方面增加了农村剩余劳动力就业，提高了农民和部分城镇居民的收入水平，有利于充分发挥城镇功能，促进城镇化发展[43].

　　5.3 创新投融资机制，多渠道筹措资金

　　城镇化建设需要大量资金投入。在城镇化建设中，要进一步转变观念，不断创新投融资机制，从依靠政府投入建设和依靠群众集资建会向依靠政策向社会融资，向市场融资，不断吸引社会资本投入新农村建设。逐步建立以自身筹措为主，国家政策扶持为辅，各种社会资本参与的多元化投融资机制。

　　一是投资主体和融资方式的多元化。政府是城镇化建设的投资主体，在城镇化建设中起主导作用。另外，政府还要通过多种方式引导社会力量和资金投入城镇化建设中，实现以政府为主导，企业、农村集体组织和个人等各种社会力量参与的多元化投融资主体。在投融资方式上，可灵活采用各种方式，对公共设施和基础设施，可采取有偿使用和服务方式，通过企业化经营方式吸引社会力量投资，也可采用其他方式吸引投资。另外可采取优惠政策，允许单位和个人投资经营供水、道路、桥梁扥各种公共设施和基础设施，努力打造公平公正的竞争环境。积极发展个体私营经济，鼓励农民以投资入股方式加入城镇化建设，鼓励引导农民到城镇住宅小区建房购房。

　　二是建立多元化投入机制。在城镇化建设中，对具有较大商业经营价值的各种资源，如文化资源、土地资源、市场资源等，要进行充分策划包装，并包装为项目推向市场，广泛开展招商引资，鼓励民间资本以合资、合作、独资、联营等各种方式参与开发建设，吸引各种社会力量的参与。
　　
　　三是加强政策引导和扶持。政府要充分发挥职能，按照“谁投资，谁所有，谁受益”原则，推行在政府引导下，主要依靠社会资本进行城镇基础设施和公共设施建设的方式。同时政府对社会资本投资城镇基础设施和公共设施建设给予一定的财政和信贷支持，给予一定的税收优惠。政府可建立城镇基础设施建设启动资金，对投资城镇建设的社会力量给予一定的扶持。市、镇财政还应加大投入力度，低城镇重点基础设施工程给予一定的补助，同时鼓励金融部门对城镇化建设给予信贷支持，促进城镇化建设。另外，还要用足用活各种政策，充分利用基础设施配套费、城市维护建设税、土地使用税等各种资金，使之真正用于城镇化建设。

　　四是建立公司化经营机制。要充分利用现有资源和条件，盘活城镇建设的各种资产和力量，特别是土地，作为城镇建设的独特资源要充分发挥起作用，促进城镇化建设。可成立具有独立法人资格的城市建设投资开发公司，对城镇建设项目进行市场化运作。对城镇开发土地进行统一规划、统一征收储备，统一配套，统一开发，可用土地换资金、换项目，吸引各种资本以各种方式参与城镇开发建设，发挥土地的最大效益，实现土地资源配置最优和受益最大[44].

　　5.4 加快基础设施建设，增强发展后劲

　　5.4.1 提升交通集散能力城镇化发展很大程度上依赖于交通体系的完善。要不断完善城镇交通体系，构建综合交通网络，提升城镇交通集散能力。对城市和乡镇交通设施进行统一规划，着力完善城市内部交通，城市和郊区交通以及乡镇交通体系。构建以青州市区位中心，以各乡镇为节点，以公路交通为骨干，其他方式为补充的综合交通体系。公路网络形成以国道、省道、乡镇公路网络，不断优化县乡路网结构，增强通行能力，提高道路交通管理水平和能力。

　　5.4.2 提升公共服务水平城镇化建设的目的在于满足人民日益增长的物质和文化需求，而不是简单的追求经济发展。因此，统筹城乡发展，增强城镇公共服务功能，是推进城镇化建设的内在要求。要不断加强中心城区、重点镇和中心村的文化、教育、科技、医疗卫生、社会保障扥公共服务设施的规划建设，不断提高城镇公共服务水平，引导产业、人口加速向城镇聚集。一是不断提高城镇教育质量。进一步加大教育投入，优化学校布局，改善办学条件，缩小与中心城区的教育差距，促进城乡教育均衡发展，努力办好群众满意的教育。力争到 2020 年形成于经济社会发展相适应的，特色鲜明、布局合理、各类教育协调发展的综合教育体系。二是大力发展城镇医疗卫生。不断统筹发展市、镇、村三级医疗卫生服务网络，健全城乡医疗卫生服务体系，增强为人民群众的服务能力，提高群众健康水平。大力加强乡镇卫生院、社区卫生服务机构和村卫生室建设，简化定点医疗机构就诊程序，提高服务能力，缓解群众看病难问题；不断提高新农合标准，合理调整结报补助政策，缩小城乡居民基本医疗保障差距；推进基本卫生服务逐步实现均等化。三是加快推进其他社会事业发展。推动残疾人、老龄、慈善、体育等各项社会事业城乡均衡发展，加强城乡文化服务设施建设。不断完善城乡居民养老保险制度，实现居民养老保险全覆盖，建设发展均衡、结构合理、覆盖城乡的公共文化服务体系。

　　5.4.3 不断提升生态承载能力坚持可持续发展战略，重视城镇生态环境建设，是城镇化发展的根本要求。因此，青州市城镇化建设中，要注重经济、社会、环境三者的协调发展，将经济发展和保护环境结合起来，实现全面发展。必须要按照以人为本、突出特色、节地节能、生态环保的原则，加强城镇化发展规划布局，健全城镇建设标准，合理调整优化建设用地结构，合理确定青州市开发边界，规范青州新城区建设，提高新城区人口密度，防止城市面积过度扩张。

　　一是大力推动绿色青州建设。大力实施城乡绿化工程，提高全市林木覆盖率，打造和谐的自然生态体系和舒适的人居环境体系。二是加大工业污染治理力度，加强对工业污染源排放的监督管理。大力发展循环经济，搞好节能减排，实行严格的环保检查和污染防控，进行城镇污水和异味治理。对于高耗能、高污染的项目坚决停止引进，对新上项目严格实行一票否决制。三是建立健全环卫管理机制，建设生活污水处理设施和生活垃圾无害化处理设施。在重点镇建设污水处理设施，提高城镇污水处理率；建设大型垃圾中转站，解决城镇垃圾处理问题，实现生活垃圾无害化处理。努力营造天蓝地绿、水清气净的人居环境，实现人与自然的和谐发展[45].

　　5.5 不断深化制度改革创新

　　制度改革是城镇化发展的动力，要不断深化体制机制改革，促进城镇化建设。
　　
　　一是进一步深化土地使用制度改革。一方面加大耕地保护力度，制定农村非农用地规划。在城镇化过程中要尽量减少占用耕地，确实要占用耕地的，要考虑发展的动态平衡性。另一方面，进一步深化农民土地流转制度改革。要明确土地流转的途径和方法，农民进入城镇后，原有宅基地和承包地如何流转，要制定针对性的政策，为农民进城解除后顾之忧。要不断完善农村集体土地承包经营制度，保证农民不仅能继续拥有土地证权，而且拥有承包期内对土地的处置和收益权。完善土地流转服务体系，扶持农民专业合作社发展，探索农村土地承包经营权、房屋所有权、林权等抵押贷款新路子，允许农民与开发与使用土地的企业进行土地流转交易，农民可以自行决定转让对象，包括转让给集体经济组织以外的其他组织或个人。另外，要加强土地保护和利用，提高土地使用率。加强对国有土地和集体土地所有者利益的保护，落实被征地农民的征地补偿安置费，切实保障被征地农民的切身利益。要合理使用和节约土地，控制用地增量，盘活存量土地，整顿违规使用和浪费土地行为，防止土地被闲置浪费。

　　二是建立完善的社会保障制度。实现城乡公共服务的均等化，将现行城镇居民享受的社会保障扩大覆盖到城镇化以后的农民范围，建立城乡统筹的社会保障制度。对于迁入城镇居住并由稳定职业的农民，要为其建立社会保障账户。企业雇佣使用农民，必须为其缴纳社会保险。要实现城乡统筹的社会保障制度，必须对当先社会保障制度进行改革创新。首先改革社会养老保障制度。当前，养老问题逐渐引起人们的关注，我国已逐渐进入人口老龄化，而农村养老主要以家庭养老为主，问题较突出。因此必须对农村养老问题进行改革，从农村实际出发，建立社会和农民共同参与的养老机制。从2010年开始，潍坊开始在全市范围内开展城镇和农民社会养老保险制度改革试点，建立以社会统筹和个人账户相结合的新型农村社会养老保险制度，将农民养老保险纳入社会统筹范畴。其次，建立农村社会医疗保险制度，建立健全农村社会医疗保险体系，实现农村医疗保险的全覆盖。改革现有的农村新型合作医疗保险制度，逐步与城镇职工医疗保险制度接轨，建立城乡统筹的医疗保险制度。三是社会福利救济制度。加强对农村与城镇中弱势群体和困难群众的关注和救济，不断提高农村最低生活保障标准，提高他们的生活水平和质量，让他们充分享受到社会发展的成果[46].

　　三是培育城乡一体的劳动力市场。要充分发挥市场机制的调节作用，促使农村人口向城市的转移。进一步深化劳动、人事、工资制度改革，不断调整就业政策，青州市在制定就业政策时，适当考虑农村劳动者，可考虑建立城乡一体的统一、开放的劳动力市场，不断提高劳动力的有效配置效率，使各种资源和就业机会向农村倾斜，为农村剩余劳动力提供更多的就业机会和更高的工资收入，加速农村人口向城镇的迁移，顺利实现人口城镇化。

　　四是创新户籍管理制度。我国将人口人为划分为农业人口和非农业人口，这种户籍管理制度已与我国经济发展和城镇化发展战略极不适应，必须进行进一步深化改革。可按照农民的住房地、职业、生活来源等作为落户依据，按照职业划分为农业人口和非农业人口，按照其居住地划分为城镇人口和农村人口。在青州市城镇局域内落户的局面，只有拥有固定的住所和稳定的收入来源，就可以进行户口登记，享有“镇民待遇”,并在教育、医疗、就业等方面享受与城镇居民同等的待遇，真正消除不利于城镇化发展的体制机制和政策阻碍，促进青州市城镇化的发展。

　　5.6 健全机构，完善城镇管理体系

　　一是做好机构改革。按照精简、统一、提高效能原则，不断进行机构改革，提高工作效率和效能， 精简机构人员，降低行政支出。要因地制宜对机构设置和人员编制进行精简，充分考虑不同城镇之间的差异，按照实际情况确定机构和人员编制。设置机构时要尽量综合设置，实行一人多岗，一岗多责，尽量减少机构和人员。对于直接为农业、农村和农民服务的站（所）如农、林、水、教育、卫生等机构一律实行属地管理，健全完善城镇机构，使城镇政府具有充分的管辖职能和权限。同时不断改革现行的政绩考核制度，建立综合的城镇建设评价体系，不断补充完善考核指标，如人口规模、土地利用率、企业发展水平、基础设施条件、环境保护等等，都应列入评价指标体系。

　　二是改革城镇管理体制。首先，理顺城镇政府和上级县直管理部门的关系，对于对城镇发展影响较大的土地、环保、城建等部门，由以城镇部门领导为主城镇政府和主管部门双重领导，；对于具有监督检查职能的部门，如工商、税务、公安等部门，实行以主管部门为主的双重领导。而对于一般职能部门，则由城镇政府领导。既理清部门隶属关系，由充分开展职能。其次，大力发展提供社会公共服务的中介组织，承担部分原本由地方政府城镇的职能，将乡镇政府从繁重的公共服务中解脱出来，从而更好的为企业和农民服务。再次，积极培育市场体系，尽量减少政府干预，将本该由市场承担的组织调解商品生产的职能交还给市场。
　　
　　三是建立健全科学民主的决策管理机制。明确城镇管理主体，建立健全充分反映民情民意的科学化、民主化的决策机制，建立责任追究制度。建立综合管理体系，将市政、城建、房管、工商、文化等多个执法部门组合起来，形成综合执法体系，实行综合城镇管理。

　　四是创新城镇建设与社区管理。城镇建设涉及到建设、管理等多个环节和过程，是一个综合性的系统工程。在青州市城镇化过程中，重建设、轻管理现象时有发生，导致部分城镇建设管理混乱，卫生、社会治安状况每况愈下。因此在青州市城镇建设过程中必须处理好建设与管理的关系。首先抓好城镇规划，不断优化市政布局，搞好城镇总体布局规划；在城镇建设中，要做好前期准备工作，抓好建设过程的监管，防止出现豆腐渣工程。在城镇管理上，随着大量农村剩余劳动力涌入城镇，原有管理方式已不能适应新形势发展的需要，因此，必须按照新的发展形势和要求，对青州市城镇区域进行重新调整，建立新型城镇社区管理体制。在城镇化过程中，将城镇管理重心下移，将部分职能下放到社区，由社区服务中心行使部分城镇管理职能，建立居民共建共享的治理模式，形成联系城镇政府和农民的新工作平台和纽带，形成多形式、有组织的社区网络，不断推进青州市城镇化建设。