我国农村供水工程可持续运行管理模式

　　城乡供水具有自然垄断性、公共性和准公益性，供水工程管理单位或供水公司是为固定区域用水户提供公共服务的组织，不是一般性产品生产销售企业。目前国际上供水工程管理模式是以公有制为主，私营和私有化管理模式为辅。不同类型管理模式的形成和发展与社会经济条件、管理体制、法律法规密切相关，不能套用和照搬，但可为探索建立适合我国国情的农村供水工程管理模式提供有益的借鉴和参考。

　　2005年以来全国开展了大规模的农村饮水安全工程建设，“十一五”期间新建集中供水工程22.1万处，大幅度改善了农村供水状况。到2010年年底，全国农村集中供水工程有52.5万处，受益人口5.57亿人，占农村总人口的58%。其中跨乡镇或联村工程5.2万处，占10%，供水人口3.10亿人，占55.7%；单村供水工程47.3万处，占90%，供水人口2.47亿人，占44.3%。预计到2015年年底全国农村集中供水工程达到75万处，受益人口7.5亿人，占农村总人口的比例达到80%左右。为充分发挥农村供水工程效益，实现持续安全供水，迫切需要建立适合我国国情的农村供水工程管理体制机制。近年来，国家有关部门出台了农村供水工程管理政策文件，在各地进行了有益探索，形成了一些适合地区特点的农村供水工程管理模式和水价政策，积累了经验。但由于大多数工程规模小，2/3以上工程由乡镇或村委会管理，存在产权不清、管护主体不明、水价低于供水成本、缺乏专业管理等问题，难以实现可持续运行和安全供水。最近一些单村供水工程出现停止供水问题，提醒我们深入思考今后农村供水工程的建设与管理模式。

　　农村供水工程可持续运行管理模式的基本特征和条件是：产权清晰、经营主体明确、专业化和规模化管理、水价政策合理、政府监管与扶持到位、能够实现财务收支平衡。通过梳理国家有关农村供水工程管理政策，深入安徽、山东、湖北、河北、四川、天津、辽宁等地调研，总结分析国际供水工程管理模式的特点及适用条件，研究提出了现阶段农村供水工程可持续运行管理模式，以期加快建立适合我国国情的农村供水工程管理体制机制，实现可持续安全供水。

　　一、国内外城乡供水工程运行管理模式分析

　　1.国际供水工程管理模式及特点国际供水工程管理基本模式有5种，其基本特征如表1所示。各种模式的组成、特点、分布区域及应用效果如下。

　　（1）政府直接管理模式

　　（也称完全公有管理模式）即供水基础设施为各级政府所有，由水务部门直接管理。其中多数由市（区）级政府水务部门管理，自主权比较小，有的甚至没有独立财务，供水范围限于市（区）所辖范围。少数由省（州）级政府部门管理，负责多个市（区）供水服务，同时承担地表水、灌溉设施等管理。如表2所示，这种政府直接管理模式在国际供水行业中占主导地位，其中美国和欧盟约有50%的用水人口，亚洲、非洲和美洲也有类似情况。从运行效果看，阿姆斯特丹、首尔、新加坡等市级或省级供水机构运行良好，能够提供优质服务并回收成本，但在发展中国家应用效果不佳。分析原因，如议员或市长为赢得选票，承诺降低水费，使水价低于成本；供水单位供养多余员工；收取的水费用于填补市政府预算不足等，导致供水系统运行维护资金不足。此外，一些发展中国家的省级或中央供水管理机构往往致力于为政府服务，重建设，不太关注供水服务和成本回收。

　　（2）法人化公用事业单位管理模式

　　即完全公有的供水设施由法人化公用事业单位管理模式，单位名称有水委员会、协会、管理局等。通过专门的法律法规明确职责和权利，享有自主经营权，接受政府官员组成的委员会领导。该模式在非洲和亚洲地区应用较多，但整体运行效果不佳，因为这种模式大多是20世纪七八十年代按照世行等贷款机构要求，由公用事业单位改制形成的，要求管理单位获得足够的自主权，能够回收成本并偿还贷款，但没有得到所在国政府支持。

　　（3）公有水务公司管理模式

　　主要由地方政府（市/区政府、省级政府）依据公司法成立，少数由代表中央政府的机构成立。该模式优势显著，在荷兰、西欧、日本、北欧应用普遍，美国也有。主要优点：①能够成功利用公司法，避免政治和行政干预；②回收成本和运营状况明显优于政府直接管理模式，而且可与政府授权私营和完全私有化模式相媲美；③不以利益最大化为目的，减少了私营模式滥用垄断权等问题。但要避免公司自主经营可能产生的问题，加强政府监管和经济审计。

　　（4）政府授权私营管理模式

　　（即法国模式）由于法国法律禁止将公用设施资产出售给私有企业，政府将供水设施授权私营企业经营。授权方式有承包、租赁和特许经营3种，通过合同确定双方的权利和义务。其中承包期一般5年，租赁期6~10年，特许经营15~30年。目前法国授权私营企业供水人口占78%。在20世纪80年代末到90年代初的私有化大潮中，该模式在许多发展中国家城市供水管理中得到推广，主要采取特许经营方式。该模式的优点是其灵活性，可采取多种形式，适应多种情况，能够提高供水服务质量和供水覆盖率，降低水价；缺点是以盈利为目标，后续投资滞后，易造成工程老化失修和安全供水隐患，更加需要政府监管。

　

　　（5）私有化管理模式

　　（即英国模式）从1987年开始，英格兰和威尔士政府将所有水务公用事业单位改为股份制公司并上市出售，由私营企业经营。这种模式以盈利为目的，在短期可显著提高效率、降低成本，但长期易产生垄断，导致水价增长过快。为此英国政府专门成立水务办公室，采取“价格封顶”等措施控制水价，但监管难度大。

　　总之，目前国际上城市供水设施以市级政府部门、公用事业单位、公有公司经营为主，政府授权私营和私有化经营模式仅在法国、英国等少数国家应用；各种管理模式有其自身特点和适用条件，应结合本国情及供水工程特点借鉴和参考。

　　2.我国农村供水工程管理模式的探索与实践

　　为加强农村供水工程管理，近年我国有关部门出台了相关政策文件。

　　基本要求是：以政府投资为主建设的规模较大的集中供水工程，按规定组建项目法人管理；规模较小的集中供水工程，可由受益农民用水户协会管理；单户或联户工程由村民自建自管；由政府特许经营、采取股份制或企业、私人投资建设的供水工程，其资产归投资者所有，按规定组建项目法人管理；农村供水工程可实行所有权和经营权分离，通过承包、租赁等方式委托有资质的专业管理单位管护。

　　为实现供水工程可持续运行，供水水价按照“补偿成本、公平负担”的原则确定，并根据成本、费用等变化，充分考虑用水户承受能力等适时合理调整；在有条件的地方逐步推行阶梯水价、两部制水价制度；水费收入低于运行成本的地区，要通过财政补贴、水费提留等方式建立县级农村供水工程维修养护基金；各地原则上应以县为单位建立农村供水工程管理服务机构，加强工程监管。

　　根据上述政策要求，各地进行了有益探索，形成了一些适合地区特点的农村供水工程运行管理模式。

　　①县级供水公司或供水总站法人管理模式。如山东省商河、桓台，河北省固安、海兴、孟村，四川省邛崃，辽宁省黑山等县（市）成立了县级供水公司或供水总站，为企业或事业单位法人，直接负责农村供水工程管理，提高了专业化、规模化管理水平和安全供水能力。

　　②县级政府主管部门授权经营模式。如安徽省阜南和泗县、湖北省潜江、山东省沂源县等成立了县级供水总站或供水公司，但不直接管理供水工程，通过承包、拍卖和租赁等方式将供水工程经营权转让给民营企业或个人，实现所有权与经营权分离。其前提条件是政府出台合理的水价政策和扶持政策，能够实现经营盈利。该模式能够充分发挥工程效益，减少行政干预，但易产生短期行为。

　　③股份制经营管理模式。一般由于工程建设中多元主体投资形成。如安徽省定远县在农村饮水安全工程建设中统一规划，合理布局，规划建设了15处规模化集中供水工程。为弥补建设资金不足问题，面向社会吸收民间投资。工程建成后实行股份制管理，即县农村供水管理总站控股，由民营企业经营。县政府通过制定《定远县农村供水工程运行管理办法》，明晰确所有权和经营权，通过实行两部制水价，为公司保本微利经营奠定了基础。该模式充分发挥了政府主导和民营企业自主经营的优势，实现了可持续供水安全。

　　④省级公有水务公司管理模式。如江西省水利投资集团有限公司，为省级政府部门投资成立的公有公司，下设江西省水务有限责任公司，承担城乡供水工程建设与管理工作。农村供水工程建设资金包括政府投资和企业自筹，工程建成后，成立县级或地市级供水公司，将全部工程产权划归公司所有。该模式能够实现县域或跨区域农村供水工程规模化建设与专业化管理，能够实现规模经济效益与可持续安全供水。但易产生企业追求利益最大化等问题。

　　⑤单村供水工程委托管理或协会管理模式。单村工程建成后一般移交村委会管理。由于工程设施和管理简单，多数指派或承包给一名村民管理，难于实现持续安全供水。安徽省泗县通过管网延伸、串网并网等方式实现了联村供水；安徽省阜南县通过县供水总站延伸管理；山东省临朐县通过乡镇供水协会管理方式，将单村供水工程水管员改为县供水总站或供水协会聘用和管理。

　　总之，上述农村供水工程管理模式符合我国以县为基础的行政管理体制，符合政企、政事分开的发展方向，发挥了政府主导与企业自主经营的优势；省级公有水务公司管理模式的出现，为实现跨县域、大规模、专业化农村供水工程管理提供了经验；单村供水工程委托管理模式等初步破解了小型供水工程管理难题。

　　二、我国农村供水工程可持续运行管理模式

　　农村供水具有很强的社会公益性，是农村居民生活和社会经济发展不可或缺的基础设施。由于工程投资大、效益低，建设投资以国家和地方政府为主，产权公有为主，一般归县级政府管理。根据这种情况和我国经济体制改革的基本要求，并借鉴国际和我国农村供水工程管理模式和经验，提出现阶段我国5种农村供水工程可持续运行管理基本模式，其主要特征如表3。不同模式的形成、运行管理及其特点和需要注意的问题有以下几个方面。

　　1.县级事业单位管理模式

　　一般由县级政府批准成立供水总站或管理办公室等，为非盈利性事业单位法人，隶属县级水行政部门。

　　

　　将各级政府投资形成的农村供水工程及产权划归该单位管理；实行自主经营，独立核算，水费等收入不足时由县级财政补贴，能够保证供水工程可持续运行。该模式具有管理层级少、效率高的特点，有利于实现供水工程规模化建设与专业化管理。但要防止人员超编、管理粗放和供水成本过高等问题。

　　2.公有水务公司管理模式

　　①县级公有供水公司管理模式

　　一般由县级政府出资成立供水公司，为企业法人，归县级水行政部门管理。将各级政府投资形成的农村供水工程及产权划归该公司，实行自主经营，独立核算，但不以盈利为目的。当水费等收入难以弥补成本支出时，可申请县级财政补助等，能够保证供水工程可持续运行。该模式经营活力强，效率高，有利于供水工程规模化建设和专业化管理。但要防止人员超编、机构臃肿、供水成本增加问题。

　　②省级公有水务公司管理模式

　　一般经省级政府批准，由财政、发改委、水利、国资委等部门出资成立水务公司，为企业法人，隶属国资委或水利部门管理。由该公司成立供水公司或子公司，具体承担一个或多个县城乡供水工程建设与管理。工程建设资金包括各级政府和企业投资，建成后全部资产划归公司管理。由于这类公司经营规模大、效率高、专业化管理的特点，能够实现经营盈利和供水工程可持续运行。但要避免企业垄断、抬高水价等问题。

　　3.县级政府授权经营管理模式

　　一般由县级供水总站或供水公司代表政府或水行政部门，通过承包、拍卖、租赁、特许经营等方式将所属供水工程的经营权转让给有经营能力的专业公司，包括公有企业、私营企业、外资企业等，实现所有权与经营权分离，通过合同方式明确双方的责权利及相关条件。该模式经营自主、活力强、效率高，能够减少行政干预，有利于实现专业管理和集约经营。但要防止企业过分追逐盈利和短期行为。

　　4.股份制公司经营管理模式

　　主要由于工程建设投资主体多元化而形成，包括各级政府、民营企业或个人等，按照“谁投资谁所有”的原则确定产权。工程建成后由县级供水总站或供水公司代表政府投资形成产权，与其他投资形成的产权组建股份制公司。为保证政府主导和企业经营活力，可采取县级供水总站或供水公司控股，但不承担日常经营管理等事务。该模式能够发挥政府主导和市场机制两个优势，既能减少行政干预，又能防止企业过分追求盈利和短期行为。

　　5.小型供水工程委托专业机构管理模式

　　主要针对量大面广的单村供水工程，可委托县级供水总站或供水公司等专管机构或规模以上供水工程管理单位管理。同时创造条件，通过管网延伸、串网并网等方式减少单村供水工程，推进规模化集中供水。

　　三、结论与建议

　　实现农村供水工程的可持续运行，一要建立适合本地区特点的运行管理模式，明确经营主体及管护责任主体；二要按照“补偿成本、公平负担”的原则建立合理的水价制度；三要切实加强政府监管与政策扶持，既防止经营主体过分追求盈利和短期行为等，又要给予应有的扶持和保护。本文借鉴国内外供水工程管理模式和实践经验，提出了现阶段我国农村供水工程可持续管理基本模式，具有实用性和可操作性。但由于不同模式的形成与应用有其社会经济条件、管理经验、主客观因素等，不能完全照搬，而应结合本地实际应用。由于我国大规模农村供水工程建设起步晚，运行管理经验相对不足，需要进一步深入研究和实践，加快建立和完善相关法律法规，不断完善和形成适合我国国情的农村供水工程运行管理模式。

　　参考文献：
　　[1]国家发展和改革委员会，水利部，卫生部，环保局.全国农村饮水安全工程“十二五”规划[R].2012.
　　[2]马汀·布劳克兰，著.武涌，王建清，译.荷兰供水行业的公有私营模式[M].北京：中国建筑工业出版社，2008.
　　[3]国家发展和改革委员会，水利部，环保部，财政部.关于印发《农村饮水安全工程建设管理办法》的通知[R].2013.