我国档案馆安全管理问题探究绪论

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　　【题目】我国档案馆危机事件的控制与管理研究
　　【第一章】我国档案馆安全管理问题探究绪论
　　【第二章】档案馆危机管理的理论基础
　　【第三章】档案馆危机管理现状及存在的问题
　　【4.1  4.2】优化档案馆危机管理顶层设计与机制建设
　　【4.3  4.4】规范档案馆危机管理流程及组织文化建设
　　【结语/参考文献】中国档案馆危机控制研究结语与参考文献
　　
   
　　第 1 章 绪 论

　　1.1 研究背景与研究意义

　　安全是人类生存的基本条件。当今世界任何国家、组织、个人都不是孤立存在的，而是处于普遍联系之中。在这个开放的生存体系中，难免会遇到洪水、地震、战争、社会暴乱等天灾人祸，严重威胁着人类安全。“生于忧患而死于安乐”、“安危在令出，存亡在所任”、“未雨绸缪”说明在古代时期，中国人就具有一定的危机意识。5·12 汶川地震、玉树地震等自然灾害，也唤起了当代人的危机意识。在这些灾害给灾区人民带来巨大苦难的同时，也使灾区档案馆严重受创，大量档案遭到破坏、档案信息难以识别和恢复，这些风险的存在已成为威胁着档案事业持续、稳定发展的重要问题。近年来，档案学界和档案行政管理部门逐渐加强对“档案安全体系建设”的重视。国家档案局 2008年出台了《档案工作突发事件应急处置管理办法》，成为国家应急管理体系中的一环，各级档案馆依次制定了各类应急预案。此后，全国档案安全体系建设会议相继召开，《档案工作突发事件应急管理办法》和《档案馆防治灾害工作指南》等规定为档案部门开展和加强应急管理工作提供了依据。

　　2011 年 11 月 23 日，国家档案局安全风险评估指标体系研讨会围绕档案安全制度建设、档案安全基础设施、评估指标体系构建等问题进行探讨。2014 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，提出建立健全确保档案安全保密的档案安全体系，从安全执法检查、应急管理制度建立，以及电子档案保存与利用等方面提出要求，成为档案安全工作一个新的起点。从危机管理视角研究档案馆运行过程具有理论上和实践上的重要意义。

　　理论上，从危机管理视角研究档案馆运行过程是档案安全保障体系建设研究的有机组成部分。研究档案安全保障体系首先要明确影响档案安全的因素，并分析相关对策。

　　研究在危机管理视角下的档案馆运行过程，就是针对档案馆运行中可能发生或正在发生的危机事件所进行的一系列的控制和管理活动，以实现最大限度地减少和降低档案信息和档案工作人员在遭遇天灾人祸时所受到的损失，保护档案实体和档案信息的安全，是档案安全保障体系研究的重要组成部分。通过阐述档案馆危机管理定义、危机源鉴定、危机因子识别、危机评价指标体系构建、危机管理流程、危机防御策略、危机发生时应急响应、危机发生后的恢复工作等内容，形成较为完整的档案危机管理理论体系，从而丰富了档案风险管理和危机管理相关理论研究。

　　实践上，通过分析档案馆人员在危机管理活动中的主体作用，有利于提高档案工作人员的危机意识和档案机构应对危机的能力。危机管理是一个以人为主体的实践过程，目的在于预防、减少乃至消除危机可能带来的危害，不仅包括危机爆发前的管理也包括危机发生时和危机发生后的管理。在这一过程中需要从档案馆领导到馆员的积极参与，制定本馆危机管理相关制度，组织培训并定期进行安全检查和应急演习，在提高应对危机能力的同时培养档案馆内的组织文化，增强凝聚力。此外，通过对档案馆危机因子的分析为档案馆进行安全评估提供参考依据，确保档案馆安全运行。目前国内尚无统一完备的档案馆安全评估标准，各级各类档案馆可以依据本文所提出的档案馆危机管理问题和对策制定危机管理评价指标体系，对本馆运行状况进行自查，并从人员、制度、技术等方面进行改善，降低危机发生概率，实现档案馆安全运行。

　　1.2 国内外研究现状

　　1.2.1 国外研究现状危机管理起初源于企业内外部管理过程，之后被应用到军事管理、政府管理等领域。

　　西方国家对危机管理的研究主要是以政府、企业和一些专门组织为主体。政府的研究主要围绕着当公共危机发生时如何与公众保持良好沟通，维持政府形象等问题。一些知名企业则多关注在危机事件发生后如何通过危机公关与消费者、媒体、政府部门及时沟通，降低对企业形象造成的危害。档案部门的危机意识源于对自然灾害后经验的总结，因此国外档案部门最先关注自然灾害给档案部门带来的危机，之后将危机的范围扩大到管理、技术等方面。在 1968 年举行的“第六届国际档案大会”上就专门针对此前意大利在特大洪水灾害中遭受的损失而设立了“抢救与恢复”的议题并展开讨论。自此档案部门的自然灾害危机管理意识不断提高，相关理论研究也相继展开。[3]

　　本文选取了四个知名的外文数据库（EBSCO、Elsevier ScienceDirect、ProQuest、ProQuest 博硕士论文数据库）对国外相关理论研究进行检索、汇总和分析，以调查国外档案危机管理研究情况。由于国内外档案管理术语的区别，所以在检索文献时选取Crisis 、Risk、Security、Record、File 和 Archive 作为检索词来对结果进行比较分析，全部采用文档标题字段进行限制，对出版物类型、出版时间、文档类型和语言都不进行限定，对检索结果进行相关性筛选和去重操作，最后得出结果如表 1 所示。国外学者主要围绕档案本身、档案机构工作和公众利用等方面分析档案工作中面临的各种危机。

　　首先，国外学者重视对档案实体和档案信息安全的保护。通过对影响档案保管的环境要素进行分析，加强档案库房建设，并从档案载体特性出发研究不同载体档案在安全保管、分类、利用途径等方面面临的问题。如 Ana Catarina Pinheiro 在加拿大自然博物馆提出的预防性保护风险模型基础上，提出在档案库房新旧位置各设置两个存储空间，从环境和结构上对具体风险等级进行比较，同时对保管员的日常活动进行分析，得出新建筑面临的水灾危机要高于旧建筑这一新发现，并提出一些利于保障档案库房安全的简单实用的建议。针对电子文件安全问题，美国国家档案和文件总署工作人员提出在电子文件管理系统达到如预期那样安全前，至少在高层政府部门和咨询小组应永久保存电子档案的纸质复制版。堪萨斯州立大学在过去的五十几年中经历了四次更名，期间积累了大量记录各种校园事件的照片，但由于缺少有效的管理，图书馆面临着无法识别这些照片身份的鉴定危机。为此，Blackbum、Heidi 提出要寻找鉴定身份不明的照片档案分类和组织的新方法。此外，也有学者提出在电子邮件、即时通讯、短信等渠道交换的信息在归档以及数传过程中存在的危机，但尚未提出有效的解决方案。

　　其次，在档案机构管理活动危机问题的研究上，NARA 工作人员指出，进入国家档案馆的档案需具备两个条件：一是具有永久保存价值；二是在政府机构保管 40 年以上。

　　而档案由政府机构向国家档案馆移交还需要经过政府机构和国家档案馆双方鉴定。从政府机构和白宫档案管理实际来看，由于联邦政府现有规定的漏洞，大量档案在形成机构保管时间过长，错过鉴定时间，使大量应永久保存的档案未能及时向国家档案馆移交就被销毁，同时也因政府机构保管时间过长，使国家档案馆面临资源不足的危机。为此，有学者提出档案形成机构的档案保管期限应缩短在 30 年以内，以便于更多的档案向国家档案馆移交。对于时间跨度大又需要永久保存的档案应探索打破档案集合将其尽早移交到档案馆的新途径，同时权衡如何保持档案间的有机联系。NARA 对政府机构档案部门有监督职能，且政府档案部门需向 NARA 呈报本机构档案统计年报，而 NARA 会对其档案管理存在的问题提出意见。但由于没有建立年报及整改情况公开制度，严重影响了 NARA 对政府机构档案部门的监督效果。在《迫在眉睫的联邦档案管理危机》（TheLooming Crisis in Federal Records Management）中作者提出政府部门向 NARA 呈报的档案统计报告要向社会公开。[4]

　　NARA 应将所有非保密的档案目录公开在网站首页，或者提供相应机构网页的链接。应向公众公开 NARA 对各机构档案管理项目的监督和评估情况，机构针对 NARA 指出的改进意见所采取的实际行动也应接受公众的监督。

　　此外，国际档案组织和档案机构制定了一系列关于自然灾害的预防、响应、恢复等方面的方案、计划和指南。如美国 NARA 发布的“A Primer on Disaster PreparednessManagement and Response Paper-Based Materials”,英国国家档案馆专门出台了多种安全评估手册，如针对电子文件保管的“风险评估手册”（RiskAssessment Handbook）。加拿大国家档案馆发布“联邦文件物理存贮标准”（Standard for the Physical Storage ofCommonwealth Records）和“Guidelines for the Standard for the Physical Storage ofCommonwealth Records”两项重要文件。[5]

　　后者也提出了风险管理的步骤及应用环节。

　　在《国家防灾预案与档案恢复策略》（National Disaster Preparedness and Recovery Strategyfor Archival Records）中，通过准备阶段和相应阶段不同的措施来应对档案馆危机预防问题，涉及到档案馆危机因子评估、馆库环境、危机事件应急反应、灾后恢复等具体内容。但是，上述措施和文件研究的重点多从自然灾害和保存环境出发，而对档案馆运行中的其他环节所面临的危机鲜有提及，且具体做法不够细化。

　　1.2.2 国内研究现状通过对中国知网、维普、万方的学术期刊分别以题名进行精确检索，并以“档案馆+危机”、“档案馆+风险”、“档案馆+安全”为检索词，之后对中国知网优秀硕士学位论文全文数据库进行检索，得到表 2 中的数据。可见档案界以档案馆危机为研究对象的文献较少，但对于档案馆安全重视程度较高。此外，表 2 中的数据是在精确查找下得到的，而关于档案危机、档案风险、档案安全方面也有相当数量的文献。国内关于档案馆危机管理的研究主要包括理论研究和实践研究两部分：【1】
　　
　　在理论研究上，第一是关于危机管理相关概念的界定。国内学者薛澜、朱德武、吴建中、周德明、台湾学者廖又生等都对危机管理的概念提出了自己的看法，并达成一定共识。一是从时间上看，危机管理是一个连续的时间链条，包括危机发生前、危机发生时以及危机发生以后，危机管理就是对这三个不同阶段做出相应反应的管理活动。二是危机管理应以“防”为主，其目的是能够在危机发生之前就尽早发现可能引发危机的隐患，并及时消除隐患，从而最大程度地降低危机造成的损害。三是危机管理还包括培养组织和个人的危机意识和危机管理意识。[6]

　　第二是关于危机管理的系统流程。危机管理系统流程主要包括危机预防、应急响应和灾后恢复三方面。国内学者基于生命周期理论从危机的识别、危机预案和预警系统、危机事件处理、危机恢复、事后总结经验等方面对档案危机管理系统流程的具体内容进行论述。如张美芳在《档案馆危机预防评估研究与应用的国内外进展》中介绍了我国档案馆危机预防评估实践工作，并指出当前档案馆危机评估中所存在的评估内容单一、重形式轻细节以及缺少可操作的评估方法等问题。卞咸杰在《档案危机管理预警系统的构建》中，提出了包括危机管理预警的信息收集、信息分析、预警决策和应急处置等部分在内的危机管理预警系统，并指出预警系统科学评估可靠性、预警系统警报科学性和预警传递内容准确性等问题。[7]

　　安徽大学毛慧芳在硕士论文《预警 应急 抢救-档案灾害管理体系的构建》中提出建设由预警、应急和抢救三部分组成的管理体系。[8]

　　第三是关于档案馆危机的分类。档案馆危机的类型可以包括档案馆内部危机和档案馆外部危机，具体可分为档案馆资源危机、档案馆服务危机、档案馆管理危机、档案馆技术危机、档案馆安全危机等。而档案馆危机后果主要是由档案安全管理不当造成的，具体来讲，正是社会档案意识、档案管理业务、基础设施、管理制度、组织和人员、自然灾害和人祸等多方面原因引起的。此外，一些学者专门针对档案自然灾害危机、知识产权危机、档案馆职能危机等具体危机进行探讨。如韩双在《重大自然灾害中档案的危机管理研究》中以档案自然灾害为切入点，对档案危机管理的相关理论进行阐述，提出了档案危机管理的系统流程。并分析了档案部门面对重大自然灾害应进行的防御准备、应急响应和恢复工作及具体内容。[9]

　　袁红军在《档案馆隐性知识显性化中知识产权风险研究》中分析了档案馆隐性知识显性化中知识产权风险产生的原因，并提出了档案馆规避知识产权风险的建议。[10]郭东升在《档案馆文化危机论》中提出档案馆作为文化事业单位，应承担起档案文化责任，避免被替代的危机。[11]

　　第四是关于数字档案馆危机的探讨。数字档案馆是一个复杂而完整的信息系统，其建设和运行中面临多种安全风险，顾守宁、耿志杰在《数字档案馆安全风险研究》中依据数字档案的保密性、原始凭证性、完整性等要求，提出从信息系统安全、网络安全和安全管理三方面对其安全风险进行控制。沈双洁、颜祥林借鉴一般 IT 项目风险识别方法和成果，分别对数字档案馆项目前期准备、基础设施建设、基础业务建设、资源建设和保障体系建设五个环节中可能存在的风险因素进行探讨。[12]

　　第五是关于档案馆安全规范和标准的研究。随着对档案安全体系建设重视程度的不断加强，从国家档案馆到各省市档案馆制定、实施了一系列有关安全管理的规范、标准和方法。《档案馆建筑设计规范》、《档案馆建设标准》、《GB/T20984-2007 信息安全技术：信息安全风险评估规范》、《档案工作突发事件应急管理办法》和《档案馆防治灾害工作指南》等对档案馆危机的分析和评估提供了参考依据。

　　此外还有关于档案具体管理活动中存在问题的思考。纸质档案在分类、存储、保护、利用等问题上已有较为固定的方法，而电子文件及其他特殊载体档案在实体外观、内容直观性、查询途径、数量的发展趋势等方面与纸质档案有诸多不同，如何在保持特殊载体档案长期真实可读的前提下探索新的分类、存储和利用方式引发了许多国内学者的思考。

　　在实践探索方面，档案部门在档案馆危机管理探索中已取得一定成效。首先，一些地方档案馆已有专项的档案馆危机预防管理规定或制度，如济南市建立档案安全风险告知制度[13],成为提升档案安全保障水平的有益尝试，还有《云南省国家综合档案馆安全管理办法》、《四川省档案馆危机预防管理规定》、《北京市档案系统自然灾害应急处置预案》、《太原市档案局（馆）防汛应急预案》等；其次，部分档案馆已开始对档案馆危机管理进行探索，如湖北省档案局的三维档案安全管理体系的贯彻实施，有力地提升了档案馆安全管理体系的实施质量；最后是各省市档案行政管理部门正在开展对档案安全评估工作的探索，如天津、浙江、江苏等。但总体而言，由于档案馆面临的危机种类纷杂、危机发生概率具有一定的不确定性，且各馆实际不同，目前尚未形成完整的档案馆危机管理的标准、规范和制度体系。

　　当前国外的理论研究主要是关于各种突发灾害的防御和处置、基于档案载体本身的安全危机以及档案馆面临的社会环境危机等。国内的理论研究既包括宏观的档案馆危机管理研究也涉及到档案馆危机管理中某一方面的研究，如影响因素分析、模型构建、预警系统建设、危机预防、标准体系建设等。既有着眼于档案馆工作某一点的分析，如档案馆服务中侵权的风险，也有集中于某一类型档案馆的危机管理，如数字档案馆、市级档案馆、县级档案馆的危机管理。

　　总体而言，当前国内外对于档案馆危机的研究比较分散，尚未形成完整的理论研究体系，更缺少实践研究。首先，在研究深度上，许多学者对于一些新危机的研究还只是停留在“问题提出”层面，虽然对于提高危机意识有一定作用，但并没有具体应对措施。一些学者对于危机的分析只是“概述”,虽然列出个别指标，但不够细化，且操作性差。

　　其次，在研究内容上，国内外研究都较少以“档案馆”为研究对象，多从自然灾害和保存环境出发，而对档案馆运行中的其他环节所面临的危机鲜有提及，且不够具体。此外，对于研究更注重理论层面而缺少实际案例，缺少对传统档案、数字档案、档案载体、档案信息与档案工作全过程的全面、系统的危机管理研究，档案危机管理理论研究体系有待进一步完善。

　　档案馆作为人类记忆的保管场所，其安全应得到重视，因此有必要以“档案馆”为研究对象进行调查，并结合我国档案馆运行现状，全面分析档案馆内部、外部安全隐患；以危机预防为重点，分析档案馆危机管理流程；结合实践分析当前档案馆危机管理存在的问题，并提出相应的对策，从而降低档案馆危机发生的频率或减轻危机造成的损失，保障档案馆安全运行。

　　1.3 研究内容与文章结构

　　本文共分四个大的部分。第一部分是绪论，阐述档案馆危机管理的研究背景意义、国内外档案馆危机管理研究现状、研究方法、研究的难点及创新点。第二部分是对档案馆危机管理的概述，包括危机与危机管理、档案馆危机与档案馆危机管理相关概念的阐释，以及档案馆危机管理相关理论的介绍。第三部分详细论述了当前档案馆危机管理在危机管理基础、危机管理制度、档案馆管理活动和档案馆危机管理保障四方面存在的问题并进行分析，便于找到制约档案馆危机管理工作的难点。第四部分从档案馆危机管理顶层设计、档案馆危机管理机制建设，档案馆危机管理系统流程的规范化，基于精神层、制度层、行为层和物质层的档案馆危机管理组织文化营造等方面提出我国档案馆危机管理的若干对策。

　　1.4 研究方法

　　1.4.1 文献研究法本文通过查阅国内外关于危机管理、风险管理及档案安全方面的文献，了解当前关于档案馆危机管理理论和实践研究现状。同时通过笔者研读、消化和吸收文献资料的内容，寻找本文研究的立足点，最终形成自己的认识和观点。

　　1.4.2 调查研究法笔者通过对河北省主要综合档案馆进行调研，获得一些数据资料。通过采用实地考察和电话访问等方法调查河北省各市档案馆安全运行状况，归纳当前我国档案馆危机管理存在的问题，并提出改善我国档案馆危机管理水平的若干对策。

　　1.5 创新点

　　首先，目前关于档案危机管理的研究多以期刊论文的形式，学位论文较少，且关注重点多为基于系统流程的防御、应急响应和善后恢复工作，而从档案馆运行过程角度探讨的很少，本文结合档案馆运行过程实际，指出当前我国档案馆危机管理中存在的一些问题，并提出相应对策可作为此前档案危机管理研究的有益补充。

　　其次，本文从河北省主要综合档案馆实践出发，研究成果具有较强的可操作性，也适用于各级各类档案馆，并对图书馆、博物馆等相关研究有借鉴意义。