完善我国食品安全监管的对策和建议

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　　【题目】基于公共管理理论的食品安全监管研究
　　【绪论】地方政府如何解决食品安全监管难题绪论
　　【第二章】我国食品安全监管存在的问题
　　【第三章】我国食品安全监管困难的原因分析
　　【第四章】国内外食品安全监管的比较与启示
　　【第五章】完善我国食品安全监管的对策和建议
　　【结论/参考文献】国内食品安全监管机制研究结论与参考文献

　　五、 完善我国食品安全监管的对策和建议

　　（一）深化食品安全监管机构改革

　　1. 总结改革经验，科学设置监管机构

　　机构改革应该以理顺各监管机构关系、制定职能为目的，职能定好后，将应该由市场进行调控的交给市场，应该由政府进行监管的将权力交给政府，理清中央和地方对监管的职责，同级政府不同部门之间的责任和权力，做到权力和责任义务对等，根据权力义务确定相应的食品安全监管体系和队伍，进一步落实监管机构的编制和经费。因此，现阶段要做好对单列食药局和成立市场局这两种方式的跟踪和监督，对两种方式进行全面的分析和研究，不急于否定市场局方式，不强制推行单列食药局方式。同时，中央对没有开展改革的部分地区应加强督促和指导，加快颁布以产品特性、监管对象、风险性为依据设置的具体经费、编制、体制标准和规范。

　　减少监管部门进行大部制改革是我国行政执法机构改革的方向和趋势，2013 年国务院提出，组建国家食品药品监督管理总局，对食品药品实施统一监管，但很多地方政府都没有按照成立独立的食药局这一方式进行，而是将质监、工商和食药进行合并组建市场监管局，目前天津、安徽等省市均已采用这种方式。

　　我国的进出口食品是由国家质量监督检验检疫局进行统一监管，多年来我国出口食品的合格率一直保持在 99%以上，由此可见，国家对进出口食品安全的监管更加有效，因此，对国内食品的监管机构改革可以借鉴进出口食品监管经验，设置统一完整的食品安全监管部门对国内食品实行从田地到餐桌的全过程监管。

　　2. 明确各单位部门职责，充分调动社会力量

　　在食品安全监管机构改革进程中，应对基层监管队伍的规模和各种硬件配备进行精细的测算，提出明确的标准，防止出现权力集中带来的腐败风险和权力滥用的情况。

　　以本次监管机构改革为契机，对监管部门的职能进行系统的梳理，列出权力清单，将食品包装、添加剂等相关产品也一并调整到位，避免出现反复调整的情况。充分调动地方政府的改革积极性，做到全国统一方式的机构改革，防止地方政府借简政放权之名将事权层层下压。

　　食品安全监管应由监管部门负总责，同时调动社会上其他的相关力量参与监管。食品安全监管机构的力量有限，占有的监管资源也有定量。我国目前食品市场仍以小企业小作坊为主，仅依靠食品安全机构无法担负起全面监管的职责，需要积极动员社会各界力量，如各类非营利组织、食品产业协会、消费者协会、新兴媒体等，实现对监管对象的全面覆盖。

　　（二） 建立健全食品安全法律法规体系

　　1. 对现有法律法规进行立法后评估

　　十八届四中全会指出，良法是善治之前提。全面推进食品安全建设，必须坚持科学立法，做好相关法规的立改废工作。在立法过程中要处理好立法质量和立法数量的关系。

　　经过多年的努力，食品安全监管法规体系已经初步建立，但在"质"和"量"方面还是存在一些不足。立法既有数量不够的问题，缺少消费品安全法、质量促进法等综合性的法规；也有质量不高的问题，产品质量法、农业法等根本法严重过时、滞后。食品安全立法要处理好"质"与"量"的关系，既要补齐综合性法规这条短腿，加快消费品安全法、质量促进法的立法研究进度，更要重视对现有法规的修订和立法质量的把控，通过健全起草、论证、协调、审议机制，加强立法前论证和立法后评估，引入第三方评估、咨询制度，进一步增强法规的可行性，争取多立良法、善法、管用的法。

　　随着时间推移，部分食品安全法律法规的滞后性逐渐显现，需要做好已有法律法规的清理修订。对现有的法律法规规章进行系统的清理，使食品安全法律法规体系更为科学合理，互相衔接，互联互通。对于试用期已满和严重滞后、过时的法律，及时由起草部门组织进行评估，评估实施效果、与其他食品安全法律法规的衔接、与食品安全现实情况的适应、是否补充完善等，无需修改的可重新发布，需要修订的按制定程序办理。

　　重视旧法的修订，使食品安全法律法规既能适应形势的发展变化，又能避免因为过度频繁的修法，影响到法规的连续性和稳定性。

　　2. 加快出台配套法规及规章

　　长期以来，食品安全法律法规制定的重心主要集中在对实体内容的规范上，涉及行政程序的法律法规并不多。建立食品安全监管法律法规体系，必须处理好"实"与"虚"的关系，在强调实体内容的同时，高度重视对行政程序的规范，加快建立健全对监管机构各项行政活动一般程序、简易程序以及应急程序的规定。提高立法决策的针对性和前瞻性，按照轻重缓急，安排立法计划。逐步规范和约束技术性规范和规程的制发程序。

　　强制性标准、技术性规范和规程是法律法规的具体化和细化，是落实和追究法律责任的重要依据。目前，技术性规范、规程的内容和制发程序随意性过大，游离于监督之外，应重点加以规范，加强建立与国际先进食品安全监管方式一致、与我国食品生产状况相一致的法律体系。

　　立法是一项与群众利益密切相关的工作，有更多的人参与进来，可以避免思维方式的单一性和看问题角度的片面性。进一步拓宽公众参与渠道，建立健全公众意见采纳情况反馈机制。在立足自身推动食品安全立法的同时，要加快探索委托第三方起草法律法规草案，将一些具有基础性、综合性的法律法规交由第三方起草，委托第三方机构参与立法前期研究、起草法律法规草案或者引入第三方评估。在条件允许的情况下，还可以多方委托，以便相互启发、取长补短，使制度设计更加科学合理。

　　制定法规和规章应重视前期立项论证、调研和征求意见工作，切实掌握法律原则和内容，深入分析我国食品安全工作实际，扎实做好起草阶段工作。立足现实工作，以解决实际问题，便于一线操作为目的，处理好管理与服务的关系。起草部门的前置性审查，应确保文件质量，法制部门加大合法性审查力度，严格纠错，在实施过程中，起草部门要重视文件施行效果，法制部门要加强文件施行后的法律监督。

　　3. 强化食品安全法律队伍建设

　　重点要建设好三支队伍：即建设好食品安全法制人员队伍，加快实现队伍正规化、专业化，充分发挥法制人员的法治保障作用。建设好食品安全法律顾问队伍，邀请数量适当的专家和律师，逐步扩大法律顾问参与质检事务的范围和程度，对法律顾问适当分工，加强法律顾问对食品安全实际业务工作的了解和掌握，更好地将法律理论和业务实践相融合。建设好食品安全监管机构公职律师队伍，加强公职律师的交流和培训，帮助公职律师更好地发挥参谋、助手作用。加强对公职律师的执业管理，充分发挥公职律师的法律专业特长。加强与律师协会联系，支持公职律师参加律师协会培训、交流等活动。

　　4. 加大对违法行为的打击力度，规范执法中的自由裁量权

　　加大对违法食品从业者的行政处罚和刑事处罚力度，能够对规范食品生产经营市场起到积极作用。我国现有的食品安全法律法规体系对违法食品从业者的处罚力度较小，这不利于激励食品供应者提供安全的食品，可以采取加重法律责任的形式达到提高食品质量的目的。

　　同时，我国食品安全法律法规中对违法食品从业者的处罚存在弹性较大，没有具体标准的现象，如法律规定对违法行为进行货值的 5%-20%的行政处罚，但并没有具体明确从轻处罚或从重处罚的条件、依据，为权力寻租、人情执法留下了一定的空间。应建立自由裁量基准制度，对食品安全有关法律、法规、规章中有裁量幅度的行政处罚条款进行梳理，按照过罚相当、合法合理、公平公正的原则，结合实践中发生的违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等情况，对行政处罚裁量权进行进一步的细化。

　　（三） 提高监管部门的执法能力和水平

　　1. 加强基层食品安全监管队伍建设

　　我国食品安全监督靠政府，政府靠执法机构，机构靠基层的食品安全监管队伍，然而与日益复杂的食品安全形势相比，基层的食品安全监管人员数量已经无法满足需求，根据目前的实际情况，在基层队伍建设中提出建议如下：

　　一是向中央机构编制委员会办公室提出申请，增加食品安全监管部门的人员编制，从根本上解决人力不足的情况。同时，可向公安系统学习，各监管部门根据监管对象的数量、监管环境及其他条件自行以公开招聘的方式招录协管员，加以培训后成立专业队伍，补充部门人力的不足。

　　二是根据各地实际生产特点，确定食品加工重点区域，在区域内设定食品安全信息员，安全信息员经过相关考试，由地方政府直接聘用，受地方政府直接领导。负责辖区内各食品加工厂各类信息的收集以及备案、巡查记录等各项工作，以便出现问题时能够从源头找到原因。

　　2. 加大对食品安全检验检测技术的资金投入

　　现如今各种食品品种繁多，应用于食品的各种添加剂、农药化肥系列产品更是层出不穷。然而在对这些食品的检验方面，我国的检测技术相对落后，检测仪器不够先进灵敏，检测标准不能全覆盖，针对此种情况我们首先应该做的就是加大食品安全检验检测技术的经济投入，给食品安全的检验检测提供技术支撑。经费应主要投入到三个方面：

　　检验检测设备的更新、人才的培养与引进、科学技术开发和信息共享平台建设，用以改善我国目前的检验检测技术不足的缺点。

　　各地的食品安全检验仪器设备总量要基本充足，淘汰落后的不灵敏的检测设备，购进先进的检测设备。为了防范发生食品安全突发事件后无有效设备检测的情况，在平时应注意保养和维修检测设备，设立专项维修基金，将设备折旧充做维修费用。

　　目前食品安全专业技术人员结构性短缺和具有较高科研水平人才严重短缺等问题凸显，要从根本上解决这一问题需要制定一系列相应的政策，如为食品安全监管部门引进高水平人才提供资金支持，制定详细的岗位责任书、岗位说明书，有效利用现有的监管队伍，形成结构合理的食品安全监管力量。注重对监管人员的业务知识培训，全面提高食品安全监管队伍人员素质。

　　设置食品检验检测技术开发，相关标准的研究及更新专项资金。并建立相关的信息共享平台，在全国范围内对技术的研究情况及相关标准进行共享和讨论。形成一套完善的技术开发的系统，成立专项的食品安全技术监督管理机构，对此项资金落实进行监督。

　　3. 采用科学有效的检验监管方式

　　当前我国食品安全监管方式相对落后，不能适应社会需要。我国目前的检验标准相对落后，甚至在一些新的食品添加剂、非传统食品上都没有自己的标准；检验方法更加不科学，通常不能够既定量又定性的检测各项指标达标量。同时监管方式也表现出缺乏科学性的特点，主要体现在监管理念落后，监管主体 "重权力轻管理、重质量轻服务",习惯使用命令式监管方式，监管手段单一常年不变，形成了走形式、走过场之势。

　　对食品安全进行监管，应更加明确企业是第一责任人的理念，明确符合质量要求的食品是生产出来的而不是检验出来的，从注重对食品进行检验检测这种结果控制方法转变为对生产经营过程、生产经营环境、生产经营人员等条件进行监督管理的过程控制，由食品安全事故发生后再进行检查、监管的方式转变为加强对食品原料进行管理、对生产经营过程进行控制的事前、事中监管。

　　加强政府机关监管机构的履职能力，开放行政权力，透明执法。政府职能既定情况下，履职的好坏很大程度上取决于政府的行政能力。食品安全监管方式其实是政府的一种调控手段。我国食品监管主体单一，主要依靠政府部门主导，没有有效利用社会力量。

　　这种食品监管权力应该开放，社会的非牟利组织，或者大型的可信的社会声誉较好的组织也可以作为我国承认的食品认可部门，不行使执法权力，但却向公众反映所检测食品的安全系数。

　　4. 大力开展食品安全宣传活动

　　为推进食品安全管理工作，加强食品安全在人们心中的重视程度，在全国范围内积极开展各种形式的食品安全宣传活动，充分发挥舆论的监督和引导作用，活动形式要多种多样，例如食品安全知识竞赛、食品安全知识演讲、在各大媒体电台定期进行公益的食品安全宣传，促进食品安全工作开展。落实普法责任，健全普法宣传教育机制，实行"谁执法谁普法"的普法责任制。突出普法重点，突出抓好重点法律的宣传教育，重点普及法治原则和法律规则，着力培育程序思维、规则思维、权利思维、平等思维。创新普法形式，充分利用报刊、广播、电视、网络特别是微博、微信等新兴媒体，开展以案说法、以案释法，让法制宣传教育深入浅出、生动活泼。

　　同时还可以向大众介绍食品安全监管，让民众知道我国食品安全监督各个程序，了解食品安全监督过程。让人民对我国食品安全监管充满信心，同时还可以据此听取群众意见，为监管方式改革提供有效帮助。

　　针对不同食物、添加剂、化肥农药等进行介绍，了解食品加工生产途径。介绍各类食品的检验技术标准，让人民群众知道相关技术手段，此途径还可以同时提高民众的维权意识。

　　（四）  营造良好的食品安全监管的社会环境

　　1. 强化对食品生产企业的食品安全教育

　　为进一步增强企业诚信守法经营提升安全管理水平，应加强对食品生产企业的警示教育，从食品企业的管理上、食品链的源头上净化食品市场。就企业食品安全教育而言，大企业相对重视，相关工作要求也落实到位，但是一些小企业、民间作坊却不能够形成统一认识，唯利是图，加强安全教育培训侧重点就是针对小企业、作坊等进行教育。对食品生产企业的教育要分为两个方面：

　　一是加强食品生产企业道德教育，强化生产责任。可通过必要的培训、讲座、考试、宣传、实例介绍、食品安全事故处理通报等，让食品生产企业认知到自己的生产行为不应当仅仅以利益为重，认清社会责任，注重食品安全。二是加强食品加工企业行政诉讼教育，维护企业合法权益。现阶段，我国的监管主体对食品加工企业进行监督过程中，多存在以命令方式进行监管，而监管机构在执法过程中，有可能出现因为利益而损害食品加工厂的权益的情况。加强食品加工企业行政诉讼教育，可提高企业维权意识，肃清执法队伍中以权谋私的腐败分子，形成良好的生产环境。

　　2. 充分发挥传统媒体与新兴媒体的监督作用

　　食品安全管理工作要与时俱进，应用互联网、新闻媒体等手段加强舆论监督作用。

　　目前互联网平台信息流通迅速，手机互联网更是让人们进入掌上网络时代，网络已成为人们获取信息，发表言论的平台。在食品安全监管中，充分做好食品安全信息的获取发布，使人民群众通过新兴媒体了解我国食品的相关安全信息，同时可以发挥现代网络的互动性，邀请消费者主动参与进来，对食品生产经营者及食品安全监管部门进行监督。

　　我们应该正确运用舆论监督，积极建立食品安全执法监督机制，合理运用信息化网络系统，及时公布对违法食品从业者的处罚结果，宣传守法经营、提供优质食品的企业，引导食品生产经营者建立诚信制度，增强企业自律，接受网上监督。制定明确规则进一步规范舆论监督的形式与内容，同时致力于提高网络、新闻媒体工作者的道德意识和职业素养，加强培训，建立引导机制，纯洁舆论监督环境。

　　3. 引导正确消费观念，提升消费者维权意识

　　目前食品种类繁多，价格不一，有很多不合法的小作坊生产的食品并没有经过监管机构的检测就流通市场。部分消费者侥幸心理作祟购买便宜食品，这些食品往往是小企业小作坊降低食品成本的产品，容易造成食品安全问题。我们应该通过教育培养宣传等手段，正确引导人们的消费观念，购买通过市场准入的，国家认证的食品。同时在这种情况下，不法食品就没有市场，从根本上也是对我国目前食品市场安全的一种有效的治理手段。

　　通过宣传教育等手段提升消费者维权意识，对食品市场安全起着重要作用。在提升食品维权意识上我们应该首先建立 3.15 维权平台，在该平台上提供各种食品信息，同时加强与网络、媒体合作，广泛宣传平台作用；对主动运用法律方式维权的消费者，由政府进行奖励；由政府出资培训志愿者，形成固定队伍，积极宣传食品质量安全等相关知识，营造良好的社会氛围，切实提高消费者维护自身合法权益的意识。