山东省惩治食品安全犯罪的不足与体系完善(2)

　　从食品安全现实情况上看,食品安全难以做到零风险,但是,我们要做的就是尽可能多地降低风险的存在。针对目前我国的食品安全治理呈现轻事前预防、重事后惩治的特点,我们需要构建起一个食品安全综合治理体系,做到既注重事前预防,又重视事后惩罚。

　　1.构建刑罚治理体系。首先,进一步严密食品安全犯罪刑事法网。可以考虑与《食品安全法》进行衔接,严密对食品生产链全过程的刑事法网,将刑法只规定生产、销售环节变为生产、经营的全过程管理,增加持有型的食品安全犯罪。完善食品安全违法行为的刑事责任制度,与新《食品安全法》中的行政责任衔接,追究问题食品不召回者的刑事责任,对食品安全过失犯罪进行处罚、对进口不安全食品犯罪进行处罚等等。同时也可以考虑增设不作为犯罪,增设不召回不安全食品罪,增设非法持有(或存储)不安全食品罪及过失危险犯,将过失犯的入罪条件降低,并仅限于生产、销售有毒、有害食品罪。

　　其次,进一步优化食品安全犯罪刑罚结构。针对我国现存在的惩治食品安全犯罪的主刑与附加刑,可以考虑在废除死刑的基础上,增设剥夺从事食品相关职业的资格以及法人为适用对象的资格刑。同时还可以通过调整刑罚种类与刑罚幅度的设置,来进一步优化刑罚结构,努力使制刑政策朝着更加科学化和轻刑化趋势发展,健全宽严相济的刑事政策。

　　2.构建完善的行政规制体系。其一,充分发挥食品安全法的作用。新法颁布后许多细节问题需要进一步明确,这需要各地、各部门、各行业结合各自实际情况,尽快出台相应的实施细则、实施条例。例如,新的《食品安全法》要求地方应根据本地实际制定食品生产加工小作坊和食品摊贩具体的管理办法。即新《食品安全法》于2015年10月1日实施,在2016年10月1日之前,各个省、自治区、直辖市都要制定对小加工作坊和小摊贩具体的管理办法。就目前的立法情况看,很多地方尚未进行地方立法,当前需要加快出台有关具体管理办法的步伐。其二,完善食品安全标准体系构建。根据《标准化法》有关规定,国家标准、行业标准可以划分为强制性标准和推荐性标准两个大类。强制性标准包括保障人体健康、人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准,其余的标准都是推荐性标准。目前,根据制定主体的不同,我国的食品安全标准主要有四类:食品安全国家标准、食品安全地方标准、食品安全行业标准以及食品安全企业标准。不论是哪一类标准都需要在实践中进行充实完善。其三,发挥行政前置的作用。在打击食品安全犯罪上,作为前置的行政法规和相关制度的完善确实至关重要。新《食品安全法》的修订对行政执法提出了新的更高要求。如在行政责任和刑事责任的衔接问题上,新《食品安全法》要求行政机关对食品安全违法犯罪案件的惩治过程中,必须切实准确把握行政违法和食品安全犯罪的界限,对于确实涉嫌构成犯罪要及时向公安机关移送,这无疑需要以提高行政执法人员的执法水平和执法能力进行保障。所以,为保障新《食品安全法》的顺利贯彻执行,政府需要从人力、物力、技术等方面,为相关执法部门提供强力支持。其 四,推 进HACCP体 系 在 中 国 的 应 用。HACCP体系建设是当前对食品安全研究所关注的中心内容。HACCP体系以科学为基础,对食品生产中危害发生的可能性和严重性包括各个环节、各项措施、各个组分进行鉴定、评估,找出关键点进行控制,既全面兼顾又重点突出,被认为是当前控制食品安全和品质最有效的管理体系,也是保证食品安全最有效的方法。HACCP体系在美国、欧盟、日本被广泛应用,并逐渐推向世界。新修订的《食品安全法》进一步完善了食品安全风险监测、风险评估中最基础的制度,增设了风险分级管理等重点制度,更加突出预防为主、风险防范原则,以防范于未然,有利于从根源上消除隐患。可以说,HACCP体系理念的实施过程与新《食品安全法》解决问题的总体思路是完全契合的。

　　3.提高刑事、行政执行力。其一,有罪必罚,提高惩罚率。仅靠构建较为完备的法律体系,食品安全问题仍然是难以彻底解决,孟子曾言:“徒法不能以自行”。所以我们应当清醒地认识到,食品安全的治理以强有力的国家法律规制为根基,同时法律的生命在于遵守与执行。据不完全统计,国家层面制定的法律有30多部,各部委制定的法规100多部,且各地方制定了相应的配套地方性法规。由此,仅从数量上看,我国各级部门制定的法律法规数量非常多,甚至超乎国际水准。在暂时满足了“有法可依”的条件后,我们应当把视线放在有法必依、执法必严和违法必究上,重点从为三个容易引发食品安全问题的薄弱环节上寻找突破口。否则,纵然法律制定得再严,没有强大的执行力,违法成本也只能趋近于零。

　　其二,加大对渎职罪的打击力度。打击危害食品安全犯罪必须两手都要抓,两手都要硬,在打击犯罪分子的同时,对有关食品监管渎职犯罪进行有效打击。我国于2011年在《刑法修正案(八)》针对卫生、农业、质量监管、工商行政管理、食品药品监督管理等部门滥用职权或玩忽职守的国家工作人员,首次设立渎职罪,但司法实践中山东省的判例却不多。与食品安全犯罪的高发多发现状相比,食品监管渎职犯罪查处的比例仍然偏小,惩处的力度也不大。具体实践中要努力做到能适用“食品监管渎职罪”进行起诉的决不能以党纪政纪处分来替代,法院则要按照从严从重原则对那些刻意隐瞒食品安全事件的执法部门和个人以“食品监管渎职罪”予以立案并量刑。

　　4.发挥民事规制的补充作用。食品安全事件的发生,有着较强的波及性,其不仅仅止于影响到个体消费者的权益,还有可能影响到消费者的群体利益乃至社会的公共利益。因此可以考虑在食品安全领域就需要引进集体诉讼,可以赋予民间的消费者团体代表消费者提起集体诉讼的权利。此外,新《食品安全法》基于社会共治的原则,确立了食品安全责任保险制度,该制度作为一项新的食品安全风险分散机制,需要民事法律的进一步完善助力。山东省目前已在部分领域、地市开展食品安全责任保险试点工作,针对实施效果,是否在全省范围内逐步推广,需要及时关注工作后续开展情况,并针对出现问题及时调整相应政策、法规。

　　5.强化道德规范引导。其一,大力强化食品生产经营者的社会责任。完善我国食品安全除了依靠制度规范外,生产经营者更需要反思。正如“食品安全是生产出来的,不是监管出来的”所言,抓住食品安全犯罪的主要矛盾,必须强化食品企业的诚信经营意识以及社会责任感,彻底改变食品行业存在的“易粪相食”局面,将被动的外在监管变为主动培养的食品企业社会责任,从而避免本末倒置。

　　其二,引入食品安全犯罪的社会治理。一方面,就中国当前的犯罪形势和执法力量对比而言,执法资源有限是我们难以短期内解决的现实问题;另一方面,有观点质疑,现有执法人手不够,再增加一倍人手也难以彻底解决食品安全犯罪问题。为此,我们应当建立健全社会性监管体系,加强政府以外的社会监管,强化行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体等公共组织和消费者个人对食品安全监管,从而更加有效保障食品安全。

　　其三,提高消费者的食品安全意识。完善食品安全消费者和公众的参与机制,需要及时公示维权信息,加强消费者的维权意识,支持食品消费者团体进行食品安全维权。加大有关食品安全案件的宣传力度,提高消费者对侵权行为的识辩能力,提高其识假辨假、防范风险能力,把消费者转化为食品安全的监督者。