食品安全犯罪的发展态势与域外立法经验借鉴

　　民以食为天，食以安为先。“舌尖上的安全”关系千家万户。我国对食品安全管理是一个从相对放任到逐步规范，从影响恶劣事件发生倒逼政府重视并加以严惩，从粗放立法多部门配合打击到完善立法合并执法部门的过程。①近年来，国家有关部门不断加大对各类食品违法犯罪的查处和打击力度，但食品安全犯罪仍屡禁不止，食品安全形势依然严峻。笔者试从食品安全犯罪的发展态势，分析问题的根源所在，比较国内外食品安全管理和立法，提出重构和完善立法、规范打击和治理举措的建议，以期增强食品安全犯罪防控的可行性和实用性。

　　一、食品安全犯罪的发展态势

　　（一）传统与新型手段相交织犯罪

　　随着互联网和大数据时代的到来，制售假劣食品等违法犯罪行为，由原先借助实体店、传统点对点交易，向广泛应用电子邮件、QQ、微信等互联网所提供的虚拟平台，进行实时、在线的交流沟通、产品展示、销购确认、资金支付等形式转变，由少数受众向大量涉众犯罪转变，呈现传统犯罪方式和新型犯罪手段叠加、网上犯罪与网下犯罪交织、犯罪活动立体空对接的复杂犯罪趋势。新型的食品违法犯罪行为游离于传统监管视野之外，既便捷、高效，又幕后、隐蔽，仅采取日常检查、产品抽检等常规方式，难以及时发现查处和打击惩罚。

　　（二）网络与物流方式相结合犯罪

　　互联网、物流成为食品违法犯罪的主流渠道。食品违法犯罪人员一方面借助互联网，既能将产品通过实时拍照、视频等方式供受众体挑选、购买，又能在短时间内将不同区域的原材料、生产线、包装材料、仓储空间等要素迅速相连；一方面借助发达的物流配送，将假劣违法食品快速输送到任何地方。与此同时，个别物流寄递企业受利益驱使，主动采取代收货款等方式与制假、售假食品人员暗中合作，加速销售网络的扩张，形成跨区域、跨国境的长距离犯罪链条。由于网上沟通方便，网下运输方便，且各个环节线上结合、线下独立，线上交叉、线下分离，易为违法人员所操控。食品违法犯罪呈现犯罪低龄化、高智能化、技术化的趋势。

　　（三）局域向全球辐射犯罪转变

　　互联网跨时空、无区域的“地球村”特点，为食品违法犯罪各个环节提供了前所未有的便捷，从点对点、面对面的小数量、小区域营销违法假劣食品，延伸到点对面、大批量、跨区域甚至跨国境，数量越来越多，范围越来越广。一些农村偏远山区成为犯罪的“洼地”，老少对象容易上当受骗，成为不法分子的首选。校园尤其是中小学校周边的摊点，一些摊主为谋私利，利用学生辨别能力低、只图口味好的情况，不顾学生正值身体发育时期，蒙昧良心加工出售过期或劣质食品，严重影响学生健康安全，一些地方曝光出的学校学生食品安全问题触目惊心，令人发指。

　　（四）个别向多样品种犯罪发展

　　食品安全犯罪是市场经济追寻高利润、法制不健全、管理不到位等不利因素综合反应的产物。在市场经济社会发展所处的特定阶段中产生的“一切向钱看”思想作怪，一些商人置百姓健康而不顾，食品安全新领域、新问题、新特点、新情况、新类别不时发生，手段不断翻新。过去高发的食品安全犯罪如病死猪、注水肉、地沟油、瘦肉精、配方乳粉、松香脱毛等仍屡禁不止，新型的肉制品、水产品、果蔬品、豆制品、火锅品和酒类、饮品类等食品违法犯罪活动层出不穷，防不甚防、打不甚打。

　　二、食品安全犯罪主要根源透析

　　（一）食品安全意识欠缺

　　在改革开放三十多年中，一些地方政府部门在经济考核指标推动下，一度偏面追求 GDP 的快速增长，忽略了环境保护和食品安全等事关民生长远的安全问题。在数十年里，政府食品监管较为缺失，食品安全思维有所扭曲，食品安全意识相对淡薄。甚至个别地方政府以营造宽松投资环境为“幌子”，抱着“一下子吃不死人”观念，公然漠视群众健康安全，导致一些商家、厂家缺乏畏惧感，常常不择手段或变本加厉地经营违法违规食品。消费者大多没有较强的食品安全意识，加之许多劣质食品真假难辨，导致广大消费者不懂、不知、不愿、不会、不敢用法律武器保护自身权益。

　　（二）食品安全管理缺位

　　目前我国食品安全标准不一，细化不够，识别难度大。食品安全管理整体协作机制不健全，部门之间各自为政现象较为突出，主要表现为食安、农业、工商、食品药品监督和公安等部门之间职责不清或相互交叉，相互间信息公开和透明度不够，食品安全信息共享机制尚未形成，常常出现管理真空，导致管不胜管，防不胜防。于是食品安全管理进入出现问题——上上下下查处问题——出台某项管理措施——再出现问题——再上上下下查处问题——再出台某项管理措施的“怪圈”。“瘦肉精”、“地沟油”、“病死猪”、“毒面粉”、苏丹红饲料“喂出”的红心鸭蛋、三聚氰胺超标奶粉等重大食品安全事件出现，将食品安全管理推到风口浪尖，倒逼政府采取更强有力的措施加大食品安全管理，如对食品药品监督管理局、工商局、质量技术监督局等交叉职责部门进行了合并与重组，以期发挥管理功效。

　　（三）食品安全法治滞后

　　在高密谋、群聚发食品安全问题的困扰下，对现行的《中华人民共和国食品安全法》等法律法规以及相关司法解释审视发现，虽以法律形式对食品安全“从农田到餐桌”全过程进行框架控制，但规定得过粗、过泛，较为笼统、模糊，对食品违法犯罪真正用法律进行规制、约束、打击、惩处、震慑显得力不从心。我国对食品犯罪入刑的定性没有上升到应有高度，刑法中有关食品安全犯罪的条款寥寥无几，刑法以及相关司法解释的修订速度滞后于食品安全问题的发展变化，对食品安全事件的处置在刑法适用上常令办案者为难，打击不尽人意，处罚难以服众。食品安全问题点多面广，现有食品安全国家标准大多在十年前或二十年前制定的，数量少，标准低，滞后严重，一些新推出的标准为推荐性标准，没有法律强制力，导致对一些新型食品安全犯罪侦破不力，打击不力。

　　（四）食品犯罪打击疲软

　　1．食品犯罪行为和手段多元和隐蔽。食品生产经营企业准入门槛较低，产业结构分散。因此，食品犯罪作案地点从城市转向偏远农村或城乡结合部，往往有各种掩护，难以发现；作案人员从四方招集向亲友、同乡转化，实行攻守同盟，难以取证；作案产品从原先单一向多品种齐下，多方发送，难以检测；作案时间从白天或全天候转向夜间或随机性，难以跟踪；作案工艺从原始的固定模式转向适时翻新，相互传授，扩散速度快，难以定性；作案对象的年龄两极化趋势明显，老少受害者即便知道上当，也极少报案，致使办案单位案源不足。

　　2．食品安全犯罪办案瓶颈凸显。食品安全犯罪涉及大量的食品原料、半成品、成品和作坊加工器材，这些涉案物品往往体积庞大，容易腐烂变质，如需查扣，则涉及保管储存和送检等一系列问题，导致办案单位出现检测不容易、保管无条件，处置要求高，销毁很棘手等现象，影响了办案单位的积极性和主动性。食品安全案件检测能力较落后，特别是对非法使用添加物、滥用食品添加剂等食品缺少科学有效的检测手段，对这类违法添加的物质成分检测无法全面到位，成为办案瓶颈。

　　3．食品犯罪侦查基础薄弱。面对点多、面广、量大的食品犯罪行为，各级公安机关高度重视，抽调了专门人员或组建了专门机制进行防控打击，但食品犯罪打防工作的基础跟不上食品犯罪的发展，突出体现在办案人员、办案经费保障明显不足。食品犯罪案件侦查任务大多由公安治安部门承担，在警力部署、人员精力和工作安排上难以得到应有的保障，特别是打击食品安全犯罪的一些必需装备，如现场快检器材、检验鉴定设备、现场勘验特种车辆等等，基本需靠向外借力来侦查办案，打击食品犯罪的“拳头”效应无法形成。

　　4．食品犯罪打击协作机制不健全。原先食品监管部门多涉及食品药品、质监、工商、卫生、农业、公安等较多部门，职责过于分散，容易出现利益纷争，对本部门有利的或易办的争先恐后，对需要倒查责任或难办的推诿扯皮，协作往往流于形式，给食品犯罪留下空间。近年来，国家对食品管理体制进行了大刀阔斧的改革，市级以上的监管体制改革基本完成，食品生产加工、市场流通和餐饮服务环节等食品安全监管职责均划入食品药品监管部门，一些基层食药所与工商所合署办公，形成了监管合力，但在许多县级“三合一”机制改革尚未理顺，职能整合不到位，协调融合不够紧密，各自运行愈加不顺畅，无法发挥原先改革试图达到 1+1+1>3 的效果，整体打击食品犯罪合力不强。

　　（五）食品安全宣传短板食品安全宣传，在地域上，城市覆盖面较广，城乡结合部少；在年龄上，中青年获取信息方式方法多，而食品安全意识薄弱的老幼群体往往成为宣传教育的盲区。由于食品安全宣传教育没有入耳、入脑、入心，致使许多食品业主自律性不强，消费者食品安全意识和维权意识不强。

　　三、域内外食品安全管理和立法规定

　　（一）我国食品安全管理及立法规定

　　自 20 世纪 80 年代以来，我国就开始着手并加强对食品安全的监管和专门立法。1983 年制定出台的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》标志着我国食品安全管理步入了法治化的轨道；我国刑法将食品安全犯罪定为破坏社会主义市场经济秩序罪，并在分则的第 143 条和 144 条分别以“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”和“生产、销售有毒、有害食品罪”进行定罪量刑，加以打击惩罚。经过数十年的发展，我国先后制定了一系列与食品安全有关的法律法规和管理规定，初步形成了较为完备的法律法规体系。经不完全统计，以法律形式出现的有 30 多部，以行政法规或部门规章形式出现的已超过 100 部。1995 年 10 月 30 日重新修订的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》正式颁布施行。该法历经 26 年，尤其是 2005 年和 2008 年相继爆发的“苏丹红”、“三鹿奶粉”等事件将食品安全立法完善推到了风口浪尖上，在大家迫切期盼中，2009 年 2 月 28 日《中华人民共和国食品安全法》经审议通过并于同年 6 月 1 日起施行，食品安全被提到一个全新的高度。

　　与此同时，国家各层面关于食品安全的法律法规和司法解释及相关规定的制定和出台进入一个快节奏时期。国务院 2012 年 6 月 23 日出台《国务院关于加强食品安全工作的决定》，国家工商行政管理总局 2009 年 8 月 28 日制定《食品安全监管执法协调协作制度》，卫生部 2010 年 10 月 12 日出台《食品安全国家标准管理办法》、2012 年 12 月 9 日制定《食品安全国家标准跟踪评价规范（试行）》，卫生部、农业部和商务部 2010 年 11 月 3 日联合出台《食品安全信息公布管理办法》，最高人民法院、最高人民检察院 2013 年 5 月 2 日出台《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，最高人民法院 2013 年 12 月 23 日出台《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》，国家卫生和计划生育委员会 2013 年 10 月 15 日出台《新食品原料申报与受理规定》和《新食品原料安全性审查规程》，国家安全生产监督管理总局 2014 年 1 月 3 日出台《食品生产企业安全生产监督管理暂行规定》，等等。

　　同时，各行政与司法部门立足本职对如何抓好食品安全管理都进行了专门部署和安排，如国家食品药品监督管理总局 2014 年 3 月 13 日下发《关于进一步加强对超过保质期食品监管工作的通知》，等等。我国食品安全管理正朝着法治化、规范化方向大步向前进。

　　（二）域外食品安全犯罪入刑的主流范式

　　当前各国对于食品犯罪的定性、查处、打击、追责、惩罚等不尽相同，在立法上往往从责任区分和追究上入手，追责范围较为宽泛，且都在摸索中前行。

　　1．公共卫生犯罪型。将食品安全犯罪纳入危害公共卫生犯罪当中，比较典型的国家有新加坡、美国、西班牙、挪威等。西班牙将食品安全犯罪作为“危害公共安全罪”的“违反公共卫生之罪”；一些国家甚至上升为恐怖袭击，如美国将食品安全犯罪称为食品安保事件，定义为恐怖袭击的刑事案件的一种。

　　2．公共安全（危险）犯罪型。认定食品安全犯罪属于损害公共安全或造成公共危险的犯罪，比较典型的国家为泰国、越南、意大利、英国、丹麦、希腊等。丹麦将危害食品安全犯罪安排在引致公共危险犯罪中，意在强调此类犯罪对公共安全的破坏比对经济秩序的破坏更为严重，同时将无偿提供危害人体健康的食品行为也纳入犯罪领域，以达震慑效果。泰国将危害食品安全犯罪作为公共安全犯罪的一种，明文规定陈列有损健康的食品行为也属于犯罪范畴。

　　3．损害公民健康犯罪型。认定食品安全犯罪属于损害公民健康犯罪，其立法的初衷和目的在于强化对公民健康权益的有效保护，对犯罪对象、调整范围、适用标准方面都进行了界定，比较典型的国家为日本、芬兰、俄罗斯等。芬兰将食品安全犯罪作为危害健康和安全犯罪的一种。俄罗斯对运输、贮藏不符合安全标准的食品行为也纳入犯罪范畴。日本将食品安全犯罪立法调整范围扩展至不符合标准和规格的添加剂、有毒器具等可能影响食品安全的各个环节。