重庆市林业行政综合执法改革的做法与成效

　　一、基本情况

　　重庆市位于中国内陆西南部、长江上游地区，辖区面积8.24万平方公里，辖38个行政区县（自治县），其中21个区，17个县（自治县），户籍人口3375.2万人，是国家直辖市、中心城市，是长江上游地区经济中心、金融中心和生态文明示范区。重庆具有集大城市、大农村、大库区和大山区于一体的特殊市情，现有林地面积6551.1万亩，森林面积5334.5万亩，森林覆盖率43.1%.全市有自然保护区52个，总面积1035万亩，有森林公园81个，总面积298.5万亩。有国家保护的野生植物94种、陆生野生动物111种。全市共83个森林公安机构，其中市森林公安局1个，区（县）森林公安局38个，派出所44个。全市核定森林公安政法专项编制544名，现在岗民警535名。

　　重庆市于2003年开始实行以森林公安为主的林业行政综合执法试点，2004年全面推行，到目前已10年。通过10年的改革实践，已形成了以森林公安为主的林业行政执法格局，在查处涉林违法行为，办理林政案件上形成了一套行之有效的执法体系。从近3年办理涉林案件统计数据来看，森林公安执法办案力度和效果也是不错的。3年来，共查破涉林案件20137件（其中查处林业行政案件18983件，林政案件历年查处率都在99%以上），打击处理各类违法犯罪人员21916 人，收缴木材 27842 立方米、野生动物12802只（头），罚款6102万元。

　　二、基本做法

　　（一）改革背景。2002年，国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号），要求进一步转变政府部门与行政执法机构的职能和管理方式，实现政策制定职能与监督处罚职能的相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开，改变政府部门既管审批又管监督、行政执法机构既管查处又管检验的体制。随后国家林业局下发了《林业综合行政执法试点方案》，我市作为首批林业行政综合执法试点省市，于2003年9月在开县率先展开试工点工作。试点工作取得初步成功后，重庆市林业局于2004年10月下发通知，在市内全面开展以森林公安为主的林业综合行政执法。

　　（二）机构职能调整。在改革准备阶段，对林业主管部门的行政执法职能，进行了全面清理、整顿、调整。当时，林业行政执法队伍主要有：森林公安、林政执法、植物检疫、野生动植物保护、种苗、国有林场、木材检查站及受区县林业局委托的乡镇（街道）林业站等。推行改革后，一是明确森林公安为主的综合执法机构全面履行林业行政处罚权（植物检疫执法除外），林业行政案件统计、报表、档案等归口森林公安机关管理。二是明确各木材检查站只承担木材运输环节的检查和木材暂扣等工作，不再行使林业行政处罚。随着改革的深入，撤销了一些木材检查站，对其工作人员进行分流。现在全市保留下来的木材检查站已为数不多。三是将原林政资源管理机构的行政执法职能剥离，只保留资源管理职能，其中的林政执法人员一部分整合到森林公安，由森林公安统一管理，另一部分分流到其他工作岗位。四是野生动植物保护、种苗、国有林场不再承担行政执法职责，这些机构中的执法人员大多保留在原机构从事非执法工作。五是植物检疫执法队伍保持不变。六是乡镇（街道）林业站林政执法仍由区县林业主管部门依法委托，委托条件和权限由区县林业主管部门根据有关法律法规作出决定。

　　（三）执法依据。严格按照法律规定开展林业行政执法，《森林法》第三十九条、四十二条、四十三条、四十四条规定的行政案件以森林公安机关的名义查处，其他行政案件均以区县林业主管部门的名义查处。

　　（四）执法规范化建设。在推行林业行政综合执法过程中，不断修订完善相关制度，建立健全相关机制，以促进执法规范化。一是制定了《查处林业行政案件操作程序规范》。对森林公安民警开展林业行政执法具体行为作出了明确、详细的规定，比如：规定民警查处林业行政案件，不得采取查处治安案件、刑事案件的各种强制措施；民警查处林业行政案件时，应向有关人员出示国家林业局统一核发的林业行政执法证件等。二是逐步完善执法监督机制。结合森林公安执法工作的特点，制定完善了《执法质量考核办法》《错案责任追究制度》和《案件审理流程制度》等执法监督制度，比如：规定对个人处罚3000元以下、集体10000元以下由森林公安局研究并报区县林业局分管领导批准后进行处罚，凡超过以上数额或需停业整顿、吊销营业执照的案件，必须报县林业局领导集体研究决定处罚。三是建立了林业行政执法监督机构。林业主管部门建立了政策法规机构，负责林业行政执法监督。目前全市有20几个区县成立了政策法规科。

　　（五）建立联动机制。实行以森林公安为主的林业行政综合执法改革以后，并非意味着森林公安机关一家独大，森林公安机关与相关部门建立了良好的合作联动机制。如：针对近年来非法占用林地、破坏野生植物资源、妨害动植物检疫等违法犯罪，在一些地方较为猖獗的现象，在市林业局的指挥协调下，森林公安分别与资源管理、野生动植物保护、森林病虫害防治检疫等机构建立了联合执法机制，对相关领域发生的涉林违法犯罪开展集中查处打击。去年，我市森林公安机关就分别与上述机构分别开展了打击查处非法侵占林地的专项行动、破坏野生动植物资源的"天网行动"和妨害动植物检疫的"利剑行动".

　　三、改革成效

　　（一）进一步巩固了林业部门的执法地位。根据"两个相对分开"的原则，按照政府综合执法的基本要求，森林公安作为同级林业主管部门和公安机关的重要组成部分，按其职责规定同时具有刑事执法、治安执法和林业行政执法的职能，是其他综合执法机构不可替代的。建立以森林公安为主的林业综合行政执法体系，进一步巩固和林业主管部门的执法地位，强化了执法职能。

　　（二）维护了林业主管部门良好的执法形象。森林公安是林业系统唯一一支没有承担林业行政管理职能的队伍，由其承担林业综合行政执法职能，能够真正体现林业行政管理与行政执法职能真正分离，符合政府职能转变有关要求，能够通过体制机制的转变确保林业行政执法的公平、公正。从实际情况看，实行综合执法以后，推诿扯皮的现象没有了，办案质量和效率大幅度提高，社会反映好，群众认可度高，进一步巩固了林业行政执法权威，有效维护了林业部门的良好形象。

　　（三）解决了多头执法和重复执法等问题。改革前，由于执法机构多，职能交叉重叠，运行机制不统一，执法水平参差不齐，常常发生群众多头报案，查处案件"撞车"等情况。林业行政执法归口森林公安以后，彻底改变了过去多机构管理、多头执法的状况，杜绝了过去各执法机构之间处罚标准不统一、工作协调配合差和争夺利益的现象。比较典型的就是有罚没收入的案件，几个执法机构争着办、抢着办，甚至重复处罚，没有罚没收入或执行难度大的案件则相互推诿，无人查处。

　　（四）实现资源共享，执法效率更高、力度更大。一是减少了案件移送环节，执法过程中发现行政案件应当转为刑事案件的，可直接由森林公安办理，无需移送，实现了行政执法与刑事执法的无缝衔接。二是森林公安机关警力资源对于办理林业行政案件来说优势是显而易见的。三是森林公安机关在进行林区治安管理中建立起来的信息员队伍，很自然地在为林业行政执法服务。四是森林公安警务合作机制给友邻省市、区县之间林业行政执法信息共享，联合执法带来了便利。五是林业行政综合执法与林区治安管理和林业刑事司法之间相互促进。从统计数据上看，我市森林公安机关平均每年查处林业行政案件 5000 件左右，没收木材 9000 立方米、收缴野生动物4000头（只），罚款2000万元。林区涉林案件发案率呈逐年下降趋势，林政秩序持续保持稳定。

　　（五）执法更加规范，执法水平不断提升。一是从制度上来讲：森林公安机关本身有一套执法质量考评的制度，从案件登记、立案调查、证据收集、事实认定、案件研究、案件审批、行政处罚、业务统计、档案管理等方面更加严格和规范。这对于实行综合执法后进一步提高林业行政执法质量，起到了极大的促进作用。我们专门出台了《重庆市林业行政处罚裁量实施标准》，制作了统一的林业行政执法法律文书。各区县也根据实际分别制定完善了《林业综合行政执法责任制》以及《财务管理制度》《林业行政执法考核评议制度》等。二是从办案审核机制来讲：森林公安机关本身就有法制科或专职法制员，综合执法后，林业行政执法质量就有了专门人员负责"把关".三是从办案实践来讲：森林公安民警在办理林业行政案件中，都以侦办刑事案件的严谨态度对待，从调查取证到实施处罚，都更加精细化，依法执法、严格执法的精神在整个过程中得到充分体现。四是执法质量检查结果来看：各区县林业行政执法案卷合格率达100%,优秀率80%以上。到目前，还没有发生行政诉讼败诉、行政复议撤销案件，没有发生因执法工作不规范被媒体曝光的情况。

　　（六）执法监督更加到位，执法过错明显减少。在国家有关行政执法监督法律法规的基础上，国家林业局专门出台了《林业行政执法监督办法》，我市根据这个《办法》落实了相应的林业行政执法监督措施。一是落实了林业行政执法责任制和执法评议考核、错案追究、侵权赔偿和案件评价、督查等制度。二是设置了内部执法监督机构（政策法规）充分发挥执法监督作用。三是林业行政执法工作通过报刊、网络媒体、征求意见、走访人大代表和政协委员、召开座谈会等方式，自觉接受各级党委、人大代表、政协委员和社会各界的监督。通过落实监督措施，林业行政执法过错率很低。