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【题目】
区域经济协调发展下碳税问题探究
【第一章】
碳税制度概念介绍和写作背景
【第二章】
国外碳税的实践及启示
【第三章】
碳税对我国区域发展的影响
【第四章】促进区域经济协调发展的碳税设计及建议
【总结/参考文献】
区域经济协调发展下碳税体制研究总结与参考文献
四 促进区域经济协调发展的碳税设计及建议
（一）碳税设计的目标
当前我国经济发展遇到了瓶颈，人口红利消失，资源使用过度，生态破坏严重，我国经济发展方式亟需转型。于是，关于绿色发展和低碳经济的概念呼之欲出。税收的主要作用在于财政，但其也有平衡收入差距，调整企业行为的双重作用，要充分发挥碳税对企业减少碳排放的激励作用，对经济转型和升级的刺激作用，关键在于碳税的制度设计。通过碳税，提高消费者的环境保护意识，强化生产者的生态保护理念，在不影响经济发展的基础上提高生产效率和资源利用效率，减少碳排放，实现经济的低碳发展和绿色发展，这是碳税设计的根本目标。
（二）碳税设计的基本原则
1. 区域协调与因地制宜相结合的原则
碳税的设计既要结合区域特征，又要注重全国整体的统筹和协调。与其他国家情况不同，我国地域广阔，且各区域的生态基础、经济发展和资源禀赋各不相同。这就需要在具体制定政策时要充分考虑地域特征。碳税的设计要结合我国东部、中部、西部和东北的经济结构和生态基础等情况，还要充分考虑征收碳税对各区域经济、社会、生态的影响以及全国整体的影响，所以不同区域的碳税设计其侧重点是不同的。比如中部和东北地区以重工业制造为主，并且征收碳税对该地区经济发展具有明显的正向作用，那么碳税的设计可以考虑适当提高税率，同时注重对企业节能行为的税收补贴和返还，既加强了企业的节能意识，又通过政府作用实现了经济增长。而对于东部地区，由于征收碳税会进一步加剧收入分配差距，其碳税设计可以考虑适当降低税率。
2. 统一公平和效率的原则。
碳税设计的主要目的在于通过提高生产者的生产成本和消费者的消费价格，让人们树立起节能减排和保护环境的意识，并且从行为上做到低碳环保。征收碳税完善了产品的成本结构，弥补了社会成本、环境成本和生态成本等，并因此提高了消费者的消费成本，促使消费者减少高碳排放、高耗能和严重破坏环境的产品，以达到低碳经济和低碳生活。
但是，征收碳税涉及到税收负担的公平问题。从生产端来看，可以将现在的社会阶层简单划分为生产阶层和消费阶层，对应的其实也就是资本所有者和劳动所有者，也就是资本性收入与劳动性收入，很明显的是，生产者的资本性收入要远高于劳动者的劳动性收入，而且生产者还可以将大部分税负转嫁给消费者，从而导致资本性收入和劳动性收入之间差距的进一步扩大。从消费端来看，资本所有者本来就享有高质量的绿色生活，其所消费的也基本是低碳环保的高端产品，对高碳排放高污染的低端产品的价格需求弹性很高，只要价格稍有提高，他们就容易放弃低端产品转而消费价格昂贵但低碳环保的高端产品，所以基本不会承担碳税税负。劳动所有者的情况却截然相反，他们对于价格便宜、但高碳排放高污染的低端产品的价格需求弹性较低，其需求量基本不受价格变化，所以是碳税税负的主要承担者。所以，税制设计既要做到促进节能减排，又要保持税收中性，避免二次分配进一步扩大收入差距。
3. 经济发展与环境保护相兼顾的原则。
虽然模型估计的结果表明碳税的征收会促进经济的发展，但是在实际操作过程中，碳税对经济的影响是十分复杂的。一般来说，税率制定过高，企业税负过重，会严重打击碳密集型企业投资的积极性，虽然有利于环境保护，但可能会影响到经济增长。而如果税率较低，企业税负较轻，可能又不足以达到节能减排和环境保护的目的。碳税制度设计要兼顾到经济发展与环境保护，结合区域特征和主体功能，充分发挥政府在碳税征收和碳税使用过程中的作用，在经济与环境之间找到合理的平衡。
4. 循序渐近原则。
我国经济发展到现在，一些积深已久的问题开始凸显出来，特别是环境、生态和增长方式等。这些问题源头就镶嵌在我国的体制中，并且伴随着我国经济发展而日益严重，所以这些问题的解决都不是一蹴而就的。碳排放问题的解决不可能仅通过一项税收制度就得以在短时间内解决，这是一个长期的过程，并且还需要各种综合性的措施来加以配套。目前碳税的出台仅仅是作为试点，需要在不断的实践中去改进和完善，以使碳税制度更加合理和高效，最终达到碳税征收的目的。
（三）碳税设计要点
有效的碳税设计是解决碳排放问题和区域经济协调发展的关键，结合以往专家和学者的意见，针对本国情况相应的碳税设计要点如下。
1. 选择宽税基减缓扭曲成本。
温室气体不仅包括二氧化碳，也包括诸如烃烷类、氮氧化物、氟化物及其他工业废气，这些气体都会导致温室效应，从这个意义上可以将这些气体称为类化碳气体。吉尔伯特·梅特卡夫运用麻省理工大学研发的排放预测和政策分析模型（Emissions Prediction and Policy Analysis,简称EPPA）证明了，在达到同等减排水平下，对二氧化碳及所有类化碳气体征收碳税将降低对经济的影响①。换句话说，宽税基的碳税设计将减缓对经济的扭曲成本。这是因为，首先，类化碳气体化学结构的不稳定性及复杂性导致其对气候环境的影响更为严重，相比于二氧化碳，减少同体积的类化碳气体将更有助于缓解对气候环境的影响和臭氧层的破坏。其次，相比较于二氧化碳，企业和公众更关注类化碳气体，在潜意识里认为类化碳气体的危害更为严重，所以政府出台相关治理措施，企业迫于各方面压力会尽量减少类化碳气体的排放。也就是说，如果对所有的类化碳气体征税，要达到相应的减排效果所需要的税率更低，更容易被接受。最后，如果对所有类化碳气体征税，而且税率可以定的较低，那么宽税基和低税率的碳税设计其社会福利成本更小，减少对经济扭曲的损失。
目前中国官方统计的温室气体除了二氧化碳以外，还有二氧化硫、氮氧化物、颗粒物和工业废气，并且呈现出东部和中部排放密度高，而东北和西部排放密度低的特点。这是由于我国大部分高排放、高能耗工业依然集中于中部，而东部地区由于人口密集和交通尾气排放导致密度较高。所以中部和东部地区的税基要包括对二氧化硫、氮氧化物及工业废气，并且制定合理税率，以达到宽税基低税率的征收效果（图7）。
2. 设定区域差别的动态税率。
税率直接关系到税负，并且会形成征税预期。目前学术界对碳税税率的看法有所争议，但是还是以财政科学研究所碳税课题组为权威。本文比较认同碳税课题组负责人苏明的观点，认为目前我国碳税税率适宜10元/吨二氧化碳，从量计征。采用定额税率以二氧化碳的排放数量为计税依据，从而可以评估二氧化碳对环境和生态的破坏。而对于其他的类化碳气体，要根据其与二氧化碳对环境的破坏程度之比进行科学地换算，使其对环境的单位破坏程度税率与二氧化碳相同。
需要说明的是，考虑到目前纳税人对碳税的接受程度，碳税税率应采用动态调整的策略，在以后年度根据实施情况和环境压力适度提高，在纳税人能够接受的前提下达到环境保护和促进节能减排最大化。另外，给予地方政府一定自主权，使其可以对税率的高低和结构进行调整，以适应自身发展路线。比如，东部地区人口较为密集，二氧化硫、氮氧化物、颗粒和工业废气的过度排放不仅污染环境，对人类生活健康也造成严重威胁，因此应该对类化碳气体制定较高税率，刺激产业升级。
3. 确立生产端征税环节
在完全的市场经济条件下，税负完全取决于生产者的价格弹性和消费者的价格弹性，可以实现自由的转嫁，征税环节是不影响税负的最终承担的，所以征收成本最小化是确定征收环节的唯一考虑。碳参与产品生产和消费的全过程是极为复杂的，特别是在产品最终消费端难以确定其含碳量或者碳排放量的大小，所以在生产端对含碳化石原料征收碳税是成本最小化的选择。通过对一些如煤、矿石、原油等生产原料的含碳量进行界定，根据碳税税率换算出单位原料税率。各种化石原料的换算结果如表3:
我国对化石原料价格实行政府指导原则，影响了碳税税负的转移，所以在实施碳税之后，政府的化石原料指导价格也要相应进行调整，以确保税负的合理转嫁。我国化石燃料主产地主要分布在中西部地区，所以从生产端征收碳税加重了中西部地区的经济负担，不利于平衡区域间经济发展。指导价格的调整可以确保碳税从中西部的生产端转移到东部地区的消费端，防止区域间收入差距拉大。
4. 制定税收返还调整收入分配
碳税具有累退性，税收优惠和税收返还政策可以减缓税负的累退效应，同时实现碳税其他的附加功能。结合前面的分析，政府在税收收入使用过程中发挥着关键作用，可以避免经济发展受征收碳税的影响。所以碳税的税收返还和税收利用至关重要。从平衡纳税人税负的角度，税收收入应该以某种形式返还给低收入者，比如通过抵免个人所得税，可以有效解决碳税税负的累退问题。从促进经济发展和产业结构升级角度，税收应该返还给高新技术产业和低碳环保产业，以同时实现经济发展和节能减排。在税收返还政策的制定上，各区域可以结合其主体功能定位，合理妥善的利用碳税税收，以实现本区域经济、环境、民生的综合协调。比如东部地区以经济发展、产业升级转型为主体功能，其碳税税收就应该以再投资形式返还给高新技术企业。西部地区人均收入差距高，特别是资源拥有者和劳动者之间的收入分配差距悬殊，其碳税税收应该以抵免低收入者个人所得税为主。
（四）相关配套措施
1.强化宣传提高公众环保意识
任何一个新税种的开征往往都会受到纳税人的排斥和反感，给税收改革工作带来很多困难，碳税的开征也不例外。法国在尝试征收碳税时，就遇到了很大的阻力。2009年为了应对气候变化，降低对高能耗高排放能源的依赖，转变经济发展方式和居民消费习惯，法国公布了“气候-能源”税方案，即碳税。但是该方案颁布后受到了居民和企业的双重反对，再加上政治斗争和法律方面的障碍，最终导致了方案“胎死腹中”①。居民和企业对政府政策的态度很大程度上决定着政府政策的顺利落实。只有让民众充分了解征收碳税的目的，明晰碳税给其自身带来的切实利益和弊端，才能保证碳税方案的成功。
目前我国民众对碳税并不了解。财政科学研究所碳税课题组以国内主要专家为对象进行了调查，发现只有26.2%的专家学者对征收碳税较为乐观②。征收碳税的目的在于提高企业的生产成本和排放成本，最终落脚点还是消费者的行为需求。采用各种方式和手段加强宣传，提高社会公众的节能意识和环保意识，让公众的生活方式和消费结构实现低碳化、环保化，从源头上杜绝高能耗、高排放和高污染产品。具体来说，一是要做好开征碳税的宣传，提高公众纳税意识。让社会公众明晰碳税征收的目的和作用，了解税收取之于民、用之于民的本质，减轻社会公众对开征新税种的排斥。二是通过各种方式提高公众的节约意识和环保意识，如公益广告、街边宣传栏等，倡导低碳生活、绿色消费。
2.探索碳交易机制
碳交易机制近年来发展迅速，短短几年碳交易市场已经遍布欧洲。碳交易即政府制定一个行业、部门、地区或国家可能会排放的温室气体的总量上限，然后给予或出售给企业有限额规定的许可证且这个排放许可可以在排放者之间相互交易，如果企业排放的量超出许可证的上限，就必须在公开市场上购买排放配额。在排放限额的基础上进行的直接管制与经济激励相结合的减排手段，一般也称为“限额-交易”（cap-and-trade）制度。①目前世界上最大的碳排放交易中心位于澳大利亚新南危尔士州。澳大利来政府在2010年向1000家企业发放碳排放许可，并制定二氧化碳价格。日本制定了东京都碳捕捉和交易计划，对东京内的碳排放量高企业制定减排指标，若无法完成指标，就必须购买碳信用来填补不足。
碳税与碳交易机制各有优劣。碳税简便易行，对市场条件要求较低，但由于政府介入较多，社会成本较高。碳交易机制充分发挥市场作用，避免经济扭曲造成的无谓损失，但是对市场机制要求过高。结合对国内外学者对低碳经济手段研究的总结和目前国外的实践经验，对低碳经济手段的采用和发展提出几点建议。首先结合政府与市场关系，如果该区域是“大政府，小市场”,相对来说碳税是首要选择；如果是“小政府，大市场”,则碳交易机制是更好的选择。其次，如果该区域总体市场设施和相关配套制度的完善程度较高，则碳交易机制是比较合适的选择，反之碳税更为适合。最后，从各国的实践经验来看，小国可以根据自己特点选择单一手段，而像中国、美国这样的大国，由于地域面积宽阔，地区发达程度不平衡，民族文化、地区风俗也各具特色，所以根据地方具体情况而定，中央制定总体框架，地方政府自主设计，以制定出适合地区本身的制度或政策。目前我国可以采取澳大利亚的做法，先实施碳税政策，然后在一些市场条件较为成熟的区域进行碳交易试点，最后整体逐步过渡到碳交易机制。
3.推进以碳税为重点的税制改革
我国目前促进低碳经济发展政策主要还是收费为主，没有专门的针对环境保护、节约资源的独立税种。相关促进低碳经济发展的税收政策分散于各个税种之中，包括资源税、消费税、增值税、企业所得税等（表4）。我国最近的一次比较大的税制改革是94年的税改。在近20虽然我国的税制一直在循序渐进的改革，但是却没有一次以解决环境问题、促进低碳经济发展为目标的改革，导致现在的税收制度在保护环境方面存在严重缺陷。如资源税税基狭窄，无法遏制对某些自然资源特别是煤的过度开采与使用。消费税调节收入分配不公，引导消费方向的目的正在逐步被增加财政收入所取代，对环境保护、节能减排、降低污染环境起的作用非常有限。
另外我国目前还没有建立针对环境保护的税种，这也是我国目前税收体系最大的不足。虽然我国在最近的税制改革中也对环境保护和节能减排有所关注，但从实施情况来看效果并不理想。因此，要加强我国现行的税制改革，建立以碳税为中心、其他税种为辅助配合的低碳税收体系。鼓励某些低碳型、环保型行业的发展，抵制高能耗、高污染行业的发展，促进清洁低碳技术研发行业的发展。
4.建立区域间清洁发展机制
清洁发展机制源于《京都议定书》第十二条，是发展中国家与发达国家实现温室气体共同减排的合作机制，简称CDM（Clean Development Mechanism）。根据清洁发展机制，发达国家的投资者可以在发展中国家投资有利于节能减排和可持续发展的项目，减少温室气体排放量，通过这种项目来转让和买卖减排量抵消额，发展中国家获得资金援助和先进技术，发达国家获得《京都议定书》的履行承诺。
我国地域广阔，各区域之间经济发展水平和生态环境存在巨大差异。我国可以借鉴国际上的做法建立我国各区域之间的清洁发展机制。对各区域的减排指标进行量化协调，然后督促各区域实现其减排承诺，可以允许东部发达地区给中西部欠发达地区在节能减排和发展清新能源上以技术和资金支持，以换取中西部区域的碳减排指标转让，最终实现全国范围内的减排计划。
