加快城乡一体化的制度创新构想

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【题目】城乡一体化发展的制度因素探析 
【第一章】制度创新理论在城乡一体化中的应用绪论 
【第二章】城乡一体化与制度创新之间互动关系阐释 
【第三章】城乡一体化进程中的制度影响因素分析 
【第四章】国内外城乡一体化经验及启示 
【第五章】加快城乡一体化的制度创新构想 
【结论/参考文献】制度创新角度下城乡一体化建设研究结论与参考文献

　　第5章 加快城乡一体化的制度创新构想

　　5.1 改革户籍制度，加快城乡一体化发展进程

　　5.1.1 逐步放宽户籍限制，为城乡一体化的劳动力市场创造条件

　　户籍制度创新最重要的一点就是必须与现阶段的经济与社会发展情况相适应，与经济社会相关政策匹配衔接[39].现阶段，在社会保障制度还不十分完善的情况下，我国的户籍改革就要逐步进行，并于所处阶段的其他相关政策制度相适应。如果忽略实际，过快推行户籍制度的改革，那么势必会造成一系列的社会经济问题。如农村人口向城市流动过快，势必会加重城市运行压力，甚至超出城市承载人口能力。此外，快速放开的户籍制度也很容易与其他制度产生矛盾，这在一定程度上阻碍了户籍制度创新的持续进行。

　　所以，我国的户籍制度改革是一个渐进的过程，需要有多方面的考量。户籍制度改革的最终目的是实现城乡劳动力要素的自由流动，特别是由农村到城市的劳动力准入门槛降低直至消失；消除户籍制度的制约作用；为城乡一体化的建设提供充足的劳动力资源。

　　另一方面，各地方要根据自身实际情况来逐步推行户籍制度改革。条件成熟的地区改革的进程可以相对加快；条件或财力还不成熟的地区，改革应更加务实，避免造成社会的混乱和发展的稳定[40].

　　5.1.2 因地制宜，实行差异化的户籍改革政策

　　我国的户籍制度创新应结合当地经济发展水平和基本公共服务供给水平，因地制宜，实行差异化户籍改革政策。

　　经济发达地区，城镇化水平相对较高，城市人口承载压力较大，城市规模可扩大的空间较小，此时的户籍制度改革就不能操之过急，应稳中求进。而经济欠发达地区如西部地区由于城镇化水平相对较低，城市人口承载压力小，在西部地区可以率先试点户籍制度创新改革。云南省红河州在 2006 年就实现了州域范围内的公民迁徙自由[41].四川省成都市也在 2010 年 11 月公布了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，宣布到 2012 年成都全域将实现统一户籍，城乡居民可以自由迁徙，并享有平等的教育、住房、社保等基本公共服务和社会福利。

　　另外，基本公共服务与公共产品的供给水平也是一个重要的考虑因素。在经济相对发达地区，基本公共产品和服务的供给水平较高，同时，供给成本也高于落后地区。在保证基本公共产品和服务均等化的前提下，西部地区或者中西部地区在户籍改革方面压力相对较小，当地政府及相关职能部门可以根据当地实践情况实行差异化户籍改革政策。

　　5.2 完善财政制度，推动城乡一体化发展

　　5.2.1 扩大支农资金规模，创新投入机制

　　1. 财政支出向“三农”倾斜，保证支农资金的平稳增长

　　在制定预算时要充分考虑到我国农村经济社会发展的实际情况，积极扶持农村基础工程建设，鼓励农村特色经济稳步发展，持续优化财政支出结构。在财政支出的增量上要适当的向“三农”倾斜，保证财政支农资金能够平稳的持续增长。

　　2. 创新投入激励机制，发挥财政导向作用

　　财政的导向功能在城乡一体化发展进程中具有重要作用，财政能够引导多方资金参与到新农村建设，但是如何提高投入资金的使用效率，以更好吸引民间资本的投入仍是亟待解决的问题，这就要不断创新财政投入激励机制。在具体实践中，财政资金投入机制的创新可以从农业保险，投资参股等方面入手，充分提升财政支农资金的使用效果，并吸纳更多的民间资本和信贷资金，充分整合资金，加快城乡一体化建设步伐[42].

　　只有不断创新财政投入激励机制，才能充分发挥政府支农惠农政策的导向功能，引导信贷资金及社会资金投入现代农业和新农村建设。创新投入激励机制可以从投资参股、财政贴息、以奖代补、信贷担保、农业保险等方面入手，引导信贷资金、民间资本等参与新农村建设，尽快形成多方位、多元化的中国特色农业现代化建设投入格局。

　　3. 创新农村基本公共服务供给制度

　　在我国现行的财政体制下，农村的基本公共产品和公共服务主要由各级政府承担，但是在财政支农支出有限的情况下，农村的基本公共服务供给就落后于我国农村广大人民群众的实际需求，也与城乡一体化发展的要求相去甚远。此时，农村基本公共产品和公共服务供给制度的转变与创新刻不容缓[43].在实践中，政府可以引进多方主体参与农村基本公共设施的建设，充分运用市场的资源配置功能。政府可以以建立现代农业为着入点，将农村的劳动力资源优势与第三方的资金优势相结合，提升农村基本公共服务供给质量和方式[44].

　　5.2.2 建立城乡一体化财政政策体系，促进城乡基本公共服务均等化

　　在挪威的城乡一体化实践中，政府一直致力于基本公共服务和发展机会的均等化建设，这说明城乡基本公共服务的均等化对提升城乡一体化有着相当重大的作用，实践的结果也完全印证了这一点。而基本公共服务和发展机会的均等化的实现更离不开城乡统一的财政制度建设，它是挪威城乡一体化建设的基本制度保障。

　　城乡统一的财政体系能够优化资源配置，将有限的资金资源适当地向农村基本公共产品和公共服务缺乏的地区倾斜，加快这些地区的公共基础设施建设。而城乡统一的财政制度体系的建立主要依靠有建立促进城乡一体化财政体制的主要途径包括建立公共财政体系，扩大公共财政覆盖面，增加对农村公共品供给，千方百计增加对农业和农村发展的投入，推进农村基础设施建设、赋予农民平等的国民待遇、完整的财产权利和平等的发展机会[45].同时，加强对广大农民科技支农的培训，引导农民发展思维的转变，以保障农村经济的长期稳健发展。

　　5.2.3 整合财政支农资金划拨机制，加大资金使用监管的力度

　　1. 财政支农资金划拨机制的整合，有助于改善我国支农资金来源渠道无序、多头管理和集中性不强的现状[46].将财政支农资金的划拨管理权集中到一个部门能够降低支农资金管理成本，同时资金的使用也极易形成规模效应，提高资金使用效率。

　　2. 建立和完善资金审计监管制度，加强资金使用监管。在整合财政支农资金划拨的基础上引入审计监管制度，对资金使用的全过程进行论证考核，发现问题及时更正，有助于提高资金管理的覆盖面，保证资金的合理有效使用，避免资金流失。

　　5.3 推行农村土地制度创新，加快城乡一体化发展

　　我国现行的土地制度在一定时期内是处于制度均衡状态的，但随着经济的不断发展，我国现行的土地制度运行中出现了各种制度的非均衡状态。这就要求我们必须根据土地制度发展的趋势适时推进土地制度改革，进行制度创新，以加快城乡一体化发展[47].

　　5.3.1 明晰土地产权，保障农民拥有土地所附带的完整权利

　　对土地产权的所有者的明晰有效界定对于农业生产经营活动有着重要作用。明晰土地产权就是明确土地归哪一级“集体”所有，或者明确土地所有者们的身份及所占比例。只有明确了产权所有者，土地政策的执行才能够落实到位，农村土地的合法流转才有了一个基本有效的前提[48].

　　而保障农民拥有土地所附带的完整权利就是还原土地所附带的处分权及流转属性，为土地的流转创造条件。保障农民拥有土地所附带的完整权利能够提高农民生产生活的积极性，使农业生产具有长期性和稳定性。同时使农民参与农村土地的处分事务。

　　5.3.2 建立和完善土地流转制度，推动农村土地股份制改革

　　我国现行的土地制度虽然逐步放开了农村宅基地的流转，但是对于农村的土地流转制度整体上还不完善，所以建立和完善土地流转制度，推动农村土地股份制改革势在必行。

　　随着我国经济的发展，农村大量劳动力要素向城市转移，这部分转移劳动力所持有的土地收入功能下降，保障功能上升[49].另外，尽管国家对农业生产包括粮食种植有各种补贴，但是种植收入相比于务工收入来讲是比较低的。另外农产品的种植受天气气候影响较大，农业收入不稳定。所以一部分农民就具有了转让土地意向，而完善的土地流转制度就能够发挥作用，农村土地就有实现集中化，规模化的可能。

　　但是也有一部分不愿意完全放弃土地的农民，他们可以将自身承包土地的经营权转变为股份，参与新的土地经营。在这种经济模式下，农民按照股份分配最终的收益，这就是农村土地股份制改革。通过这种改革，农村的土地、劳动和其他要素能够有机联合，实现农业生产的规模化，将原来由农户自行分散的决策转变为由联合经营体统一行使的集中决策[50].

　　5.4 加快完善社会保障制度，实现城乡居民社保一体化

　　社会保障制度关系到每个社会成员的切身利益，尤其是对低收入人群和弱势群体而言，社会保障制度更加重要。建立与当前经济社会发展水平相适应的社会保障制度关系到社会稳定和谐和国家长治久安。因此，创新社会保障制度，加大制度供给，改变现行社会保障制度的非均衡状态，满足城乡居民社保一体化的需求已是刻不容缓。

　　5.4.1 建立统一制度平台，对接现有制度

　　我国现行的基本医疗保险制度包括四种子体系，分属于三个行政部门管理。

　　这种多头管理的现状增加了医疗保险制度的运行管理成本，并且导致整个体系设计缺乏连续性和整体性[51].而这种的问题也存在于我国其他社会保障制度。如何加强社会保障制度的连续性和整体性就成为当务之急。建立统一制度平台，要求从整体角度构建社会保障体系，加强社会保险、救助等制度之间及其内部的各制度安排的连续性，对接现有制度。同时，统一的制度平台也要求人员管理、机构设置、经费管理、补助比例等软硬件方面实现统一。统一的制度平台能够最终加强社会保障的风险抵御能力，并提高社会保障制度的运行效率，提高社会保障制度的连续性和整体性。

　　5.4.2 加强对社会保障制度创新的法律支持

　　2011 年 7 月 1 日，《中华人民共和国社会保险法》正式施行。作为我国第一部社会保险制度的综合性法律，这部《社会保险法》对现行的社会保障制度提供了法律保障，也为社保制度的创新提供了法律支持。《社会保险法》在个人基本养老保险方面实现了制度创新：个人基本养老保险关系能够跨统筹地区转移，其缴费年限可以累积计算。同时，基本养老保险基金也将逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步推行省级统筹。

　　但是，我国的社会保障法律体系的构建任务还很艰巨。我国应以《社会保险法》为基础，加快涉及基本医疗保障制度、民政救助等方面的立法进程[52].一套严谨完整的法律体系能够为我国社会保障制度提供良好的社会环境，同时也能够维护我国社会保障制度各参与主体的正当合法权益。