新加坡中央公积金制度及其对我国的启示

摘 要

　　新加坡中央公积金制度建立于 1955 年，是一项由政府通过立法强制个人储蓄，采取完全积累模式和集中管理模式的社会保障制度。起初它只是一项简单的养老储蓄制度，经过 50 多年的发展和完善，新加坡中央公积金制度已形成为具有多种制度相配套的一项行之有效、独具特色的社会保障制度。它能兼顾公积金会员在养老、医疗、住房、保险、教育和投资等多方面的需要，对新加坡经济和社会的发展发挥着重要作用,被称作社会保障计划中的“新加坡模式”。本文的基本宗旨在于分析新加坡中央公积金制度的背景、内容、特点以及存在的问题，在此基础上结合我国社会保障制度的现状分析新加坡中央公积金制度对我国社会保障制度的启示。

　　关键词：新加坡 中央公积金 个人账户 启示

Singapore Central Provident Fund system and its Revelation for China

Abstract

　　Singapore Central Provident Fund system was established in 1955,it is a social securitysystem of taking the completely accumulation mode and the centralized management mode bythe government to require personal savings by introduce legislation. At first it is just a simpleold-age pension savings system, after 50 years of developing and improving, Singapore CentralProvident Fund system has been formed with a wide range of systems supporting an effective,unique social security system. It takes into account of the needs of many of the pension fundmembers on Health Care, Housing, Insurance, Education and Investment, it plays an importantrole on Singapore's economic and social development, and it has been called the “Singaporemodel” in the social security schemes. The basic aim of this paper is to analyze the background,content, characteristics and problems of the Singapore Central Provident Fund system, analyzingthe revelation of Singapore Central Provident Fund system to China on the basis of combiningthe actuality of China's social security system.

　　Key Words: Singapore; Central Provident Fund; Accounts of personal；Revelation

目 录

　　1.新加坡中央公积金制度概况

　　1.1 新加坡中央公积金制度产生的历史背景

　　1.2 新加坡中央公积金制度的主要内容

　　1.3 新加坡中央公积金制度的主要特点

　　1.3.1 以个人账户为核心

　　1.3.2 公积金的保障功能逐步扩大

　　1.3.3 公积金集中管理

　　1.3.4 公积金的缴纳具有强制性、灵活性

　　1.3.5 中央公积金制度信誉度高，服务优质

　　2.新加坡中央公积金制度的作用与存在的问题

　　2.1 新加坡中央公积金制度的作用

　　2.1.1 中央公积金制度推动了新加坡经济的持续发展

　　2.1.2 中央公积金制度有利于实现国家经济宏观调控

　　2.1.3 中央公积金制度有利于保持社会稳定

　　2.2 新加坡中央公积金制度存在的问题

　　2.2.1 过度的公积金储蓄导致居民社会消费需求的缩减

　　2.2.2 中央公积金制度社会共济性差

　　2.2.3 公积金数量庞大,保值增值存在风险

　　3.新加坡中央公积金制度对我国的启示

　　3.1 加快我国社会保障制度的立法

　　3.2 提高组织管理效率

　　3.3 逐步做实个人账户，保持个人账户的合理规模

　　3.4 立足我国国情,建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度

　　3.5 在社会保险覆盖面不断扩大的情况下要尽快完善社会保障体系

　　参考文献

　　1.新加坡中央公积金制度概况

　　1.1 新加坡中央公积金制度产生的历史背景

　　新加坡地处太平洋与印度洋之间航运要道马六甲海峡的出入口，是世界海洋交通的中心之一，也是亚洲、欧洲、大洋洲的重要国际航空中心，经济结构以商业，特别是以转口贸易、金融、航运业为主，近年来制造业和旅游业发展较快。1924 年新加坡沦为英国殖民地，二战期间被日本占领。1945 年日本投降后，英国恢复对新加坡的殖民统治。

　　1959 年，新加坡实现自治，并在 1963 年 9 月并入马来西亚联邦。1965 年 8 月 9 日，新加坡脱离马来西亚，成立新加坡共和国。同年 9 月新加坡成为联合国会员国，10 月加入英联邦。

　　1942 年, 日本占领新加坡时,新加坡只有政府雇员及少数几家私人公司的工人可以得到养老金, 只有几家公司为其雇员实行缴纳公积金计划。战争结束后, 英国军管局首创公共援助计划, 主要是赔偿或补偿战争中的受损者。新加坡直到 1955 年经济发展水平仍较落后,人均国民收入很低,大批工人失业,住房紧缺,并且缺乏必要的社会保障体系,绝大部分职工没有养老保障,直接影响社会的稳定和政治的安定。新加坡政府在考察其他国家和地区的社会保障体系的基础上于 1955 年建立中央公积金制度,同年 7 月成立了中央公积金局。

　　当时建立公积金制度的目的是通过公积金这种强制储蓄制度,筹集资金以解决职工的养老问题。之后,随着居民收入的提高,公积金存款大幅度提高,政府允许公积金会员动用存储的公积金购买政府组屋。1960 年 2 月新加坡成立了建屋发展局,制定了“五年建屋计划”,以“廉租屋”的形式向居民提供大量的政府组屋，又在 1964 年提出了“居者有其屋”的政府组屋计划。新加坡以其富有效率的市场机制创造了世人瞩目的经济发展奇迹。新加坡推行了 54 年的中央公积金制度已取得了巨大的成功,并成为社会保障制度方面举世关注的典范。

　　1.2 新加坡中央公积金制度的主要内容

　　1955 年公积金制度获得立法通过, 当时, 雇主和雇员交纳的比率分别为 5%, 总比率为 10%, 此后逐年提高。1992 年, 缴纳比率为 40%, 其中雇主交 18%, 雇员交 22%，公积金交纳的比率长期稳定在40%。新加坡中央公积金制度以个人帐户为核心，个人公积金现有三个账户, 即保健储蓄账户、特别账户和普通账户。保健储蓄账户 1984 年设立, 其目的是确保老年医疗费用的支付。因为雇员一旦退休, 则不再享受企业医疗津贴或医疗保险等。但保健储蓄并非全部用于老年后的医疗费用, 仅仅限于住院费, 除此以外的医疗费仍需个人现金支付。特别账户 1977 年设立，其起因是自 1968 年允许用公积金购房、分期付款以来, 有越来越多的公积金被用于购买政府组屋, 为确保公积金的养老功能, 设立了特别账户。普通账户的储蓄可用于购买住房, 投资于不动产、各种股票、信托证券、黄金等。

　　公积金由中央公积金局集中管理。中央公积金局是一个独立的、半官方的管理机构,由政府、职工代表、雇主、社会保障专家四方组成,下设会员服务、雇主服务、人事、行政、计算机，内部事务六个部。作为一个政府部门，中央公积金局具体管理社会保险事业，既是具体政策的制订者，又是具体实施强制储蓄的业务部门。新加坡政府为加强公积金的法律保护和使公积金制度法制化, 专门制定了《中央公积金法》。《中央公积金法》

　　对中央公积金的参加者或中央公积金局的会员的责、权、利都有明确的法律规定。公积金局的会员按规定缴纳公积金, 公积金存款按月计算利息, 利率不得低于 2.5%, 并进行浮动, 较长时间一直是 6.5%[1]左右，会员交纳的公积金数额可以从利息中扣除。公积金会员可指定受益人继承, 会员去世或被证明由于身心健康原因不能继续工作, 或决定移居国外并放弃新加坡公民权时, 可以提取公积金储蓄。这些法规保证了公积金的稳定来源, 维护了公积金局会员的权益, 提高了公积金的社会信誉。新加坡的中央公积金制度对于新加坡人民生活的保障、社会的稳定、经济和社会的发展都起着十分重要的作用。

　　公积金制度具体由一系列公积金计划组成:

　　(1)55 岁提款计划(1955 年 7 月 1 日实施)。会员满 55 岁时，在保留一笔最低存款存人退休户头后，其余的款项便可提出。会员如果终身残废或永久移居外地，可在 55 岁以前提取公积金。

　　(2)最低存款计划(1987 年 1 月 1 日实施)。达到 55 岁的会员必须在提取公积金前保留一笔最低存款存入退休户头，会员可将这笔钱保留在公积金局赚取利息，也可以存人银行，或向保险公司购买年金保险。

　　(3)保健储蓄计划(1984 年 4 月 1 日实施)。会员可用保健储蓄支付自身或直系家属的医疗费用。

　　(4)公共住房计划(1968 年 9 月 1 日实施)。会员可用公积金普通户头的存款购买建屋发展局的组屋。

　　(5)家庭保障计划(1981 年 11 月 1 日实施)。凡是利用公积金存款分期缴付房屋贷款的会员，都必须投保该项计划。若投保会员在 60 岁前逝世或终身残废，公积金局将依其投保的数额，替他们支付尚未付清的组屋贷款。

　　(6)公积金投资计划(1993 年 10 月 1 日实施)。会员可用 80%的公积金存款或普通户头中扣除最低存款后的余额投资于信托股、政府公债、银行定期存款、基金管理户头、储蓄人寿保险和黄金。

　　(7)非住宅产业计划(1986 年 5 月 1 日实施)。会员可用公积金存款购买在新加坡的非住宅产业如商店、货仓等作为投资，这些产业必须是建在永久地契或至少仍有 60 年非永久性地契的土地上。

　　(8)教育计划(1989 年 6 月 1 日实施)。会员可用公积金存款支付自身或子女的全日制大学学位与专业文凭课程的学费。受惠的学生必须在毕业后一年开始连本带利偿还所借的款项。

　　1.3 新加坡中央公积金制度的主要特点

　　1.3.1 以个人账户为核心

　　新加坡中央公积金制度由最初单一的社会养老保险开始,在执行过程中不断加入新的内容。目前，个人账户已由原来的个人养老账户按照用途分为三种：普通账户、医疗储蓄账户和特别账户。普通账户的存款可用来购买房屋、投资、保险、教育,还可以作为转拨款项填补父母退休账户的不足；医疗储蓄账户可用于交纳住院医疗费用和重病医疗保险；特别账户则用于养老和紧急应急支出。随着雇员年龄的变化,三种账户的分配比例也会做出相应的变化。公积金主要由雇员和雇主按规定比例缴纳，并全部存入雇员个人账户，政府免征所得税。中央公积金制度规定每个雇员, 凡是在新加坡有薪金收入的都必须缴纳公积金。雇员按照国家的规定每月缴纳占薪金一定比率的公积金。同时, 雇主也要按照国家的规定为其雇员缴纳一定的公积金。这两方面缴纳的公积金以储蓄形式存入雇员个人的账户上, 并以雇员个人的名义存入中央公积金局。公积金的缴纳率根据不同时期经济发展的情况灵活调整。

　　1.3.2 公积金的保障功能逐步扩大

　　新加坡中央公积金制度由起初只用于养老金支付变为能用于养老、医疗、住房、购买个人及家庭商业保险、支付教育支出等内容的综合性的社会保障储蓄计划。

　　养老保障功能：中央公积金最主要的功能是养老,新加坡实现了养老保险的社会化。

　　新加坡基本上做到了老有所养，养老保险基金的积累十分丰厚。除了完全丧失工作能力和永久离开新加坡可以提前支取公积金外,其他所有人凡年满 55 岁的会员,可在保留一定资金作为基本储蓄后,可用个人普遍户头和特别户头的余额向人寿保险购买年金,或存入经公积金局推荐的银行,或继续存在公积金局,中央公积金局用积累的养老保险基金鼓励人们投资或购买国家债券。

　　医疗保障功能：个人账户中的普通账户主要用于支付个人或家人的住院费用,包括:病房费、外科手术费、各种治疗检查费等。但这些只能满足新加坡人的基本医疗费用支出,因此新加坡在 1990 年和 1994 年又分别开始实行健保两全计划和增值健保两全计划。凡是 75 岁以内的公积金会员,都可根据年龄不同通过保健储蓄账户支付保费而参加这两种保险,这样就可获得不同于住院医疗的待遇,以满足治疗大病的需要,如果住院费用超过医疗储蓄账户存款,不足部分用现金支付。

　　购买住房功能：中央公积金的一大创新就是购买住房计划。新加坡政府在 20 世纪 60年代就提出了“居者有其屋”的口号,住房问题的解决不是通过财政拨款,而是通过利用积累的养老保险基金。政府通过发行债券向中央公积金筹措建屋资金,在短时间内建设起一大批廉价房屋。之后,由于养老金运营情况良好,基金年年收大于支,所以政府又规定可以让每个没有达到退休年龄的雇员提前支取“个人养老账户”的部分资金用于购买房屋和私人住宅产业,包括支付由建屋发展局组织的住房翻新计划。

　　教育保障功能：新加坡已普及中小学免费教育,大学收费也不高。中央公积金会员可将普通户头的资金为子女支付其接受高等教育所需费用。

　　购买或投资非住宅产业：如购买商店、办公室、工厂等;购买信托股票、债券股票和用于信托基金等;还可用于购买巴士服务公司的股票,不仅可分红利,还可享受特价乘车证。

　　1.3.3 公积金集中管理

　　在新加坡,管理公积金的机构是中央公积金局，它负责制定政策并管理和运营社会保障基金。中央公积金局是依据新加坡的《中央公积金法》来筹集、管理和运营公积金的,并依法保障公积金成员的合法经济权益。基于公积金局的这一双重性质,其领导机构由政府代表、雇主代表、雇员代表和有关学者、专家组成，操作机构实行企业管理,所获盈利最终仍用于公积金成员的社会保障方面。新加坡通过中央公积金局对公积金进行统一的企业化管理。公积金管理局只负责行政事务，公积金的具体运营是由新加坡政府投资公司投资运营，这就使得公积金能够以一个恰当的身份进入资本市场，从而确保公积金的保值增值。公积金管理局具有相对的独立性，公积金从汇集、运营、储存、结算到雇员利益的获得，都独立于政府财政，因而，政府财政的拖欠对公积金没有直接的影响，更为重要的是政府无权动用公积金去弥补财政可能存在的赤字。在公积金制度中，由于明确了政府在养老保险中的责任和义务，也就是政府以自身实际持有的资产储备作为公积金的担保，政府财政负有担保偿还公积金的义务，这就保证了公积金制度的良好信誉。

　　1.3.4 公积金的缴纳具有强制性、灵活性

　　一方面中央公积金是一种长期性、强制性储蓄。公积金是依据公积金法令强制实施的，作为一种强制储蓄计划，公积金累积的资产有鲜明的个人归属特征。政府对资金的来源和数量、受益人的时间要求、资金的使用和转移、收入和支出以及投资等方面都做出了明确规定，有效地保证公积金的规范运作。同时，公积金储蓄不能随便提取，会员在 55 岁以前提取公积金用于非养老目的必须符合规定，而且使用后需连本带利归还公积金户头，因而这种提款具有贷款性质。

　　另一方面，公积金制度具有适应社会变迁，能满足国民不断变化着的需求的灵活性。

　　政府根据经济发展状况，对公积金制度采取了适时调整改革的灵活政策，通过调整缴费率来控制个人消费，抑制通货膨胀。公积金存款用途的多样化形成了公积金制度的独特魅力。

　　1.3.5 中央公积金制度信誉度高，服务优质

　　中央公积金制度把个人努力程度与本人存款多少和他所享受的待遇紧密地联系在一起，会员越是努力工作，公积金存款就越多，他所享受养老金、医疗保健等福利待遇也越多。从这一基本点出发，公积金制度具有强烈的激励机制，帮助新加坡建立了一支刻苦工作的劳动队伍。新加坡人愿意努力工作，会员的存款采用个人账户集中管理的办法。

　　一方面，会员有自己的账户，透明度很高；另一方面，政府公积金各项费用的收支、管理、运营的情况透明度很高，有利于监督，管理和宏观调控。新加坡是一个开放的城市，与外界交往甚多，国外的服务水准会很快反馈到国内来。因此，会员普遍要求公积金局的服务水准不断提高。为提高信任度、提供优质服务，公积金局采取了多种措施。如定期给会员寄存款报告，使会员知道账户有多少存款和相关的信息；会员来公积金局办事，一般在几分钟内完成办事手续；会员要求提款时，公积金局会很快把存款提给他，一般不超过一星期等。

　　2.新加坡中央公积金制度的作用与存在的问题

　　2.1 新加坡中央公积金制度的作用

　　2.1.1 中央公积金制度推动了新加坡经济的持续发展

　　中央公积金制度的建立使新加坡能长期保持较高的储蓄水平。国民储蓄是国内投资供给的直接源泉,因而其稳定性决定了投资供给的可靠性。在中央公积金制度下,完全积累制的社会养老保险基金结存额高,偿债周期长,稳定性强,有利于政府集中用于长期投资,从而使社会资本积累的速度较快,规模水平较高,新加坡公民可用部分存款购买政府的有价证券或投资于短期证券。由于养老储蓄基金具有较强的稳定性,新加坡政府通过中央公积金制度筹集的大量资金,成为推动经济高速发展稳定的资本供给来源。实行中央公积金制度,不仅使新加坡公民的社会保障水平有了大幅度的提高,还为政府的建设提供了大量的资金,从而对新加坡国民经济的长期快速发展起到了积极的推动作用。从会员的最终利益着想,新加坡政府规定每个公民的公积金存款户头都必须保持最低存款额度。每个公民缴纳到公积金户头的资金,在公民没有使用或只使用了部分资金的情况下,国家则可以用上述结余的资金的一定比率,由公积金局全部购买政府建设债券,用于国家需要的投资和基础设施建设。由此在这样一个取之于民、用之于民的良性循环中,新加坡的经济和社会不断前进、迅速发展。

　　2.1.2 中央公积金制度有利于实现国家经济宏观调控

　　公积金制度是一种强制性储蓄,它在一定意义上影响消费进而约束经济发展,因此,要求政府通过公积金计划引导大众合理消费。政府把公积金用于住房组屋、保健消费,既解决了住房与养老这两大难题,又促进了消费并改变消费结构,进而形成新的经济增长点,促进经济全面发展。政府还把公积金制度作为调控经济的手段,经济景气时,政府提高缴费率,扩大住房消费,进而促进货币回笼,防止通货膨胀的发生或强化;经济萧条时,政府降低缴费率,降低企业成本,扩大投资,刺激生产与消费需求。

　　2.1.3 中央公积金制度有利于保持社会稳定

　　新加坡中央公积金制度具有退休保障、医疗保障、住房保障及投资保障功能,使国民基本实现了老有所养、居者有其屋的较为全面的社会保障。该制度强调个人的自我保障意识和强制储蓄功能，公积金制度的实施,为大部分的老年劳动者提供了经济保障、医疗保障和住房保障,为解决人口老龄化危机找到了一条切实可行并富有成效的途径，有利于解决新加坡的人口老龄化问题。该制度使人民能安居乐业,促进了社会的长期稳定,社会的长期稳定为经济的快速持续发展提供了优越的制度环境。

　　2.2 新加坡中央公积金制度存在的问题

　　2.2.1 过度的公积金储蓄导致居民社会消费需求的缩减

　　新加坡的公积金储蓄已大大超过其能够在国内再投资的限度,而政府又不允许国民动用这笔储蓄用于社会消费,结果就是过度储蓄而消费不足。当前世界经济不景气的情况下又不利于新加坡政府把国内无法投资的资本转移到国外,造成了资本的过剩,在公积金交纳率不断提高,公积金总额急剧增加的情况下,强制性地限制国内消费的扩大会影响经济的发展,成为目前新加坡衰退的主要原因之一。由于雇主缴纳的比例不断提高,使得国内厂商的生产成本和营业成本随之提高,企业盈利锐减。此外,在新加坡建筑业萧条的情况下,公积金的缴费率却不断提高,结存的巨额款项由中央公积金局投资于建屋发展局,造成商业楼宇、旅店和酒店的过度膨胀,这些也影响了新加坡经济的发展。

　　2.2.2 中央公积金制度社会共济性差

　　新加坡中央公积金制度的本质是强制个人储蓄,是完全积累的个人账户模式,没有有效的统筹,与我们现代意义上的社会保障制度在本质上有很大差异,特别是其不具备社会再分配的功能。这种模式将社会保障私有化,退休者的社会保障权益来自本人在工作期间的积累,工资越高,存款额越大,他所享受的社会保障待遇越高。反之,一些低收入者或年轻人在相当长的时间内难以积累到足以满足购房的存款额,难以享受到公积金所能够带来的益处,从而形成待遇悬殊、贫富不均的社会现象, 该制度下年轻工人和低薪工人的生活、老年保障并不可靠。年轻工人若不幸意外丧失工作能力,往往由于工龄太短、缴纳公积金太少,此后的生活很难有保障。低薪工人也会遇到同样的问题,即退休后养老金收入低,难以保障正常生计。这种制度的设置不能很好地体现社会保障的公平性、互济性特征。然而,社会成员互助共济恰恰是社会保险应当具有的重要功能之一。因此,从收入分配角度来看,中央公积金制度的作用仅等同于强制性居民的长期储蓄存款。

　　2.2.3 公积金数量庞大,保值增值存在风险

　　实行中央公积金制度的前提是,一国或地区经济发展速度较快且水平较高。新加坡由于经济发展快、国家的优惠政策、低通货膨胀率,能做到保值增殖。但是,难以预期今后能否做到公积金保值增值,如果一旦在经济发生波动的情况下,出现货币贬值等问题,中央政府就难以兑现社会保障的承诺。能否保值增值很可能成为公积金制度成败的关键。

　　3.新加坡中央公积金制度对我国的启示

　　我国社会保障制度的建立，对于保障公民的基本权利、维护社会稳定、发展社会主义市场经济、实现社会正义与公平等方面有着积极的作用。但是，当前我国社会保障制度还面临着许多问题，主要有：

　　(1)社会保障立法问题

　　近年来，我国社会保障制度进行了一系列改革，社会保障立法也相应地出台了一些行政法规。初步形成了国家、企业和个人共同负担的多层次的社会保障格局。但从整体上看，社会保障立法的规模不大、规格不高、法制化程度太低，尚不能给国家解决社会保障面临的复杂问题提供充分有效的法律依据，远远不能满足市场经济和社会保障事业发展的需求。

　　(2)社会保障管理体制问题

　　目前，社会保障管理体制还存在许多问题：管理分散、政出多门，未能形成统一的管理体制。由于众多机构共同行使社会保险职能，容易造成各自为政的局面，既缺乏协调，又缺少平衡。正是由于这种管理和监督机制的无效率,造成了统筹账户和个人账户的混乱管理, 个人账户严重透支、使得国民经济发展负担沉重。

　　(3)个人账户与社会保障基金问题

　　社会统筹与个人账户相结合是目前我国在养老保险和医疗保险所采取的筹资和管理模式。但在这套制度的实施过程中，出现了一些难以回避的矛盾和问题，最突出的是个人账户的空帐问题。

　　(4)社会保障的覆盖面问题

　　社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充分发挥。但是，目前我国社会保障的覆盖面还比较低。

　　结合我国社会保障制度的现状，新加坡中央公积金制度对我国社会保障制度的完善具有以下借鉴意义。

　　3.1 加快我国社会保障制度的立法

　　社会保障制度的改革和发展，使我国社会保障事业取得了很大的进步。但是由于立法层次低、法律权威性不够、法律体系不完善，影响了社会保障制度建立和完善的进程，以至目前社会保障领域出现了诸如基金征缴困难、保障能力脆弱、社会保障覆盖面不宽等诸多突出问题。解决这些问题的关键，是要加快社会保障的立法。

　　社会保障法是一个独立的法律部门，同其他的部门法一样，其效力应该仅仅低于宪法，在立法层次上应由全国人民代表大会制定，但现实是人大立法少，行政法规多，立法层次低。目前，与社会保障相关的法律仅有几部是由全国人大通过的，而且与其他内容混和，并非全部适用于社会保障领域。而国务院及相关部委颁布的各种行政法规大多数是以“规定”、“试行”、 “意见”的形式出现。这种现状显然与社会保障法的地位是不相符合的。在立法层次上，应提高社会保障法的立法规格，由行政法向人大立法发展，人大立法是整个社会保障法制系统建设的最高保证，这样才能保证社会保障法的权威性与稳定性。我国社会保障法规的法律权威性不够。现行社会保障法规中缺乏欠缴、拖欠、挪用社会保险基金的法律制裁措施，虽然国务院制定了不少社会保障法规，但强制性措施并不明确，其他相关辅助性强制规定也不配套，同时对社会保障的其他项目如救济、福利、优抚安置等强制性规定也不具体。因此，我国社会保障体系运行的机制仍旧是不明朗的，不规范的，社会保障体系功能弱化。作为社会保障法核心部分的《社会保险法》

　　尚未出台，其余组成部分如社会救济、社会福利及社会优抚，几乎是处于立法的空白地带。现有的零散颁布的各种条例、通知和规定，相互之间缺少必要的衔接，不能形成配套法律体系，实践中的许多问题无法可依。 “法出多门，各行其政”，各级部门的规章制度适用范围不一致，甚至相互冲突矛盾，使一些本来已有的地方社会保障立法也陷入“有法难依”的困境。这种现状充分反映了建立统一的社会保障法律体系的迫切需要。

　　3.2 提高组织管理效率

　　新加坡中央公积金局是中央公积金的管理机构,其高效的原因在于明确了政府的地位和作用。政府作为养老保险的最终责任人,只负担养老保险制度建立和对公积金保值增值的最终担保责任, 其他工作则由中央公积金局完成。而中国采用的是各级政府属下的社会保障职能部门承担了政策制定、保费征收、基金管理、投资运用、养老金发放、争端处理等多项职能。正是由于这种管理和监督机制的无效率, 才造成统筹账户和个人账户的混账管理, 个人账户严重透支使得目前养老保险背上了巨额的转制成本, 而国家承担着最后的偿付责任, 国民经济发展负担沉重。因此, 中国与新加坡的养老保险制度尽管都建立在“个人账户”基础上,但是要照搬新加坡的模式却未必能取得高效率。要想提高中国养老保险运行模式的效率就要打破政事合一的管理模式, 借鉴新加坡的组织管理模式,结合中国的国情, 建立一种政事分开, 监督与管理相互制约的新型治理结构。

　　3.3 逐步做实个人账户，保持个人账户的合理规模

　　个人帐户是由社会保险经办机构按照国家技术监督局发布的社会保障号码为每一个参加社会保险的人员建立的，记录单位按规定划转的养老保险费和个人缴纳的全部养老保险费，作为参加社会养老保险的人员退休时计发个人帐户养老金的依据。个人账户的最大优点就是对老龄化具有较强的抵御能力，个人账户比例的大小决定了抵御老龄化风险的财政能力的大小。人口老龄化以及其他一些因素，导致我国养老金“空帐”规模不断扩大，保持个人帐户的合理规模显得非常重要。强调个人账户由个人缴纳，属个人所有，个人对账户资金在政策规定范围内有自主选择决定使用权。个人账户不能在名义上归个人所有，而实质上是先期支付的统筹基金；更不能当个人最需要支付医疗费用或支付最有效抵御医疗风险费用的时候却没有支配权。

　　个人账户作为个人所有的基金，从缴费环节到支配使用环节都应体现参保人员应尽的责任。个人账户应逐步加大个人缴费比例，直至完全由个人缴纳，增加个人节约意识。

　　实行开放式个人账户，国家确定最低缴费基数与缴费比例，并强制执行，这体现在制度框架内个人应尽的最基本义务。对个人账户的划拨比例可根据实际情况进行调整，充分发挥个人账户在制度中因经济发展水平不同的调节作用。在经济发达地区富裕程度相对平均，个人经济承受能力相对较好，应多划个人账户让制度向个人积累制倾斜，并相应提高个人自付比例，更多地体现个人自保责任；经济欠发达地区个人费用承担能力相对较差，贫富差距较大，个人账户相对少划一些，支付时个人支付比例相应小一些。

　　3.4 立足我国国情,建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度

　　当前,我国社会保障制度改革正处于关键的时期,有人主张我国也同新加坡一样采用完全积累的筹资模式,以便解决社会保障资金不足和人口老龄化问题。一国采取何种保障模式,立足点是国情,我国的国情与新加坡相比有许多不同点。我国国家大、人口多、经济不发达,由于城乡二元结构,在养老问题上负担较重,既要考虑城市中已经离退休的人员、即将离退休人员和在职人员的养老问题,又要考虑农村养老问题,情况比较复杂,资金需求量很大。

　　实行完全积累的筹资模式,现代人除了要为自己养老而储蓄性缴费之外,还要承担上一代人的养老费用,这样对现代人来说是不公平的。而新加坡是一个城市国家,面积小、人口少、经济发达、科学文化素质较高,这是养老保险事业取得成功的一个重要条件。因此,我国不能模仿新加坡模式,但是在改革现行养老保险制度时,应该吸收新加坡个人账户激励作用的优点,增强个人养老保险意识,推行适合我国国情的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度是比较现实的选择。

　　3.5 在社会保险覆盖面不断扩大的情况下要尽快完善社会保障体系

　　我国目前社会保障范围窄、险种不完善、覆盖面小，目前只有一部分人能享受到正常的社会保障，我国应进一步完善社会保障体系。

　　按照完善社会主义市场经济的要求，明确划分政府与市场之间、各级政府之间以及政府内各部门之间的社会保障责任。在政府和市场之间，政府提供强制性的社会保障，充分发挥市场机制的作用来实现高层次的保障。同时，采取措施保持中华民族扶老携幼和互济互助的优良传统，继续发挥家庭和社会在提供生活保障方面的重要作用，从而减轻政府的社会保障责任。在中央和地方政府之间，在我国现行统一领导、分级管理体制不变的情况下，制定社会保障法律法规和重要政策由中央政府负责。失业保险、医疗保险、工伤保险、低保、就业和再就业、卫生医疗服务以及其他社会福利项目的组织实施由地方政府负责承担，且失业保险、医疗保险或工伤保险要逐步过渡到省级统筹，最低生活保障等其余各项要明确由市县级政府承担。在政府内部各部门之间，要逐步建立劳动保障主管部门制定政策、税务机关征收社会保障税、财政部门管理社会保障基金、社会保险经办机构负责待遇审核发放的管理机制，明确各部门的职责，并加强协作。

　　完善筹资机制，在我国建立起以社会保障费为主体、以财政补助和其他多渠道筹资为辅助的、稳定可靠的社会保障筹资体系。建立稳定、可靠的筹资机制是保证社会保障体系可持续性的财务基础。按照建立公共财政的要求继续加大调整财政支出结构的力度，逐步增加社会保障支出。拓展新的筹资渠道，多渠道筹集社会保障资金。

　　建立健全社会保障服务和管理体系，提高社会化的服务和管理水平。一是尽快建立覆盖全国的社会保障信息网络系统，并以统一的社会保障号码为基础，统一管理缴费、记录、核算、支付以及查询服务等信息，逐步实现全国联网。二是对社会保险统筹的项目、范围进行认真清理和归并，各地区之间统筹项目和范围要基本一致，标准也要大致相同，使不同地区的劳动者享受大体公平的社会保障待遇，促进劳动力跨地区的合理流动。

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