美国养老保险基金的财务管理模式运行状况和借鉴

　　一、美国养老保险基金的发展历程

　　1601 年，英国颁布了《伊丽莎白济贫法》，这是首次将济贫作为专门的一项制度来制定法律，这也是世界上第一部关于济贫的法律。因此，该部法律也被称为世界上最早的社会保障法。在英国实施该法律制度以后，它远在美国的殖民地里也开始实施这部法律，因此，严格说来，早在 17 世纪，美国本土就有了官方的社会保障制度。由于战争的缘故，1636 年，英国在美国北部地区建立了军人退休金制度，这是在美国本土实施的最早的社会养老保险制度。在 1776 年，美国在建国前不久建立了全国性的士兵养老金制度，这是美国人自己第一次建立的养老金制度，揭开了美国养老保险金制度发展的序幕。接下来很长的一段时期，无论是州和地方政府养老金制度，还是私人养老金制度都得到了长足的发展，但是在全国范围内还没有一部统一的社会保障制度。到了 20 世纪 30年代，西方主要的一些国家发生了严重的经济危机，美国也未能置身于事外，严重的经济大萧条使得各州和地方政府的养老保险金项目受到了很大的冲击，各地间由于没有统一的规章制度，运作方面的不当致使养老金的损失惨重，同时，由于缺乏统一的监管，还导致了大量私有养老基金项目投资不善而垮台。这一切都暴露了没有全国性的、统一的社会保障制度的弊端，因而在 1935 年，总统罗斯福签署了《社会保障发案》，这样，美国联邦全国性的、统一的社会保障制度就初步形成了。二战后，美国经济迅速增长，美国的雇主养老金制度发展迅速，覆盖面逐渐扩大，受益人数不断增多，养老金成为企业吸引高质量、高素质员工的重要手段。随着雇主养老金数量和资产规模的扩张，养老金计划参与人的利益保障问题变得越来越突出。由此美国政府在 1974 年颁布了《雇员退休收入保障法案》（简称 ERISA）。这部法案在美国社会保障体系中占有非常重要的地位，其中一些条款的内容沿用至今，而有一些条款的内容只是做了适当的修改和充实而继续使用。ERISA 对于完善美国多支柱的养老保障体系的完善具有非常积极的意义。美国社会保障养老基金的构成比较复杂，主要由三方面构成。一是政府社会保障养老金（SocialSecurity），它是由联邦政府发起和组织的面向全社会的强制性养老保险计划，覆盖了全国 96%的就业人口，因此被认为是美国养老保险制度的基石。二是公共部门的养老金，主要是指州和地方政府为其雇员设立的社会养老保险基金。三是各种私有退休基金。这三个方面构成了美国养老保险基金的核心。

　　二、美国养老保险基金的财务管理模式运行状况

　　具体而言，财务管理应包括四个环节，即筹集、投资、分配、管理，以下分别介绍各个支柱在这四个环节方面的情况。

　　筹资方面，美国联邦政府举办的政府社会保障养老金，它的覆盖面最为广泛，大约有 90%的美国人口覆盖在该体系之内。它的筹集主要是通过税收得到的，即国家通过统一的社会保障税来筹集保险基金。该种税制称为工薪税。该税征税范围比较广，劳动者、各种自由个体者几乎都包含在征收范围内。在缴费水平方面，为了维护社会的公平，防止贫富收入差距过大，美国联邦政府规定应缴纳的工薪税的收入有一个最高标准，收入低于或者等于这个标准的部分，才缴纳工薪税，高于这个标准的部分不缴纳工薪税。同时这个标准会根据每年的工资水平变化而调整。

　　由于美国法律制度比较健全，各个州有较大的独立自主权，因此各州之内对养老保险基金的管理有一定的差异。在州和地方政府工作的公共雇员有些被国家社会保障制度和地方社会保障制度双重覆盖，有些则只是被地方社会保障制度所覆盖。如果被两方都覆盖，那就要向联邦政府和地方政府分别缴纳费用，而如果只是被地方保障制度覆盖，那就只向地方政府缴纳费用。州和地方政府养老保险的缴费模式主要分为确定收益型和确定缴费型。确定收益型通常强调短期平衡，没有资金积累，由工作的一代人缴纳养老保险费来支付已退休人员的养老保险金，实行代际转移。而确定缴费型则是工作的一代人将缴纳的养老保险金存入由国家专门设立的个人账户，实行部分积累或完全积累。这种模式重视长期平衡，有资金的积累。

　　美国私有退休基金的范围较广，职业年金、企业年金、雇主养老金、个人退休基金等都是私有退休基金的一种。而上述几种保险基金的缴纳方式既有共同的一面，又有不同的一面。共同之处在于保险基金缴纳的一方通常是雇主，既雇主为其雇员缴纳，并承担费用的全部或绝大部分。不同之处为一些保险基金的费用除了雇主缴费以外，雇员也需要承担一定比例的费用。不管是哪种保险基金缴费，缴费的模式主要还是确定收益型和确定缴费型。国家在这方面的功能主要是提供税收优惠以鼓励私人退休金发展，从而提高公民退休以后的生活水平。同时限定最高限额，以防止收入差距拉大，促进社会公平与稳定。

　　运营方面，对于第一支柱的主要构成部分老年和遗属社会保险信托基金，美国联邦政府对其投资范围有着严格的限制。仅限于能购买政府发行的特别债券，不允许购买公共债券，更不能在资本市场进行投资。严格将安全性放在第一位。

　　从投资的收益来看，购买特别债券的收益率与美国联邦政府长期债券的平均收益率大约持平，风险率几乎为零，同时对资本市场的冲击较小，因而适合于养老保险基金持有。

　　联邦政府对州和地方政府的养老基金投资活动没有过多的干预，州和地方政府政府可以独立地将养老保险基金进行投资，通常州和地方政府是通过信托团体来投资，就是把基金交给更为专业化的多个信托团体进行投资。团体的构成人员既有专业投资人员也有政府部门的代表。投资遵循风险分散组合原理，投资工具包括股票、债券、不动产等等，同时投资的范围不仅包括国内的金融工具，也包括国外的金融工具。从投资收益来看，从 20 世纪 90 年代后期至 21 世纪初的几年间，总体来说基金运营情况良好，投资收益率较高。

　　美国私有退休基金中的固定缴费计划、固定收益计划以及个人退休账户养老金计划，其中绝大部分是通过共同基金投资来获益的。共同基金在美国资本市场占用举足轻重的地位。据有关数据统计“:2005 年底，共同基金占美国退休基金市场的 24%,达 3.4 万亿美元。这一数额相当于全部共同基金资产的 40%.共同基金拥有全美公司股权的 23%.与此同时，截至 2006 年 6 月底，美国大约有 9 600 万人、5 490 万个家庭持有共同基金，而且共同基金资产占美国家庭金融资产的 47%.”

　　共同基金的运营有健全的法制作为保障，有专业化的人士进行运作，实行分散投资风险原则，取得了良好的投资收益，因而共同基金成为美国私有退休基金最为重要的投资对象。

　　分配方面，美国联邦政府对于公民领取联邦社会保障养老金有明确的规定：公民只有在年满 65 周岁，且缴纳社会保险税的年限达到十年，才能领取全额的退休金。年龄达到 62周岁的公民可以提前退休，领取退休金的比例 80%,63 岁退休者领取 的 比 例 为 86.31%,64 岁 退 休 者 领 取 比 例 为93.67%.另外，为了鼓励一些高技术人才延长工作年限，政府还规定如果退休者在 65~72 岁之间退休，推迟一年退休，养老金就增发 1%.养老金发放的水平有相关的公式进行计算，具体计算公式为：

　　前 401 美元的指数化平均月收入×90%+402 美元至2 420 美元之间的指数化平均月收入×32%+2 420 美元以上的 AIME×15% = 基本保险金州和地方政府公共部门的公共雇员的养老金领取水平，主要根据该雇员覆盖在哪一级的社会保障制度下而定的。如前所述，由于各个州的社会保障情况不一样，所以该州公共部门的公共雇员可能既被联邦政府的社会保障制度所覆盖，又被州和地方政府的社会保障制度所覆盖，从而要向两处分别缴纳费用。这样在领取退休金时，既能获得联邦政府按相关规定发放的养老金，又能得到州和地方政府发放的，通过确定收益计划或确定缴费计划获得的收益。而如果只是被州和地方政府的社会保障制度覆盖，那么雇员只能得到参加确定收益计划或确定缴费计划获得的收益。

　　尽管私有退休基金的种类繁多，但绝大多数种类的基金收益都要通过投资才能获得。因此，养老金的领取水平主要与该雇员参加的各种养老金计划的投资收益有关。

　　管理方面，联邦政府实行统一管理与分工管理相结合。

　　由联邦政府统一征收工薪税，统一管理联邦养老基金，统一发放养老保险基金。具体各个社会保障项目则交由各个部门负责，实行分工管理。由于养老保险基金数量庞大，联邦政府特别重视对基金的监管，建立了内部机构和外部专业监督机构相结合的机制。

　　各州的养老保险基金主要由“州社会保障署”来管理，监督方式同样采取的是机构监督和专门监督相结合。私有退休基金由于要通过投资才能获得收益，因此，它主要是由专业化的投资机构来管理。政府则设立养老金收益保险公司来负责养老金基金监管。

　　三、美国财务管理模式对中国的启示

　　尽管中国与美国在养老保险基金的财务管理上有很大的差别，但是美国的一些经验是值得中国借鉴的。

　　第一，重视非政府组织在基金运营中的作用。在美国，有一些非政府组织专门为养老保险基金的运营服务。服务的范围包括帮助养老基金参与公司的治理、促进公司效益的提高，对公司业绩进行评估等等。例如 Council of Investors（CII）是全美最大的一个为基金的投资活动服务的非政府组织。它以本身的公正性、专业性得到广泛认可，它的职责就是维护养老基金的利益，对养老基金投资对象进行评估。例如从2006-2011 年，有 73 家公司被被 CII 列入业绩较差的名单，这些公司立即进行了多方面的整改，当年平均股价上涨率超出标准普尔 11.6%,这不仅增加了养老保险基金的收入，也优化了公司的内部管理。而在中国，非常缺乏这样为养老基金运营而服务的非政府组织。

　　第二，为私有退休基金的运营提供保障。在美国，各种类型的退休金计划有 3 万多个，而这些计划显然不会每一个都盈利，有些退休金计划亏损到破产时，就有专门的机构来负责，这就是退休金保险公司（简称 PBGC）。美国专门成立了私有退休金保险公司，就是为私有企业的退休金提供保险，从而达到两个目的，一是监督所覆盖的公司在养老保险基金的操作上是否合法，二是在养老退休金计划发生损失或企业破产时，能够保障企业职工的利益。对于中国来说，随着经济的快速发展，企业年金数量越来越大，而企业年金运营还没有相应的保障。如果由政府全部包揽，则包袱太重，难以承担。如果坐视不管，又可能发生较大的损失。因此中国可以借鉴美国的做法，成立相应的由政府主导的，非营利性质的保险公司来加强对补充养老保险基金运营的保障。

　　第三，扩大投资范围。美国养老金计划的种类繁多，尽管投资的项目各有不同，但从整体上看，绝大多数养老金计划的投资范围广，涉及的项目多样化。美国许多养老金计划将资金的一部分投向国外一些产值较高的行业，例如将一部分资金投向拉美国家的房地产，高速路建设等等，取得了较好的收益。当前，中国养老金的投资主要是以银行存款和购买债券为主，难以达到保值增值的目标。中国正在大力发展许多的民生工程，但许多民生工程都缺乏资金，中国拥有的数额巨大的养老金，如果将其部分投资到民生工程里，能达到双赢的目的。例如中国现阶段许多的地区经济适用房和廉租房供不应求，如果将部分养老金投资在这些项目上，既减少了国家投资的压力，又能使基金增值，互惠互利。

　　参考文献：
　　[1] 王洪春。美国社会保障基金投资管理与借鉴[M].北京：中国社会科学出版社，2006:5.