考察日本老年社会保障制度的改革之路

　　老年社会保障制度是主要以老年人为保障对象的各项社会保障制度的总称，包括公共年金制度、老年医疗保障制度、老年社会救助制度以及老年社会福利制度等。在日本，现代意义上的老年社会保障制度发展于二战之后。早在 1961 年，日本就已经实现了“国民皆年金、国民皆保险”，即实现了公共年金和医疗保险的全民覆盖。20 世纪 70 年代，随着日本经济的高速发展，年金的给付水平逐年提高，在老年人的医疗方面也实现了免费化。进入 80 年代之后，日本的人口老龄化已初见端倪，经济高速发展也逐渐进入尾声，日本引入了退职者医疗制度和老年保健制度，用以替代之前的老年免费医疗制度，并创设了国民年金，使日本由国民年金、厚生年金和企业年金三层结构组成的年金制度最终形成。但到 20 世纪 80 年代后半期，随着人口老龄化、少子化的加速，经济长期低迷，老年社会保障支出快速增长，以及老年长期护理需求日益攀升，日本老年社会保障制度面临着越来越大的压力。为此，20 世纪90 年代以来日本采取了一系列的措施，对老年社会保障制度进行了大刀阔斧的改革，并取得了较好的成效。我国已经进入了老龄社会，日本所经历的这些问题，很多都是我国正在或者将要面临的问题。考察日本老年社会保障制度的改革之路，对于完善我国老年社会保障制度具有重要的借鉴意义。

　　一、日本老年社会保障制度改革的动因

　　（一）快速发展的人口老龄化

　　快速发展的人口老龄化是日本老年社会保障制度改革的最根本动因。1970 年，日本65 岁及以上老年人口达到 733 万人，占总人口的 7.1%，进入了老龄社会。进入老龄社会之后，日本的老年人口规模快速扩大，老龄化程度急剧加深。到 1990 年，日本 65 岁及以上的老年人口已经增加到 1489 万人。二十年间老年人口数量增长了近一倍，占总人口的比例也上升到了 12.0%。到 2000 年，65 岁及以上老年人口又增加到 2200 万人，占总人口的比例也上升到了17.3%。最新数据显示，2012 年日本 65 岁及以上老年人口数量已经超过了 3000 万人，占总人口的比例也上升到24.2%。预计未来日本人口老龄化程度将会继续加深，到 2015 年、2025 年和 2055 年，65岁及以上老年人口占总人口的比例将分别上升到 20.8%、30.3% 和 39.4%。

　　在人口老龄化日益加深的同时，日本 75 岁及以上高龄人口占总人口比例也快速上升。2010 年 75 岁及以上高龄人口已经达到 1511 万人，占总人口比例为 11.8%。预计到 2015 年、2025 年和 2055 年，这一比例将分别上升到 13.0%、18.1% 和 26.9%。

　　日本人口老龄化逐渐呈现出了“程度高、规模大、速度快、高龄化”的特征。快速发展的人口老龄化严重影响了日本的经济发展，迫使日本对原有的老年社会保障制度进行改革。

　　（二）老年社会保障支出急剧增长，经济长期低迷

　　人口老龄化的加速发展，使得日本老年社会保障支出急剧增长，特别是公共年金和医疗保险支出的增长态势尤为突出。1970年，日本公共年金和医疗保险支出仅为 0.9万亿日元和 2.1 万亿日元，两项支出总额占国民收入的比例仅为 4.9%；但到 1990 年，这两项支出已经快速增长到了 24 万亿日元和18.4 万亿日元，两项支出的总额在二十年间里增长了 14 倍，占国民收入的比例也上升到 12.3%；而到 2000 年，这两项支出已经达到了 41.2 万亿日元和 26 万亿日元，占到国民收入的 18.1%。老年社会保障支出的急剧增长导致了日本老年社会保障的收支赤字。

　　例如，从 1993 年到 2009 年，日本老年人参与率最高、由全国健康保险协会掌管的医疗保险，除了少数年份之外几乎年年都是收支赤字，2002 年赤字最高达 5535 亿日元。

　　从2005 年到 2007 年，日本国民年金和厚生年金的资金积累总额也分别减少了 0.4 万亿日元和5.6万亿日元，即分别减少了3.7%和4.2%（武锐等，2010）。在老年社会保障支出急剧增长甚至出现收支赤字的情况下，1973 年的石油危机结束了日本经济的高速增长，到了 90 年代，泡沫经济破灭之后，日本经济一蹶不振，甚至在 1997 年首次出现了负增长。经济的长期低迷使日本老年社会保障制度所依赖的物质基础发生了动摇（宋健敏，2012）。

　　（三）少子化与代际赡养负担加重

　　从日本人口结构的变化来看，不仅仅老龄化速度很快，少子化现象也日益凸显。这与日本女性婚龄的推退，以及已婚夫妇生育子女数量的下降直接相关。1970 年日本进入老龄社会时，其 14 岁及以下的少年人口占总人口的比例还有 24.0%，但到 1990 年，这一比例已经降至 18.2%，到 1997 年，少年人口比例已经低于老年人口比例，此后继续降低，到 2012 年这一比例已经降至 13.0%。预计到 2045 年这一比例将降至 9.9%。

　　在少子高龄化的背景下，20 到 64 岁这一年龄段的在职人口与 65 岁以上的老年人口的比例由2000 年的 3.6:1 变化到 2005 年的 1.9:1，预计到 2050 年将进一步降至 1.4:1（宋健敏，2012）。人口结构的少子高龄化使得经济长期低迷的日本影响到了其在老年社会保障制度，特别是在公共年金和医疗保险制度上的代际负担公平，代际赡养负担变得越来越沉重。如果不对老年社会保障制度进行改革，势必会给老年人和年轻人的生活带来影响，甚至会影响他们对老年社会保障制度的信心。

　　（四）老年人长期护理需求日益攀升带来老年人长期护理难题

　　随着人口老龄化进程的加快，老年人的长期护理需求日益攀升。1996 年日本厚生劳动省的一项预测显示，日本国内需要护理的老年人人数在 2000 年、2010 年和 2050 年将分别达到 280 万人、390 万人和 520 万人（宋金文，2010）。但实际上，需要护理的老年人数量的增长速度比预期的要快得多。2000年日本被认证需要护理的老年人仅有 218 万人，但到 2005 年这一数字就迅速增加到了411 万人，超过了 2010 年的预期水平，到2012 年又增加到了 533 万人，超过了 2050年的预期水平（朱秋莲等，2014）。在老年人长期护理需求日益攀升的同时，日本的家庭结构也发生了巨大变化。1970 年，日本家庭平均人口数从 1953 年的 5 人减少到 3.45人，1990 年又减少到 3.05 人，到 2000 年家庭平均人口数已减少到不足 3 人。与此同时 65 岁及以上独居老人家庭和夫妇家庭逐年增多。1975 年、1990 年和 2000 年，这两种老人家庭形态占老人家庭总数的比例分别为 21.7%、36.3% 和 46.6%。也就是说，到了2000 年，日本有将近一半的老人家庭属于空巢家庭。

　　近年来，随着家庭人口数量的减少以及空巢家庭的增多，家庭的护理功能越来越弱。如何满足如此众多，且日益攀升的老年人的长期护理需求，已经成为日本社会亟待解决的一项社会性难题。

　　综上所述，在日本人口结构老龄化、少子化，以及经济长期低迷的背景下，老年社会保障支出快速增长，代际赡养负担越来越沉重，老年人的长期护理需求量也越来越大。在这些因素的影响之下，日本老年社会保障制度难以为继，如何使得该制度得以持续发展，已经成为了日本的一项重大政策课题。

　　二、日本老年社会保障制度改革的策略

　　（一）策略一：开源节流，维持公共年金制度的可持续性

　　20世纪90年代，受人口老龄化、少子化，以及经济长期低迷等因素的影响，日本公共年金的给付压力越来越沉重。随之日本开始推动公共年金制度向着扩大资金来源、减少资金支出的方向改革，以尽可能地维持公共年金制度的可持续性。

　　1. 提高缴费基数和费率，增加政府负担比例

　　为扩大资金来源，日本采取了一系列的措施。首先，将加入公共年金的年限由以前的 25 岁降至 20 岁 , 延长了养老保险金交纳时间，并提高了年金的缴费基数，将工资收入和奖金收入同时纳入保险金交纳基数，同时规定 65 至 69 岁的公司职工也必须缴纳保险费（武锐等，2010）。其次，2004 年，日本在对公共年金制度改革时又提出，将厚生年金的保险费率从 2004 年 10 月的 13.58%基础上每年提高 0.35%，国民年金的保险费从 2005 年 4 月的 13,300 日元基础上每年提高 280 日元，到 2017 年分别达到 18.30%和 16,900 日元，并固定下来（新川敏光，2011）。再次，提高国民年金中政府承担的比例，2009 年之后国民年金中政府承担的比例从之前的三分之一提高到了二分之一（宋健敏，2012）。

　　2. 推迟年金给付年龄，引入年金金额自动调整机制

　　为了减少年金支出，日本首先提高了年金的给付年龄。1994 年，日本决定将厚生年金中基础年金部分的给付年龄，男性自 2001年到 2013 年，女性自 2006 年到 2018 年，分阶段从 60 岁提高到 65 岁（新川敏光，2011）。2000 年对厚生年金收入比例部分的年金给付年龄也进行了调整。从 2013 到2025 年，男性给付年龄逐步从 60 岁提高到65 岁，女性给付年龄的提高也将在其后 5 年进行（宋健敏，2012）。其次引入了年金金额自动调整机制。在这样的机制下，对年金金额的调整除了考虑税后工资和物价的增长率外，还要考虑被保险人数量的减少率和平均预期寿命等因素，因为调整后的年金变动率小于人均税后工资和物价的增长率。

　　3. 改革公共年金的管理和运营方式，提高基金投资收益

　　日本基金管理和运作一直采取比较保守和慎重的方法，由国家直接管理和控制年金基金的运营。2002 年日本年金基金收益率为 -8.46%，投资收益减去应支付的养老保险金后，出现了 3.06 万亿日元的巨额赤字。

　　2007 年日本年金再次投资亏损，亏损额度高达 5.84 万亿日元，年收益率为 -6.41%（王佳丽，2011）。为了解决年金基金在管理和运营方面存在的一些问题，日本政府组建了年金经营基金会，以扩大民间人士和精英人才对基金管理和经营的参与，同时引进竞争机制，有计划、有步骤地将养老保险基金引向资本市场，并特设投资专门委员会，对直接进入资本市场的资金进行严格调查和审核，还推行国际财会标准制度，将经营状况的一切信息彻底公开，接受国民及国际社会的监督（尹成远等，2005）。

　　（二）策略二：控制医疗费用支出，重构老年医疗保障制度

　　日本 1973 年实施的老人免费医疗制度提高了老年人的福利，随着人口老龄化的到来，老人医疗保险支出快速上涨。为此日本于 1982 年和 1984 年建立了老人保健制度和退职者医疗制度，取代了老人免费医疗制度。但是人口老龄化的加速发展使得医疗保险费用支出继续大幅度上涨，日本国内要求改革老年医疗保障制度的呼声越来越高。进入 90年代，日本对老年医疗保障制度进行了一系列的改革，改革的要旨是控制医疗费用支出，平衡各医疗保险制度的负担。

　　1. 提高医疗费用自付比例和自费额度

　　1996 年日本将政府管理的“雇员健康保险”缴费率从 8.2% 提高到 8.5%, 由雇主和工人共同负担，被保险人和家属在门诊看病时 , 自己要负担一部分药费；同时相应降低了药价基准和医疗费用的报销标准（杨晶鑫等，2010）。2002 年日本政府提出了新的医疗保险制度改革的整体目标，将享受老年人保健制度的对象由原来的70岁每年提高1岁,到 2007 年提高至 75 岁，并提高医疗费用个人负担限度额的上限，向高收入老年人征收20% 的个人医疗费用负担（宋金文，2005）。

　　2008 年又调整了个人负担额度，65-70 岁负担30%，70-74 岁负担 20%（许春淑，2010），同时根据老年患者的收入水平，将门诊时的自费额上限由原来的一律 3000 日元 / 月，提高到 8000 至 40,200 日元 / 月；将住院治疗时的最高自费额，由原来的 15,000 日元 / 月至37,200 日元 / 月提高到 15,000 日元 / 月至72,300 日元 / 月（王伟，2007）。

　　2. 建立后期高龄者医疗制度

　　日本在 2006 年修改《关于确保高龄者医疗相关的法律》时废除了退职者医疗制度，确定单独设立一项以 75 岁及以上的后期高龄者为对象的后期高龄者医疗制度，并于 2008年 4 月 1 日起实施。后期高龄者医疗制度的资金来源于政府负担 50%，各医疗保险基金支援 40%，后期高龄者个人负担 10%。这一制度改变了之前仅由国民健康保险负担老年人医疗保险资金的局面。据悉，后期高龄者医疗制度建立之后，有 1300 万老年人从国民健康保险中转移到新制度中，约有 200 万曾经不用缴费的被保险人在新的制度之下承担起了缴费义务。以平均每月人民币 488 元保险费计算，其总额达到人民币 9.76 亿元（许春淑，2010）。但是该制度并未能从根本上解决日本医疗保险制度的财政困境，近年来废止后期高龄者医疗制度的呼声也越来越高。

　　3. 设立前期高龄者医疗财务调整机制

　　2006年，日本除了废除退职者医疗制度、建立后期高龄者医疗制度之外，还确定设立以 65-74 岁前期高龄者为对象的前期高龄者医疗财务调整机制。前期高龄者医疗财务调整机制作为退职者医疗制度废除后的一项过渡措施，将 65 岁到 74 岁的在职前期高龄者继续纳入原有医疗保险制度，而将 65 岁到74 岁的退休前期高龄者纳入国民健康保险。

　　据估计，在新的规定下，80% 的前期高龄者是国民健康保险的被保险人，这样一来国民保险和雇员健康保险的加入率就存在相当大的差距（邹庭云，2009）。为此，日本专门设立了诊疗报酬支付基金，以对各医疗保险制度间的财务负担进行调整，实现各医疗保险制度的负担公平。

　　（三）策略三：大力发展老年福利事业，创设护理保险制度

　　1. 制定老人福利计划，加快老年福利事业发展

　　20世纪90年代前后，日本先后出台了《促进老年人保健与福利的十年战略规划》（“黄金计划”）、《地区老人保健福利计划》，以加快老年福利事业发展。“黄金计划”虽然明确了为老服务的十年发展目标，但预期的服务设施的增加只能满足老年人口需求的50%。因此 1994 年日本全面修改了“黄金计划”，制定了以扩大长期照护机构和培养专业服务人员为核心的“新黄金计划”。在修订后的计划里 , 上门护理员的人数从 1989 年的3.14万人增加到1999年的17.00万人（平冈公一，2014）。1999 年完成“新黄金计划”以后，日本又发布了未来五年《老年保健福利实施规划》（“21 世纪黄金计划”）（高春兰，2012）。以这些老年福利计划为契机，日本各项老年福利服务设施得以快速发展，并培养了一批专职老年护理人才（如家庭访问护理员），为护理保险制度的实施打下了坚实基础。

　　2. 创设护理保险制度，解决老年人的长期护理问题

　　在护理保险制度实施之前，老年人的护理问题主要通过老年保健制度和老人福利来解决。但老人福利仅针对接受生活救助的老年人，且多为一种行政措施。老人保健制度的出台虽然在一定程度上解决了老人的长期护理问题，但由于老人保健制度将医疗服务与护理服务混同，且费用由医疗保险支付，因而加重了医疗保险的财政压力。在这样的背景下，1997 年 12 月 9 日日本国会通过了《护理保险法》。2000 年 4 月 1 日护理保险制度正式实施。日本护理保险制度覆盖了 40岁及以上所有人口，资金由中央（25%）、地方（都道府县和市町村各 12.5%）、保险费（50%）共同负担。服务利用者接受服务只需自付 10% 的费用，这极大地减轻了老年人及其家庭的经济负担。虽然护理保险制度还存在一些问题，但总体而言，经过 10 多年的不断调整和发展，老年人的长期护理需求逐渐得到满足，老年人个人和家庭的负担得以减轻，初步达到了制度设计之初的目标。

　　（四）策略四：落实居家服务政策，推动护理服务民营化

　　1. 落实居家服务政策，实现“机构的住宅化”

　　在老年人护理服务方面处于世界最高水平的瑞典、丹麦，其居家服务一方面实施 24小时巡回访问护理等集中服务，另一方面其住宅提供功能和护理等服务功能日益分化 ,实现了“机构的住宅化”。日本现也正朝着这个方向逐步发展（平冈公一，2014）。在日本，《促进老年人保健与福利的十年战略规划》（“黄金计划”）和《地区老人保健福利计划》的主要内容之一就是大力发展居家服务政策，让更多老年人能够在自己熟悉的家庭或社区中接受服务，颐养天年。2000年护理保险制度实施之后，日本的居家护理服务得到了快速发展。特别是在 2005 年，通过创设社区紧密服务项目和建立社区综合援助中心，强化了医疗、护理、预防、居住和生活照护一体化的发展理念，更多的老年人特别是高龄独居老年人能够在家中或社区接受服务（朱秋莲等，2014）。

　　2. 推动护理服务民营化，发展护理服务产业

　　2000 年以前，日本的护理服务属于政府的行政管辖范围。由于供给主体单一，缺乏竞争机制，不但供给不足，而且服务质量和效率低下，难以满足老年人的护理服务需求。

　　2000 年日本放开了民间资本进入护理服务行业的限制，由此日本护理服务供给实现了由政府提供服务的行政举措到市场化的供给服务的体制转变。2011 年日本的居家服务事务所和护理服务机构已分别达到 126,356 家和11,197 家，其中以各种民间资本（民间社会福利法人、医疗法人、企业法人、财团等所持资本）投入建立起来的各种护理服务机构已经成为这一行业的绝对主力。以居家服务事务所为例，民间资本建立起来的居家服务事务所的比例已经达到了 98.7%。护理服务供给的民营化通过市场竞争提高了护理服务的质量和效率，推动了护理服务产业的形成和快速发展。现今，日本护理服务产业已经成为国家经济的一个新的增长点，预计到2025 年护理服务产业的产值将达到 10 万亿日元 (高春兰 ,2012)。

　　三、对日本老年社会保障制度改革的评价

　　（一）日本老年社会保障制度更加成熟

　　日本老年社会保障制度经由 20 世纪 90年代至今二十多个年头的改革和完善，已日趋成熟。首先，三层结构的年金制度特别是一、二层级的国民年金和厚生年金为老年人提供了稳定的收入来源。其次，通过设立后期高龄者医疗制度和前期高龄者医疗财务调整机制，重构了老年人的医疗保障制度，并因此有效地控制了医疗费用支出，平衡了各医疗保险制度的负担。再次，通过制定老人福利计划、创设护理保险，以及推动护理服务的居家社区化和民营化，很大程度上促进了老年人福利事业的发展，解决了人口老龄化带来的老年人护理难题。最后，日本还积极推动老年人社会救助的发展，低收入老年人可以享受到生活扶助、住房扶助、护理扶助、医疗扶助等各种社会救助。以生活扶助为例，近年来，接受生活扶助的老年人家庭占所有接受生活扶助家庭的比例基本维持在 45% 左右。2012 年，东京都地区和地方郡部的低收入老年独居家庭可以分别领取80,820 日元和 62,645 日元的生活扶助费，而老年夫妇家庭则可以分别领取 121,940 日元和 94,500 日元的生活扶助费（宋健敏，2012）。

　　（二）发展了多元福利，实现全社会共同支撑老龄社会

　　福利多元主义理论是在福利国家危机背景下，反思政府在社会福利中作用的一种理论产物。该理论主张社会福利责任主体的多元化，强调政府以外的家庭、社区、市场的作用（徐斌秀，2011）。日本在对老年护理保障制度改革的过程中，在发展老年福利和护理服务方面尤其注重发展多元福利。首先，通过发展居家服务政策，推动护理服务的居家社区化，护理服务的责任更多地由地方政府和社区来承担，社区也分担提供福利的责任。其次，通过推动护理服务民营化，促进了护理服务产业的发展，越来越多的护理服务由市场来提供，市场所起的作用十分突出。

　　再次，日本通过重构老年医疗保障制度以及设立护理保险制度，强调了老年人的缴费义务，从而有效地减轻了代际赡养负担。实际上，无论是发展多元福利还是强调老年人的缴费义务，都实现了一个理念的创新，即在老龄社会中老年福利需要由包括年轻人、老年人、国家、政府、市场、社区、家庭在内的整个社会共同来支撑。

　　（三）改革未能根本遏制老年社会保障支出的快速上涨

　　日本老年社会保障制度二十多年的改革，归纳起来无外乎还是在人口老龄化压力下如何实现对人、财、物等资源的合理配置问题，而其核心依旧是财源问题，即快速增长的老年社会保障支出该由谁、以什么样的方式来负担的问题。然而日本老年社会保障制度的改革，无论是提高缴费基数和费率、增加政府负担比例、提高年金领取年龄的公共年金制度改革，还是减少提高医疗保险自费比例和重构老年医疗保障制度，以及建立护理保险责任制度等，都没有能够从根本上解决老年社会保障支出快速上涨的问题。

　　2011 年日本公共年金和医疗保险的支出已经增加到了 53.1 万亿日元和 34.1 万亿日元；2013 年日本护理保险支出也从 2000 年的 3.6万亿日元增加到了 9.4 万亿日元。还由于2008 年经济危机的影响再次重创日本经济，2011 年日本的国民生产总值已低于 1990 年的 347 万亿日元。

　　（四）改革加重了老年人的经济负担

　　日本老年社会保障制度的改革还在一定程度上加重了老年人特别是低收入老年人的经济负担。一方面，公共年金制度的改革降低了老年人的收入水平，2009 年日本年金实际替代率仅为 33.9%，远低于理论上 55.0%的替代率水平，也明显低于 OECD 国 59.0%的平均水平，在 OECD 国家中属于最低行列。另一方面，后期高龄者医疗制度以及护理保险制度都要求老年人承担缴费义务，而之前低收入老年人是不需要缴纳保险费的。

　　随着老年人特别是低收入老年人经济负担的加重，日本老年人的贫困率达到了 22.0%，在 OECD 国家中名列前（张士斌等，2011）。

　　四、日本老年社会保障制度改革对中国的启示

　　中国已经进入了老龄社会，人口老龄化带来的问题日益凸显，因此必须深化养老保险制度和医疗保险制度改革，完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，并积极探索老年长期护理保障制度建设。

　　(一) 深化养老保险制度和医疗保险制度改革

　　当前我国养老保险制度和医疗保险制度从制度层面上已经实现了全面覆盖，但仍普遍存在制度体系残缺、统筹层次低、待遇水平差距大等问题。以养老保险为例，我国现行的养老保险制度不仅有城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休养老制度，各地还有农民工养老保险、农村养老保险、计划生育服务养老津贴、失地农民养老保险，以及老年津贴制度、农村五保户制度、优抚制度和城市孤寡老人福利制度等。过于分割的现实格局造成了养老保险制度的碎片化（郑功成，2008）。此外，我国养老保险依旧停留在地区统筹层次，基金难以在不同统筹区之间调剂使用。在养老保险水平明显偏低的情况下，各项养老保险制度之间、区域之间的待遇水平也存在着较大的差距。养老保险制度和医疗保险制度的发展不健全必将对整个社会经济发展带来较大的影响。要继续深化我国养老保险制度改革和医疗保险制度改革，逐步提高统筹层次，缩小待遇水平的差距，建立起可持续的养老保险制度和医疗保险制度，以积极应对人口老龄化带来的挑战。

　　（二）积极完善社会养老服务体系

　　社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照护、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等服务的设施、组织、人才和技术等要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。2011 年国务院印发的《中国老龄事业发展十二五规划》中提出要建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，而最主要的还是要发展居家和社区养老服务体系。事实上，这也是世界养老服务体系建设的普遍趋势。发展居家和社区养老服务不仅可以让老年人留在自己熟悉的环境中接受服务，而且其成本明显低于机构养老。以老年照护服务为例，机构照护费用是居家护理费用的3-9倍（施巍巍，2012）。此外，在完善养老服务体系建设中，可以充分借助民间力量，鼓励社会各界参与其中，以利于促进老年长期护理服务的产业化发展，在发展中必须坚持政府的主导地位，加大财政资助和监督力度。

　　(三) 探索构建老年长期护理保障制度

　　有关调查数据显示，2010 年末我国失能老年人数约为 3300 万人，占总体老年人口的 19.00%，其中完全失能老年人约为 1080.3万人，占老年人口总体的 6.23%（中国老龄科学研究中心课题组，2011）。失能老年人特别是完全失能老年人在日常生活中需要得到照顾和护理。近年来，因家庭护理功能的弱化，老年人的长期护理已经成为一个社会性问题。借鉴日本经验，建立老年长期护理保障制度对解决这一问题有极大的帮助。目前我国长期护理保障制度建设还处于试点阶段。2012 年 7 月 1 日，青岛市率先推出地方性文件《关于建立长期医疗护理制度的意见（试行）》，填补了我国长期护理保险制度的空白（朱秋莲等，2014）。2013年7月1日，合肥市实施了《合肥市五保供养对象长期医疗护理保障制度实施方案》，政府出资为五保老人购买商业护理保险，以缓解五保老人因疾病、意外伤害等造成的个人经济压力。

　　此外，各商业保险公司也开始探索建立商业长期护理保险制度，开发长期护理保险产品。

　　总体而言，我国长期护理保障制度建设虽已经起步，但其发展还十分滞后。相信这些长期护理保障制度的有益探索会带动其他地方长期护理保障制度的发展，助推尽快建立适合我国国情的长期护理保障制度。

　　参考文献：
　　[日]平冈公一．日本的社会福利改革与新社会风险 [J]．社会保障研究（北京），2012(2)：21-26.
　　[日]新川敏光．国民年金と社会的連帯：政策決定分析からの一考察 [J]．[ 日 ] 社会保障研究，2011,47(3).