中国社会化养老服务改革研究及其不足与展望

　　按照联合国的新标准，一个地区65 岁以上人口达到总人口的 7%，即表明该地区进入了老龄化社会，而超过14%就被称为“老龄社会”。 按此标准，我国在 1999 年就已步入老龄社会。步入老龄社会以来，人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。全国老龄工作委员会办公室发布的《中国老龄事业发展报告（2013）》指出，2012 年我国老年人口数量达到1.94亿人，老龄化水平达到 14.3%，预计 2013 年老年人口数量突破2亿人大关，达到2.02亿人，老龄化水平达到14.8%。到2020年，老龄化水平将达到 17.17%。中国未来发展的人口基础将是人口老龄化，甚至是重度人口老龄化。与欧美发达国家不同，我国老龄化除了老化速度快、老龄人口规模大，还有“未富先老”的特征，在全球 72 个人口老龄化国家中，人均 GDP 超过10000 美元的占 36% ，人均 GDP 在3000 ～ 10000 美元的占 28（%蔡崇达，2005），而我国2012年人均GDP也只达到了6100美元。

　　中国老龄化目前存在的问题是：老年人“收入低，生活有困难”。经济结构转型时期少子化的家庭现状使老年人可获得的家庭照料资源十分有限，政府受经济发展水平限制，短期内没有能力完全消化人口老龄化所带来的社会负担。中国目前的养老体系非常脆弱，存在养老融资不足、通胀威胁、产业滞后、服务模式陈旧等诸多问题。加快社会养老服务体系建设成为政府应对人口老龄化挑战、实现“老有所养”制度目标的关键。

　　一、养老模式分类研究

　　一切有利于老年人生活和满足老年人需求的方法、途径、形式和手段都称为“养老模式”。孟艳春（2011）将养老划分为家庭养老、自我养老和社会养老三种模式，认为在现阶段单靠家庭养老或个人养老难以解决中国的养老问题，必须把家庭养老、个人养老与社会养老相结合，并朝着社会化养老的方向发展。穆光宗也曾将养老模式划分为上述三种，但是他提到，实际所见往往是混合型的养老模式。陈军（2001）在提到居家养老模式中强调劳务资源由社会承担，精神生活养老由家庭承担，物质方面养老由国家、集体和个人共同承担。王伟（2004）提出日本从其他西方发达国家老人福利发展的经验教训中看到，由国家大量投资兴建老人福利设施，不仅加大国家财政的负担，而且福利设施这种老人集居型的养老方式，虽然可以照顾老年人日常生活，却也隔断了老人与家人之间的情感。因此，日本从20世纪80年代末90年代初开始修正偏重老人福利设施的倾向，把老年人福利的重心转移到居家福利模式上。洪国栋（1998）认为居家养老不同于家庭养老，家庭养老是与农业社会相适应的养老方式，居家养老却是在发达国家社会保障制度充分发展的情况下提出的。发达国家提出回到家庭中去实际是一种居家养老和社会服务相结合的养老模式。蒋天文等人提出“社区养老是指由社区成立养老服务机构，为那些生活不能自理或不能完全自理的老人提供有偿又有效的生活服务。”认为以老年社区和老年城为基础的离散集中方案应该可以成为有效的承接方案。阎坤（2000）认为社会养老是一种必然的发展趋势，强调现阶段的家庭养老，一方面是为向社会养老过渡作准备，另一方面是强调家庭在养老中的精神供养功能。

　　刘贵平对社会养老的内涵作了一番颇为深入的分析，提出了一些独到的见解，他认为社会养老与家庭养老不是对立的，也就没有“非此即彼”的排斥关系，社会养老的组织者也不仅仅是政府部门，养老责任应该分摊于全社会。张俊良等人研究和探究了一种集家庭、机构和社区这三种养老模式的优点于一身、又克服三种模式弊端的新型养老模式，即社区+机构+家庭的模式。这种养老模式的创新点在于将养老机构建到社区，机构取代社区居民委员会在养老中的地位和作用，直接面对千千万万的老年人家庭。翟思达（2012）对我国实行“以房养老”的可行性和现实风险进行了分析，从完善这种新的养老方式的实施环境上提出相应的政策建议。当前社会养老机构的发展速度远远落后于老龄化的速度。在众多约束，特别是资金约束的前提下，解决好社会化养老问题“，以房养老”不失为一个解决方案。但是“以房养老”在操作过程中也面临着市场风险、寿命预测风险等难以预测避免的风险。罗亚萍等人（2013）通过对国内外居民养老方式的现状进行分析，认为在中国自立养老方式快速发展的背景下，需要在社区大力发展社会化养老服务组织以及制定和完善相关的养老政策。图1、图2为国外的两种养老模式。欧美发达国家的经验表明，从家庭养老为主向社会养老为主转变，是养老模式演变的基本趋势。

　　二、社会化养老服务改革研究

　　杨晓楠（2013）认为厘清社会化养老服务机制中各责任主体的职能，建立健全社会组织参与的法律机制，逐渐将养老服务社会化、专业化，是我国养老服务改革的关键。

　　付诚等人（2010）认为社会化养老服务的供给与需求之间无论在数量上还是质量上都存在着明显的失衡，有效需求不足问题显着。造成有效需求不足的主要原因是政府与市场处于双失灵的非合作困境当中，需要通过政府与市场的通力合作与双向增权，变“非营利性”为“有管制的市场化”。首先，强化政府责任，政府在社会福利中的直接供给角色转变为福利服务的规范者、购买者、管理者、仲裁者以及促使其他部门从事福利服务供给的角色。其次，释放市场活力，使服务和经营变得更有效率。董红亚认为不但要建设综合性住养和专业化照护并存的传统养老机构，也要发展以专业化照护为主的养老机构，它们可以是企业，也可以是民办非企业单位、社区日间照料中心等，特别是要发展企业性质的养老机构。

　　缺乏养老服务企业是导致养老服务领域竞争不激烈、服务质量不高、活力不足的重要因素。

　　刘晓静等人（2013）认为要妥善处理好公平与效率的关系、政府与市场的关系、家庭养老与社会养老的关系、养老服务需求与供给的关系。侯亚非（2012）认为在目前中国养老服务体系建设中，精神病老年群体的机构照料服务迄今处于民政、卫生、残联等部门未管到的“真空地带”。以北京为例，调查的市区、郊区、农村地区 50 岁以上老年精神病患者居家养老现状表明，精神病老人以及他们的家庭社会处境不利，需要社会保护，需要政府提供社会服务。现阶段，政府应将这一群体的养老服务纳入国家公共卫生投资的视野。为精神病老年人提供社会照料服务，应列为民生工程的重要组成部分。吴宏洛（2013）提出养老服务产业化概念，即所谓养老服务产业是指以民间企业投资为主体，以企业化运营方式，通过市场的价格机制，提供满足老龄市场需求的养老产品。刘晓梅认为老年餐饮、保健、文化娱乐、康复、旅游、住宅、社区服务业等产业方面发展潜力非常巨大，以养老服务机构为主的银发产业将成为我国未来一个新兴的朝阳产业。产业化是实现养老服务社会化的现实途径。

　　《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》已经2013年6月27日民政部部务会议通过，自2013年7月1日起施行。这显然代表了国家和政府的意图是鼓励社会化养老机构的建设发展，并且相关法律法规的实施也是许多专家学者从理论上研究和论证的结果，从这方面来看大部分学者们也意识到养老机构在我国社会化养老发展中的重要性。穆光宗概括了现阶段我国机构养老的六大问题：机构养老供不应求但资源利用率不高；微利甚至负债导致养老机构自我发展能力不强；养、护、医、送四大功能分离；机构养老缺乏家居认同和亲情滋养；专业、负责的老年护工和管理人才短缺；农村养老机构的非规范发展。关信平等人认为目前我国城市养老服务机构的运营发展当中存在的主要问题一方面是当前养老机构数量还远远不能满足未来需求，另一方面是现有养老服务资源未能充分发挥其作用。问题的深层原因在于养老服务机构在服务能力和服务质量方面存在不足，并由此而导致低价格—低质量—低入住率的恶性循环。刘晓梅提出社会养老服务供需矛盾突出，主要表现为养老服务设施严重不足，专业护理人员极为短缺，民办养老机构发展迟缓等几个方面。董红亚（2011）认为目前养老机构存在的核心问题是，政府和社会各方对养老机构的定性存在分歧，致使政策摇摆不定，或以事业视之，或以产业视之，致使养老机构的发展不能健康有序，养老服务质量不尽如人意。从养老机构的工作目标、服务对象、服务过程看，这一机构是典型的非营利组织。社会上实际存在的营利性养老机构，承担了养老服务的职责，而盈利能力有限，难以获得高额利润，应予一定的政策和资金支持。建设发展养老机构，应该从其非营利属性的本来意义着眼，确立履行社会责任的目标，建立宏观的行业管理体制，构建起以老人满意度为核心的管理体系。黄耀明（2011）提到目前台湾的机构养老取向定位为：

　　推动养老机构社区化照护网络，使失能者得以获得连续性照护，活化现有的社会资源，并辅导医院安老机构提供居家护理及日间照护服务，希望发展所在地的服务，照顾所在地的老人，避免老人因需要照顾而迁移，离开熟悉的人和事物。李晓静等人详述了日本养老机构的特点：养老机构种类繁多；环境温馨、设施齐全；人力资源充足、服务态度周到温和；老人活动内容丰富；详尽的护理记录。

　　三、社会化养老模式研究不足及研究展望

　　我国早期养老政策重点放在养老制度和资金筹集等方面，对与之配套的养老产业及实体的关注相对薄弱，导致现有的社会养老理论研究焦点集中于社会养老保障制度，较少涉及养老模式方面。近年来随着老龄化现象凸显，养老模式的社会化逐渐得到认可，理论界逐渐认识到养老服务是完全可由市场完成资源配置以及个体选择的，但是仅讲产业化也是不科学的。唐钧指出，如果靠市场来解决这个问题，中国大概只有30%的老人可以去利用。如何使老人“老有所养”，首先应该明确政府、市场、家庭在社会化养老体系中分别扮演什么样的角色，在此基础上积极寻找不同养老模式的微观运行机制。近年有专家提出将国外“以房养老”模式引进中国，意即老人将自己的产权房抵押或者出租出去，以定期取得一定数额养老金或者接受老年公寓服务的养老模式。

　　这种模式在美国及新加坡等国盛行，然而中国人的传统是“但存方寸地，留于子孙耕”，心理上难以接受自己辛苦一辈子挣来的房子身后成为别人的，对于思想传统的老人来说房子只有留给下一代才安心。其次“以房养老”涉及金融、房产、保险等许多领域，而这些领域所在市场本身在中国还不健全，难免存在风险。再者我国住宅地使用年限一般只有70年，当老人年迈将房产抵押时，商品房的使用年限大都已经不多。如果老人经济状况适中，无“以房养老”必要；经济条件过低则不具“以房养老”条件。可见，在社会化养老模式研究过程中借鉴国外先进经验的同时务必与中国传统及国情接轨。

　　养老功能在家庭和社会之间的转移、替代和扩展是一个历史的必然，理论界社会化养老模式的研究集中在机构养老及社区养老两种模式的探讨中。广义的社会化养老模式指居家养老、社区养老及机构养老的结合。单独的居家养老已不能满足目前我国的老龄化与少子化现状；社区养老本意是充分发挥社区作为一种“居民共同体”在老年人管理、服务、教育、互助等方面的功能和作用，许多学者研究社区养老模式，旨在希望其既能满足老年人的心理需求，又能提高社会化的服务水平，但社区居委会作为中介，很难像专门机构那样为老年人提供高水平的社会化服务；机构养老模式提高了社会化的服务水平，却很难满足老人们养儿防老的传统情怀。根据日本早年的经验，福利设施中的老年人因心情忧郁而死亡的比率高于居家养老的老人，福利设施尽管可以提供良好的医疗护理条件，但老人们并不能消除紧张不安的感觉，因此社会化养老少不了家庭环节。

　　如何构建一种新型社会化养老模式，由企业运营，引进市场机制，以社区为平台，建立小型养老机构，并详细地阐述其具体的微观运行机制，从而很好地将机构养老与居家养老的优点结合起来，据作者检索，目前还未找到有关这方面的专门研究。养老服务很重要，甚至某种意义来说超过养老金。中国必须要完善社会化的养老服务，给老年人提供更好的照顾。社会化养老模式怎样构建才能在提供较高的社会化服务水平的同时又能满足老年人对亲情的需求，有待学者们深入研究探讨。
　　
　　参考文献：
　　董红亚.非营利组织视角下养老机构管理研究[J].海南大学学报，2011(1)41-47
　　付诚.政府与市场的双向增权—社会化养老服务的合作逻辑[J].吉林大学社会科学学报,2010(5)24-29
　　关信平,赵婷婷.当前城市民办养老服务机构发展中的问题及相关政策分析[J].西北大学学报2012(5)52-56