解决流动人口社会保障难题的对策

　　经过近 30 年的改革，我国的社会保障体系形成了多层次的框架与内容，已由原来的“国家-单位保障制”转向“国家-社会保障制”。 社会保障作为国家和社会主导的一种制度性的利益分配与再分配， 开始逐步发挥社会的“稳定器”和“安全网”的作用。 党的十八大报告进一步明确要求：“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。 ”党的十八届三中全会关于社会保障制度改革的总体思路是通过对现有制度体系的整合优化来建立更加公平可持续的社会保障制度。 但如何实现“全覆盖”与“可持续”，尤其是作为一个庞大的特殊群体———流动人口，他们的社会保障“全覆盖”与“可持续”问题是一个值得持续关注的问题。一、流动人口社会保障态势随着我国工业化、 现代化和城镇化发展进程的加速， 大规模的人口向城镇流动与迁移已成为最广泛、最深刻的社会现象。 据统计，改革开放 30 多年来流动人口迅猛增长。 1980 年全国离开户口所在地外出打工的流动人口不到200 万人， 约占总人口的 0.2%；2000 年第五次人口普查时流动人口发展到 1.2 亿， 约占总人口的 10%；2010 年第六次人口普查时流动人口规模则发展到 2.6 亿人，占总人口的 20%。

　　流动人口三十年几乎增加了 130 多倍， 尤其是与第五次人口普数据相比， 流动人口规模大幅度上升，十年增加了一亿多。 流动人口已成为我国当前及今后必须重点关注的一个庞大的特殊群体，为了社会的和谐稳定及公平发展，必须高度关注流动人口的社会保障问题。 但目前流动人口的社会保障存在着如下问题。

　　（一）参保率低
　　
　　在现代社会生活中社会保险具有重要的作用，但流动人口在现居住地的参保率依然较低。

　　根据 2005 年全国 1%人口抽样调查数据显示，全国流动人口中没有参加任何社会保险的占72.82%。 在余下 27.18%的参加保险的流动人口中，9.14%参加了“三险”中的一个，7.07%参加了“三险”中的两个，10.7%参加了全部的“三险”①。 由于中国大部分社会保障与户籍制度挂钩， 流动人口社会保障覆盖率的变化并不显着。 据国家人力资源和社会保障部公布的 2011 年数据，农民工中参加基本养老保险的只有 16.38%，参加失业保险者仅占 9.46%， 参加医疗保险者仅占 18.36%。 另一项根据《中国流动人口发展报告·2012》统计显示，流动人口在流入地享有的六项社会保障中，城镇医疗保险覆盖率最高，但还不到 27%，失业保险、生育保险、住房公积金均不足15%，如表 1。 流动人口在流出地享有的社会保障中，覆盖率最高为新农合（45.5%），仅10.3%享有农村养老保险，其余 8 项的覆盖率均不足 10%。

　　（二）退保率高

　　随着跨省流动人口数量的不断增加， 社会保障的转移接续问题越来越突出。 根据 2005 年1%人口抽样调查， 当年跨省流动人口 4779 万人，比“五普”数据增加了 537 万人。 但由于流动人口社会保障转移接续不顺畅，出现了大量“退保潮”现象。 如珠江三角洲大量农民工彻夜排队退保， 东莞市 2007 年退保人次高达 60 多万人次，最多一天退保现金高达 30 多万元，其中仅南城区社保分局就有 1.23 万人退保，退保总额高达 2628 万元。 随后这一庞大的“退保潮”波及到“长三角”地区，如 2005 年浙江杭州参加养老保险的外来工总数大概在 50 万人左右，而每年“退保”人数高达 8 万~10 万，目前累计“退保”人次超过 24 万。

　　2009 年 底 ，国务院颁布了 《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，其中对流动人口参加养老保险的一般规定是 “未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续”，由此引发了深圳“农民工退保潮”，反而没有出现政策所期待的“转续”潮。 根据深圳市社保部门统计，2009 年底共有 580 多万人参加基本养老保险，退保人数 100 万人次。

　　尤其是 2011 年 7 月 1 日起 《社会保险法》实施以后， 虽然大幅度提高了流动人口的参保率，但由于转移接续规定须累积满十五年，又再次引发退保现象。 2013 年 10 月底，李克强总理在中国工会第十六次全国代表大会上表示，我国大概有 3 亿多人参加了城镇职工养老保险，但今年累积有 3800 万人中断了缴纳保险，占城镇职工参保的一成还多。 根据《〈社会保险法〉实施情况研究报告》显示，个别企业员工放弃社保来换取更多的直接收入， 这部分群体主要包括农民工群体、个体商户、灵活就业人员等。 农民工“退保潮”因何而起？ 大都是由于社会保障无法衔接或流动， 尤其是享受养老退休金的交保累积年限为十五年， 这相对于流动人口本身的“流动”和“不确定性”而言，吸引力不足。

　　（三）重复参保问题

　　重复参保主要是指流动人口在户籍与流入地同时参加多份保险。 这主要是由于人口的流动性因素，大量农民工往返于农村与城镇之间，既可以享受农村的社会保障制度， 也有机会选择城镇社会保障制度或者某些地区专门针对农民工的社会保障制度。 以医疗保险为例，由于我国尚未建立全国统一的基本医疗保险体系，流动人口可按照城乡和区域不同政策 “重复参保”。 根据《中国流动人口发展报告·2013》研究显示，2011 年已在流入地参加城镇医疗保险的流动人口中， 农业户籍重复参保的比例为8.43%，城市户籍重复参保的比例达到 15.92%。

　　流动人口重复参保问题为推动党的十八大报告所明确指出的“全覆盖”目标带来一定的复杂性。

　　二、流动人口社会保障的难题

　　由于我国经济社会发展的不均衡、 城乡二元结构、 财政制度和相关政策体系等各种现实因素的影响， 我国流动人口社会保障制度的推进依然存在一系列难题。

　　（一）属地化管理与碎片化

　　我国社会保障政策的城乡分割、 区域分割状态导致流动人口社会保障的“碎片化”难题。

　　流动人口能否享受到社会保障， 以及享受何种社会保障是由其就业地对流动人口社会保障的相关规定决定的。 由于未建立全国统一的社会保障制度， 各地方政府出台了不同类别的流动人口社会保障政策： 一类是将流动人口的社会保障纳入到当地城镇基本保险制度中； 一类是将流动人口纳入农民基本保险制度内； 还有一类是专门针对流动人口制定有关社会保障政策体系。

　　这种多种类型的流动人口社会保障政策构建了基于属地不同的“碎片化”的体系，使本来复杂的城乡二元、 区域分割的社会保障体系更加繁琐。

　　以养老保险为例， 流动人口的养老保险政策是以各省份的具体规定为操作性原则。 由于目前养老保险的统筹层次仍处于地区分割状态， 除了部分地区实现了基本养老保险省级统筹外，大部分地区还处于建立省级、地市级调剂金阶段，还不是所谓的省级统筹，不同地区的养老保障负担难以均衡。 这对本身就业不够稳定的流动人口群体提出了选择性难题。 尤其是由于工作地点变动，其养老保障难以接续，无奈的选择是退保或中断社保。因此，“碎片化”也意味着非统一性，作为一种基本公共产品———社会保障的“碎片化”往往意味着不公平、衔接性差、跨统筹区域的手续衔接繁琐。 即便是在沿海一些发达省份，随着本地户籍从业人员已基本达到应保尽保。 外来流动人口已成为当地社保当年扩大覆盖面的主要对象，而流动人口社保制度与户籍相挂钩，其“碎片化”现状正趋于制度化和固化。

　　（二）社保关系转移接续的难操作性与流动性欠缺

　　现有社会保障模式的碎片化直接影响到流动人口社会保障的流动性差与转移接续难等问题。 由于社会保障制度与户籍制度相挂钩，导致这一制度本身流动性差。 虽然《社会保险法》明确规定，个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系、基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。 这在法律层次上明确了打破社会保障之间的模式障碍， 增强了社会保障关系流动与转续的重要性， 但这一规定的真正落实需要一系列配套政策的完善， 距离真正自由流动与转续的实现目标还有一定的现实差距。

　　第一， 社会保障关系的流动与转移接续是以信息的流通与互享为前提的， 当前有关社会保障的信息一体化依然处于较低水平，在城乡、区域分割的状态下， 社会保障信息的互联互通程度低， 难以满足当前社会保障事业的快速发展需求。 信息的不通畅是社会保障关系难以转移接续的基础制约。

　　第二， 流动人口社会保障的跨多种并行制度和跨地区转移接续难题背后是各地方针对流动人口具体社会保障模式较难统一的问题。 各地方在落实中央有关流动人口社会保障政策过程中，依据自身经济社会发展实际，进行了大量的地方实践，模式各异，具体操作方式和政策效果也不尽相同。 但地方各项政策的出台并非从流动人口的意愿和内在需求出发进行社保模式的设计与服务供给， 致使相应的流动人口社会保障政策举措难以收到实效。

　　第三， 社会保障流动将会牵涉到流出地与流入地的责任分担问题， 而对于跨区域流动所面临的不同区域社会保障缴费标准与具体操作模式的差异带来的成本负担的差距， 当前并没有构建相关的协调机制与成本分摊机制。 这是流动人口社会保障难题的主要因素。

　　（三）社保金的累积年限限制与便携性损失

　　现行法规虽然规定了基本养老保险关系转移接续问题，即社会统筹账户资金随同转移、参保缴费年限合并计算等。 但现行的社会养老保险关系转移接续的操作性依然存在较多问题，最为典型的是没有完全解决便携性损失问题。

　　养老金作为流动人口退休后的收入决定了劳动者在变换工作时已经获得的养老金既得受益权是否能随同转移。 所谓的“便携性”，是指纳入养老保险计划的职工， 在变换工作单位或转入不同的养老保险项目时， 能够保留在原统筹区的养老保险记录以维护其养老保障权的属性。 便携性损失即是由于养老金便携性差而劳动者变换工作时失去的在不变换工作情况下本应获得的养老金收益。 国内外的相关研究成果都已经认识到养老金对劳动力流动的重要影响，便携性损失将阻碍劳动力的自由流动，即养老金不具便携性所产生的便携性损失干扰了劳动者变换工作的决策，形成劳动力刚性，阻碍了劳动力的有效流动。

　　我国流动人口养老保险的便携性损失体现为全部损失， 即因退出而失去了享受养老保险权益的资格；或者部分损失，即养老保险权益因为退出而产生了缩水。 全部损失与享受养老保险所要求的最低缴费年限有关。 根据原《暂行办法》规定，“基本养老保险关系不在户籍所在地， 且在每个参保地的累计缴费年限均不满十年的， 将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地， 由户籍所在地按规定办理待遇领取手续， 享受基本养老保险待遇。 ”现行《社会保险法》规定，“参加基本养老保险的个人， 达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。 ”在一个城市就业年限达到十年至十五年的流动人口是少数的， 这就意味着绝大部分流动人口会在户籍所在地享受基本养老保险。 通常流动人口的原籍地的工资水平要低于流入地的工资水平， 这意味着绝大部分流动人口能领取到的养老金要大大缩水。 而部分损失则涉及养老金的计算方式，是养老保险的“年金损失”。 研究表明, 中年人是受“便携性损失”影响最大的群体。 对于大多处于中年阶段且流动性较强的农民工来讲，他们无疑是受“便携性损失”影响最大的群体。 按照我国学界所提出的农民工养老保障的选择途径来说, 无论是把农民工纳入到农村保障体系,还是把农民工纳入城镇养老保障范畴, 乃至为农民工单独建立一套适合其特点、 有别于城镇职工养老保障制度的新的保障体系, 养老保险最低缴费年限的限制、 保险关系难以有效转移以及缴费年限与缴费统筹基金的无法延续, 对于流动性强的群体农民工来说, 不可避免地使农民工普遍遭受着养老保险的 “便携性损失”，这一问题是农民工参加养老保险的现实障碍。

　　一方面， 养老金领取以一定的养老缴费年限为前提是理性的政策出发点； 另一方面如何协调政府、 企业和个人三方在养老金问题上的最优选择， 这是流动人口养老金便携性损失难题的关键点。 政府有关养老保险缴纳年限的规定是基于养老金可持续性考虑， 而企业出于约束职工流动问题， 而个人则考虑个人养老收益的最大化。

　　（四）专项财政投入与转移支付问题

　　从财政投入角度来看， 我国对各个地区社会保障投入的主要是政府预算的社会保障经费，来源于一般税收。 目前我国相关公共服务经费的支出标准主要是依靠户籍进行编制， 流入地大量流动人口并没有被涵盖在内， 造成流入地政府公共服务经费的严重不足， 只能把有限的精力和资金用于当地户籍的人口。 也基本没有根据本地流动人口与常住人口数量比例特点，编制地方和部门预算，并没有将流动人口纳入到公共财政覆盖范围。 同时中央财政对流动人口输入地也没有配备流动人口专项资金，或者转移支付资金。 流动人口社会保障的公共财政扶持力度不足是出现种种难题的核心因素。

　　尤其是流动人口社会保障转移支付政策体系依然不健全。 不仅目前中央没有确立针对流动人口社会保障的专项转移支付基金， 而且更为显着的问题是目前中央转移支付只分配到省一级，而大部分资金需求是在市县级，这需要建立省一级转移支付分配体系。 此外，缺乏区域社会保障的横向转移支付政策体系， 流动人口社会保障的横向转移支付补偿难以实现。

　　三、解决流动人口社会保障难题的对策

　　流动人口作为一个特殊群体在我国未来一段时间将长期存在，并且有进一步增长的趋势。

　　这需要从长期性、全局性、战略性角度来重新审视流动人口问题，由于历史和现实的因素，流动人口的社会保障难题既是“发展的问题”，又是“发展中的问题”， 应从中长期不同阶段的政策调整， 有针对性地逐步解决这一问题， 以实现《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中所确定的“建立更加公平可持续的社会保障制度”改革目标。

　　（一）构建全国统一的基本社会保障体系

　　国际经验显示， 在发展中国家城镇化进程中，凡是采取多元化“碎片式”社保制度的国家，当农民进城务工后， 都将成为典型的拉美化现象的受害者，即由于实行分立的社保制度，随着农民转化为市民， 农村贫困不断转化为城市贫困：一边是财富增长，一边是绝对贫困恶化，形成极大反差。因此，在我国长期的城乡二元结构里，由于经济发展水平和财力水平的差距，城乡、区域的社会保障水平差异已较为明显，而作为以体制外方式生存的流动人口又增加了复杂的社会层级因素，当下这种碎片化的、分立式的社会保障制度势必会催化“城市病”的发展，应尽快统一全国社会保障政策。

　　从长期来看， 必须尽快构建全国统一的基本社会保障体系， 将基本社会保障作为一种公共产品，以公平的方式，分地区、分阶段、分层次地逐步实现全覆盖。 人口流动过程本身也是城乡一体化过程， 应将城乡与城镇分割的三元社会保障制度整合为区域统一， 直至最终全国统一的社会保障制度。 其中的重点是，一方面，完善基本养老保险制度， 全面落实城镇职工基本养老保险省际统筹和实现基础养老金全国统筹，只有实现了这两级统筹，才能从根本上提高以农民工主体的流动人口养老保险参保率，提高参保缴费覆盖面； 另一方面是加快健全全民医疗保险体系， 整合城乡居民基本医疗保险制度， 全面实现统筹区域和省内异地就医即时结算，从而解决“重复参保”的难题。

　　（二）建立完备的社会保障转移支付与补偿的政策体系

　　由于流动人口的跨区域、 跨省份流动的特点， 其社会保障的覆盖与持续问题将涉及到不同行政区域的管理服务政策。 尤其是在人口“流动性”成本和受益方面形成了跨区域的复杂性，从中期来看， 应借助跨区域城市发展协调机制平台， 建立较为稳定的横向和纵向转移支付与补偿机制， 以激励流入地不断完善流动人口的社会保障。

　　从中期来看， 总体方面应逐步提高公共服务支出占财政支出的比重， 同时着眼于流动人口的发展和需求， 多渠道筹集和补充基本公共服务和社会保障的可用资金。 在有条件的流动人口聚集地， 推广基本公共服务均等化政策试点，引导流入地积极吸纳外来人口，促进流动人口公平享有社会保障等一系列城市公共服务。

　　具体来看一方面， 建立较为稳定的纵向转移支付补偿机制， 对于跨省域流动人口的社会转移接续因地区差异而形成的资金缺口， 中央财政应给予更多补贴；另一方面，从横向转移支付体系构建来看， 对于推广基本公共服务均等化区域， 需要建立当地农民工社会保障转移支付的专项基金，以推动社会保障制度性公平的实现。

　　（三）持续地推进可操作性强的全国性社保转移接续政策与异地缴付政策

　　短期内， 最为紧迫的是持续地推进流动人口社会保险的转移接续政策与异地支付政策的出台与落实。 以医疗保险为例，2010 年推出的《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》规定，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新农合等三类医疗保险的参保人员流动就业时，参保将能够连续，基本医疗保障关系将能顺畅接续。 在此项政策落地执行时，一方面，流动人口原来属于城镇户籍的，在异地参加城镇居民基本医疗保险需要满足当地地方的规定。 而原来是农村户籍的，若要参保工作地城镇居民基本医疗保险也要在一定的限定条件范围内执行， 如一些地方规定了诸如居住年限、房产证明等条件。 另一方面，由于三类医疗保险的属地管理原则， 流动就业人员的异地医疗和报销难题依然存在。 这需要持续地推进医疗保险的统筹层次， 逐步向省级和国家级统筹层次发展。 短期内，异地就医和报销问题要借助信息技术体系的完善， 以实现异地报销和结算。 而在流动人口养老保险方面的转移接续问题的现实复杂性更为突出，虽然《社会保险法》第十九条规定，个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移， 其缴费年限累计计算。 但在政策的操作过程中，由于流动人口流动就业的复杂性， 对不同养老保险的需求难以趋同， 在跨区域转移养老保险过程中都有一定的条件限制，其转移接续并不通畅。 这需要在短期内确立养老保险单位缴纳部分能够随流动人口转移的合理幅度，以解决频发的“退保潮”难题，从而进一步推进 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所专门提出的“完善社会保险关系转移接续政策”的目标。 这表明流动人口社会保障转移接续政策的科学性、 可持续性和可操作性三大因素尤为关键。

　　参考文献
　　
　　[1]黄匡时：《流动人口的社会保障陷阱和社会保障的流动陷阱》，《社会保障研究》2012 年第 1期，第 28~36 页
　　[2]国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司：《中国流动人口发展报告·2012》， 中国人口出版社，2012 年
　　[3]吴兵：《农民工“退保潮”因何而起》，《人民日报》2008 年 1 月 8 日