江苏省城乡社会保障制度衔接与并轨的路径选择

　　城乡社会保障制度衔接与并轨是打破城乡二元经济社会壁垒，实现城乡协调发展，建设小康社会以及实现现代化之关键举措。自制度实施以来，我国城乡社会保障衔接与并轨有序进行，取得显着成果。2004年以来开展新农合试点并迅速在全国推开；2005年建立了农村医疗救助制度；2006年以农民工为重点扩大社会保险覆盖面；2007年实行农村低保制度，开展城镇居民医疗保险制度试点；2009年以来进行新农保试点，扩大到60%的地区；2011年开展城居保试点，有条件的地区合并实施城乡居民两项养老保险制度。

　　江苏省依托经济、资源、环境等优势，城乡社会保障制度的衔接与接轨发展相对较快，“2008年，全省城镇职工基本医疗保险、居民基本医疗保险覆盖率分别达到95%、98%，新型农村合作医疗人口参合率稳定在95%以上，城乡医疗保障服务网络不断完善”。但也应看到，江苏省城乡社会保障在制度、项目、运行等方面的发展与完善仍存在问题。

　　“同一个地区，城市比农村的参保率高，苏北地区体现得较明显；农村地区的社会捐助、救济等机制不健全，没有长期有效的社会救助制度，社会福利事业也处于瘫痪，需要救济的农民不能得到或者不能得到及时的救助”。因此，在新形势下，怎样在巩固已有发展成果之同时，实行制度的完善与创新，成为实践及理论者所面对的现实课题。本文以城市化发展为背景，以城乡二元社会结构为现实，以城乡社会保障制度统筹为基础，提出江苏省城乡社会保障制度衔接与并轨的路径选择。

　　一、城乡社会保障制度衔接与并轨的政策设计和区域发展

　　江苏省自2001年起就颁布了与城乡社会保障衔接与并轨有关的政策文件，对此加以总结，其历程经历以区域侧重、特殊群体、项目并轨等设计阶段。

　　（一）农村区域为主的政策设计

　　江苏省区域与城乡发展的非均衡性滞碍了社会保障制度设计与实施，为此，城乡社会保障衔接与并轨的政策制定首要问题倾向于农村地区。为进一步提高农村特殊群体的社会福利，江苏省于2003年7月9日颁布了《江苏省劳动和社会保障厅转发劳动和社会保障部〈关于做好当前农村养老保险工作的通知〉的通知》，规定“各地要从实际出发，认真总结在加强组织领导、制定政策措施、加大政府扶持力度、健全各项制度、落实配套政策、理顺管理体制、清理违规基金、规范业务管理、探索农村非农就业群体和计划生育人口养老保险办法等方面的经验，通过典型引路的方法做好各项工作，积极稳妥地推进农村养老保险事业健康发展”。

　　（二）农民工与失地农民群体的政策设计
　　
　　顶层的政策设计为省内城乡社会保障衔接与并轨夯实了政策主体的实施平台，为进一步巩固政策效果，政策制定更加关注于农民工、失地农民等政策客体的福利提高。如2006年12月31日颁布的《江苏省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》中规定“积极推进城乡统筹就业，切实改变劳动力市场城乡、地区、部门分割的状况，逐步形成市场经济条件下促进农村富余劳动力转移就业的机制，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务”；又如2007年8月17日颁布的《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》中规定“各级劳动保障部门作为被征地农民杜会保障工作的主管部门，负责被征地农民社会保障政策的制定和实施。劳动保障行政部门负责拟定被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集等政策办法，具体经办工作由负责被征地农民社会保障工作的社会保险经办机构办理”。

　　（三）城乡部分社保项目并轨的政策设计

　　在此阶段，政策设计注重城乡医疗、养老保障项目的衔接与并轨。如在2008年7月10日颁布的《关于进一步做好城乡医疗救助工作的意见》中规定：“筛选和确定符合城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗目录内用药规定的安全价廉有效的治疗药品，作为对城乡医疗救助对象免费提供的基本用药，由民政部门筹措资金”；又如江苏省人力资源与社会保障厅2010年颁布的《关于贯彻落实江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法的通知》中规定：“2010年全省所有涉农县（市、区）要全部推行新农保，基本实现农村适龄居民参保全覆盖”。

　　以完善的政策设计为基础，省内苏南、苏中、苏北地区在城乡社会保障衔接与并轨方面业已发展出自己独特的模式。

　　其一，苏南地区的区位优势发展。苏南地处经济发达地区，凭借其雄厚的资金基础、先进的管理经验、合理的资源分配等优势条件，部分市区及县村已率先实现城乡社会保障衔接与并轨。如苏州于2011年实现城乡低保并轨，2012年又实现社会养老、医疗保险的城乡并轨；常州市也走在全省前列，截至2012年9月末，城乡居民社会养老保险覆盖总人数达89.5万人，其中参保人数47.9万人，领取待遇人数41.6万人，覆盖率达99.5%。

　　其二，苏中地区的特色发展。苏中地区经济发展虽处于中等水平，但业已发展出自己独特的城乡社会保障衔接模式，并在实践中取得了良好效果。如扬州以“培训-鉴定-职介-用工”为特色就业模式，建立了城乡统一失业保险制度，“对在城镇就业的农民工，实施与城镇职工相同的失业保险政策，符合条件的农民工失业后，失业保险金和门诊医疗补助费按月领取，可自主选择在本地或回省内户籍所在地享受，并享受相应的再就业服”。

　　其三，苏北地区的后发型发展。苏北的经济水平相对滞后，但经济发展增速明显，“2011年前三季度，苏北经济增速高于全省1.6个百分点，高于全国3.4个百分点”。良好的经济发展态势为苏北地区城乡社会保障衔接与并轨提供了发展平台。如根据《徐州市城乡居民社会养老保险制度实施办法》所规定，徐州市在江苏确定的100～1200元十二个档次的基础上，增设每年缴费1500元、2000元、2500元三个档次，并为正在研究制定的被征地农民社会保障政策预留了对接空间。

　　二、城乡社会保障制度衔接与并轨存在问题及原因分析

　　受经济、社会、文化、环境等多重因素影响，江苏各地区城乡社会保障制度在管理、资金、人员、水平等方面参差不齐，间接影响衔接与并轨过程。

　　（一）管理模式复杂、缺乏创新

　　江苏省城乡社会保障所涉部门众多，管理复杂。

　　如在医疗保险方面，农村合作医疗的管理单位划分到卫生部门，而城镇职工医疗保险的管理单位则划分到人力资源与社会保障部门；在养老救助方面，农村多以临时性的社会救助为主，缺乏监督管理，而城市的社会救助业已形成制度，且管理趋于完善。因此，需因地制宜地实行城乡社会保障管理部门的整合。同时，江苏各市城乡社会保障的管理多以区域为中心，社会保障管理模式单一，缺乏创新。如宿迁按照“条块结合、以块为主”的体制在各镇（街道）建立了劳动保障事务所，为社会保障服务向基层乡镇、社区延伸提供基础。但在实际运作中，任务繁杂、人手紧缺、经验缺乏等问题较为突出，导致有限的人力疲于应付各种业务，无暇在社会保障服务上投入更多的精力。由于社保服务对象急剧增加，现有的服务机构、工作人员都不同程度地出现不足现象，导致社保经办服务能力比较低。

　　（二）保障基金收支的财权、事权分离

　　“城乡社会保障统筹能否顺利实施的关键在于政府的政策推行意愿和各级政府的财政支持力度”。在并轨之前，各县均为独立的统筹地区，若城乡社会保障并轨，则会出现基金统筹的责任交由省级部门、政策实施的责任交由县级部门等现象，这意味着财权与事权的分离。对于习惯把财权、事权划等号的地方政府来说，财权的丧失打消了其推行政策的积极性，对于此，省级部门因整体利益调整的困境而变得束手无策，结果出现两难境地。如在YZ调研时，部分人认为统筹之后钱权分离，使得利益空间缩水，缺乏调整空间，产生诸多矛盾。

　　（三）保障项目难以统一

　　以笔者调研所得经验，虽然苏南部分地区业已“完成”了城乡社会保障部分项目的并轨，但城乡间的保障项目依然难以统一。农村的社会保障项目只集中于养老保险、医疗保险、社会救助等，而城市的社会保障项目种类齐全，且名目繁多，这无形中拉大了城乡福利的差距。如在医疗保险方面，江苏省城乡社会保障虽然在资金筹集等方面趋于一致，但城市因丰富的医疗资源，在待遇给付方面要远高于农村。

　　出现以上问题，既为传统所致，又是现行的压力使然；既是区域非均衡发展的阶段性表现，又是其结果反映；既有制度惯性因素，又有政策压力因素。具体来说，主要包括：

　　第一，城乡二元社会结构下的政策设计与制度安排缺陷。
　　
　　江苏省城乡社会保障制度衔接与并轨受二元化社会影响，“由于城乡二元社会结构使城乡严重分离，使城镇社会保障与农村社会保障相分离，造成了城乡失衡”。这种以制度控制为基础的行政控制，加剧了城乡地域的空间分割，阻碍了社会保障制度在城乡的公平、均衡发展。

　　首先，城乡二元结构背景下制度顶层设计的“碎片化”。社会保障具有广泛性、层次性和动态性等特点，“顶层设计”的复杂性也远远超过任何一项实体工程。在制度统筹方面，省内相关部门通常会针对某一群体人员的激烈诉求出台专项政策，那些反映不突出的问题，即使有关政策已失去了可操作性也未能及时解决；在政策落实方面，各市在政策执行上集中于养老与医疗，为其他政策的选择留下空间，因此结果往往适得其反。其次，“自上而下”的政策设计与“自下而上”的模式创新的矛盾性。江苏省城乡社会保障在政策的设计上执行“自上而下”的设计理念，即由省政府统一规定城乡社会保障的实施方式、管理方式、人员安排方式等，各市区依照当地实际适当调整。这样的管理方式具有整齐划一、管理统一、方式固定等优点。但实际看，此种方式会与部分地方的实际政策相违背，许多市县既要巩固先前政策成果，又要遵从上级要求，结果出现两难境地。

　　第二，城乡社会保障需求及保障方式差异对制度衔接与并轨的影响。

　　首先，保险项目需求及保障方式的差异。在保障项目上，工伤保险、失业保险、生育保险等很难在省内农村开展；在保障方式上，省内农村地区出现临时性救助多于制度性保障、突击式救助多于长期性救助、物资性福利多于资金性福利等问题，阻碍了农村社会保障发展。其次，救助项目需求及保障方式的差异。救助缺乏整体性，救助层次偏低，如在农村的专项救助方面，经常出现职能交叉现象，从而减弱了救助能力。再次，福利项目需求及保障方式的差异。福利项目单一且具有临时性，只能解决受益者的燃眉之急，并不能产生积极性的社会福利效果。

　　第三，提高社会保障基金统筹层次与政府财政负担矛盾。
　　
　　目前，江苏省内城乡社会保障基金只局限于预算统筹，这放宽了市级的资金管理权限，政策统一后，按规定收取固定费用，虽然采取逐步过渡的方式，但也会对基金筹集能力较弱的区县造成财政负担。同时，受基金统筹与支付的利益原因影响，省内社保基金的统筹局限于市、县，与其他区域统筹方式相比，其支付能力会有所提高，利益冲突会减少，如若实现省级统筹，那基金管理主体则转移为更高一级，这定然会导致人浮于事等现象。

　　三、江苏省城乡社会保障衔接与并轨的路径选择

　　江苏省城乡社会保障衔接与并轨既要考虑当前社会、经济的发展实际，又要顾及未来政策、管理的适应情况。因此，要在管理模式、资金筹集、项目方式等方面实施渐进式衔接之基础上，逐步完善城乡社会保障的并轨进程，最终实现城乡社会保障的实质统一。

　　（一）管理模式的衔接与并轨

　　鉴于江苏省城乡社会保障发展之实际与管理模式，需在强化府际关系之基础上，重点明晰养老部门与医疗部门的管理职责，在管理资源衔接之背景下，形成统一调度、分类有序、体系完整的并轨管理模式。

　　在衔接方面，首先，要明确政府管理的主体地位。“国家或政府是社会福利供给中最为重要的主体，在当今世界，任何一个国家和政府都不能轻视或忽视在社会福利实施中的主导和主体作用”。

　　政府在城乡社会保障管理中的主体地位体现在政策制定、基金筹集等方面，因此要在社会保险的缴费基数、缴费比例、缴费年限等方面实行政策统一，尽量避免或减少与地方原有政策的冲突。其次，要建立明晰的区域管理机制。即是说，省级、市级、县级、乡级要打破区域限制，对设立的社会保障经办机构，通过建立梯度的管理模式（按照苏南、苏中、苏北、城乡间的发展异同建立标准），在重点突出养老保险、医疗保险管理地位的同时，待时机成熟之后，进一步衔接其他社会保障项目。

　　在并轨方面，以现实观之，江苏省内城乡社会保障能并轨项目只集中于养老、医疗保障，因此，首先，要统一养老保障制度的城乡管理职责。城乡社会保障部门要出台与细化资金、政策、人员等方面的管理标准；民政部也要发挥其主体地位，统一社会组织在城乡养老救助方面的介入方式，明确社会组织在养老救助方面的职责。其次，要整合医疗管理资源。建议成立省——市——县级过渡性质的医疗管理委员会，人员由卫生部门与人社部门中专门管理医疗保险的人员所组成，其任务在于完善省内医疗资源的整合，为城乡医疗制度统一夯实管理平台。

　　（二）基金收支的衔接与并轨

　　江苏省城乡社会保障衔接与并轨之重点于社保基金的有效运行，“社会保险基金关系参保人员的切身利益，是参保人员的养命钱和保命钱”。但正如前文所述，省级社保基金的统一征缴会剥夺地方财权的自主权，进而削弱地方办事的积极性。因此，城乡社保基金需要衔接起城乡社会保障的考核机制，在此基础上统一建立明晰的社会保障基金责权关系。

　　在衔接方面，建立以事权为基础的考核机制。即摈弃以往以基金筹集多寡为主要评判的“财权”考核体系，按照地方（无论农村还是城市）社会保障业务经办的“事权”的绩效分配基金。机制建立的依据是2002年7月15日由劳动和社会保障部、财政部等7部门所颁发的《关于加强社会保险基金管理监督工作的通知》与江苏省劳动和社会保障厅于2006年11月3日颁发的《江苏省劳动和社会保障厅关于转发劳动保障部〈关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知〉的通知》中的有关要求。

　　在并轨方面，统一以绩效为基础的基金收支体系。根据城乡之间先前社会保障基金收支的经验，可实施差别化的收支标准，但社会保障资金的收支考核一定按照统一的绩效标准衡量，这些考核因素主要包括结余状况、使用范围、效果评估等方面，再根据情况分配社会保障基金奖赏份额，此举不仅调动了地方政府的积极性，而且也能体现出公平与效率的统一。

　　（三）保障项目的衔接与并轨

　　社会保障具有积极的福利意义，相同的保障资金并非意味着一致的福利水准，多样化的保障项目亦能提高部分人员的福利水平。因此，在保障项目方面，需考虑在农村建立过渡性的社会保障方式（主要集中与养老保障和医疗保障），以此为衔接平台，实施保险与救助的并轨。

　　在衔接方面，可加强两方面工作，首先，健全农村社区。可在居住区域内建立临时养老安置场所，对三无老人等实行社区照料，要根据区域特点，采取集体照顾、专人照顾等灵活多样的方式；注重宣传的同时，发挥原有养老院的优势，通过政策、税收等扶持方式，间接提高养老院的服务水平，鼓励更多老年人接受机构养老，从而减轻政府负担。其次，可实行分成制的城乡医疗保险报销比例。城镇医疗保险主要包括城镇居民医疗保险和城镇职工医疗保险，农村医疗保险主要包括新型农村合作医疗保险，三者在比例、范围、资金筹集渠道以及管理方式等方面存在显着差别，因此建议对部分“农转非”的居民可通过建立专项账户的方式，实行医疗保险的过渡，建立一种新的医疗保险，吸收原有“新农合”的保障方式，逐渐接近城镇居民医疗保险。

　　在并轨方面，首先，主要保险的项目融合。江苏省农村的三大社会保障项目——新型农村养老保险、新型农村合作医疗保险、农村最低生活保障制度可以与城市直接对接。以目前来看，城乡养老保险和医疗保险在制度的模式上已接近，只是在待遇水平、标准等方面有所区别。所以，保持原状之同时，可在待遇上有所创新，如江苏省常熟市“重新设计农村社会养老保险制度，建立起统帐结合、与城镇职工基本养老保险制度相接轨的农村社会养老保险。同时，还建立了纯农人员参加农村养老保险财政补贴制度，实行个人交费与市、镇（村）财政补贴相结合的办法”。待项目与管理等方面进一步完善之后再实施并轨。其次，社会救助的制度兜底。作为社会保障的根基——社会救助，其作用不可小觑，尤其是在城乡社会保障融合之背景下，这是因为，城市化的进程必然会造成新的弱势群体，而省内农村地区的社会救助应重点关注的人群为失地农民、留守老人等，面对城乡社会救助资源不均衡的现实，应先对其实行正式与临时性相结合的救济方式，等时机成熟后，这部分人群的社会救助或者与城市救助制度并轨，或者转向其他的保障方式。

　　再次，其他保险的渐进实施。除养老、医疗等保险外，省内农村还缺乏其他险种诸如工伤保险、失业保险、生育保险的保障，这是由于农民主要以务农为主，缺乏以工作为基础的制度性管理，因此很难建立起完整的社会保险制度。但在苏南较发达地区，传统农村的社区模式已被打破，逐渐走上工业化和城镇化的道路，这些地方可适当增加社会保障的险种设置，逐步与城市并轨。

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