失独群体的社会保障与他们的维权

　　自我国计划生育基本国策实行 30 年来，一直存在着独生子女家庭风险的问题，在前 20 年尚有补救措施，可是近 10 年来，最早的独生子女父母开始进入中老年，一旦发生意外变故就再也无法补救。在这种情况下，在国家层面上，对于失去独生子女的家庭，迫切需要政府加强对这一群体老、病、死的责任义务保障，迫切需要解决这一群体的精神创伤和生活困境。为了推进这一问题的深入研究，有必要回顾我国失独家庭的基本情况，考察和分析失独群体的困境，促进社会保障体系的不断完善，从政策层面推动对失独群体的帮扶工作，全面促进社会和谐和我国人口的可持续发展。

　　一、失独概念界定及中国失独群体的基本情况

　　为了控制人口的过快增长，从 20 世纪 70 年代起，中国开始全面实施计划生育国策。计划生育实施 30 年来，降低了我国的生育率，新增人口的消费减少，从而加速资金积累，有利于劳动就业；缓解了人地矛盾，提高人均占有耕地面积、人均占有粮食的水平，提高了全民族的人口质量；使家庭成员有精力投入到发展家庭经济和健康娱乐中，保证家庭幸福和社会稳定。但是随着时间的推移，越来越多因计划生育引起的社会问题显现出来。全国老龄办发布的《中国老龄事业发展报告（2013）》显示，2012 年中国至少有 100 万个失独家庭，且每年以约 7.6 万个的数量持续增加。根据北京市人口和计划生育委员会发布的《北京市失去独生子女家庭扶助工作情况》显示，截至 2013 年 5 月，全市独生子女死亡家庭特别扶助人数共计 8781 人（40 岁以上），其中城镇 7342人，占 83.6%，农村 1439 人，占 16.4%，城乡比约为 5:1；其中 60 岁以上的 4496 人，占 51.2%。独生子女的死亡，给家庭和社会带来的诸多问题日益凸显，值得引起全社会的关注。

　　（一）失独群体的基本定义

　　“失独”是对独生子女死亡现象的一种简称，随着社会和学术领域对于“失独”现象关注度的提升，“失独”被较为频繁地运用于新闻报道和学术研究中。由于“失独”概念的复杂性，在现有的学界研究中，对于“失独”相关的核心概念尚未有明确的界定。学者们分别从失独者、失独家庭和失独群体界定了“失独”概念。

　　柳志艳认为，失独者指其独生子女因疾病、车祸、犯罪、工作、自杀、灾害等原因死亡，从而永远失去独生子女的父母，其年龄大多在 50 岁以上，且一般情况下，由于年龄或其他原因他们不能或不愿再生育、收养子女。

　　段诗云将失独家庭界定为，因疾病或意外而遭遇中老年独子夭折的厄运，并因年龄原因而失去再生育能力，只能独自承担养老压力和精神空虚的家庭。

　　孙静提出，按照独生子女的母亲年龄状况及我国计划生育政策实施的历史情况,采用 1933 年以后出生，年龄在 49 岁以上，只生育过一个子女，现无存活子女的统计口径界定失独家庭。

　　谢勇才将失独群体定义为遵照国家独生子女政策的规定只生育一个子女，而子女由于自然灾害、意外事故或疾病而不幸死亡的那些父母所组成的群体。依据《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》，其确定的“失独”(独生子女死亡)家庭的扶助对象是“农村和城镇独生子女死亡后未再生育或收养子女家庭的夫妻”。

　　根据“失独”母亲是否还有再次生育的条件，分为“暂时性失独”家庭和“永久性失独”家庭。

　　（二）失独群体产生的主要原因

　　计划生育政策是产生失独群体最深层的原因。1980 年中共中央发出了《致全体共产党员和共青团员的公开信》，为争取在本世纪末将我国人口总数控制在 12 亿以内，党中央发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。2000 年 3 月 2 日，中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作，稳定生育水平的决定》明确提出，要“稳定现行的生育政策，国家鼓励晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个孩子，依照法律法规合理安排生育第二个子女，少数民族也要实行计划生育”。2001 年12 月 29 日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》，从法律上规定计划生育是中国的基本国策，继续稳定推行现行计划生育政策。随着时间的推移，我国的独生子女家庭数量越来越多，人口发展进入了“低生育率、低惯性增长和老龄化加速”的时代。穆光宗教授指出，“独生子女家庭本质上是风险家庭。”在独生子女家庭中，子女一旦死亡，这些家庭中的父母就成为失独者，这是目前独生子女所构成的核心家庭中普遍存在的风险。

　　社会和自然风险的日益增加是产生失独群体的潜在原因。随着现代社会的迅速发展，人们的生活压力日益增大，生命安全存在的隐患日益增多，这是造成失独家庭数量增长的潜在原因。比如，从事具有高危险性的工作会加大独生子女的意外事故死亡率；工作压力大，长期疲劳工作导致免疫力下降会缩短人的寿命；食品安全、卫生安全难以得到保障，对人的生命健康构成威胁；交通工具的发展所带来的交通事故频发问题等，也是造成独生子女意外死亡的原因；发生重大自然灾害时的死亡；因患有严重疾病而死亡；犯罪、自杀，或由于其他意外事件造成的死亡也是产生失独家庭的原因。

　　二、失独家庭困境问题必须引起高度重视

　　失独群体在社会中处于弱势地位。以北京市为例，2008 年北京市人口和计划生育委员会对原宣武区 115 户独生子女死亡家庭的调查结果显示，北京市失独家庭父母以城镇人口居多，多是即将退休或已退休，主要经济来源是养老金，家庭人均收入为 1095.75 元，仅达到当年全市城镇居民人均收入水平的 53%，属于低收入群体，且离婚、丧偶者居多。总体来说属于年龄偏大、孤寡偏多、文化偏低、收入偏少的弱势群体。

　　①失独导致子女赡养功能缺失。根据结构功能论，在血缘家庭群体时代，人类社会的经济、生育和教育功能都由血缘家庭群体中的成员来共同实现。经济、生育和教育是一夫一妻制家庭重要的基本功能。此外，家庭还具有赡养上一代的功能。由失独导致子女赡养功能缺失突出表现在医疗困境、养老问题及死亡丧葬等方面。中国传统思想有养儿防老的观念，很多父母倾其大半辈子的心血来照顾子女，子女的出生、教育、就业、婚姻、生子都一手包办就是为了到年老时有生活的保障。而独生子女的死亡，就使这些父母陷入了老无所依的境地。例如，失独老人住院、手术存在无人陪护、签字的问题；失独老人在出现突发疾病时，缺少在第一时间进行应急处理的联系人；在部分营利性养老院办理入住手续时，为了规避风险，需要子女签署委托手续，这种情况下失独老人就不得不面临被拒之门外的困境。老年人随着年龄增大，体力大不如前，对于新的医疗体系和就医程序不太了解，在就医时出现许多困难。

　　部分失独家庭存在瓦解的隐患。学者赵仲杰通过“家庭解体”这个角度分析，认为失独家庭的父母精神受到沉重打击, 他们难以走出丧子的阴影,长期处于痛苦之中,而且往往选择自行封闭,脱离社会，致使许多独生子女的父母提前离世或因夫妻关系破裂而导致家庭解体；家庭养老支持丧失或弱化,老年生活质量没有保障。在中国的家庭中，孩子往往被放在核心的位置，独生子女的死亡，对于有些家庭来说意味着家庭精神支柱的垮塌，父职和母职无法继续履行。当失独者在情绪极度压抑无法得到排解时，夫妻双方的矛盾就容易凸现出来，相互之间的埋怨增多，夫妻之间的感情容易出现裂痕，已经不圆满的家庭就此雪上加霜，埋下了瓦解的隐患。

　　失独者情感无法得到宣泄带来心理问题。自我效能感低是失独者消极的表现之一。失独者的心理遭受折磨，尽管有时会很封闭，但是他们的内心其实渴望有倾诉的对象。而失独者的情感无处寄托，长期情绪得不到发泄和倾诉，又因得不到有效的心理辅导，容易对生活失去信心，身心憔悴，不利于健康。容易陷入精神抑郁、自我封闭，甚至出现自杀倾向。

　　失独损害了家庭的经济功能。失独人群中不乏因子女生前疾病缠身而负债累累的人，他们在子女离世后，还要继续偿还债务，因此陷入了经济上的困境。目前保障制度尚未健全，丧失了劳动能力和经济收入较低的失独老人，他们的基本生活支出得不到保障。经济状况较好的失独者因子女的离世而失去其财产的继承者，家庭的经济功能也受到损害。

　　三、不能忽视失独现象引发的社会问题

　　家庭作为人类社会这个复杂有机系统的一个重要子系统，也是人类社会中基本的生活组织单位。人类社会的生存和发展，都具体地体现在每一个家庭的生存和发展中。因此，随着失独群体的扩大，家庭结构发生变化，必将对社会产生消极影响。

　　失独者的增多导致我国贫困人口数量增大。

　　由于失独者的年龄大多在 50 岁以上，收入较低又缺乏劳动力，加之部分由于子女生前疾病而付出了大笔医疗费用，许多失独家庭在子女离世后面临经济上的困境。而随着失独者年龄的上升，失独者本身所需要的医疗和养老等费用也会增多，经济上的困境会越来越严重，很多人陷入贫穷。全国人大代表赵超在调查中发现，独生子女伤残的家庭，因医疗而贫困的家庭比例高达 50%。由此推断，失独者数量的增多可能会成为导致国家贫困人口增多的因素之一。

　　独生子女的死亡不利于国家的经济发展。大多数死亡的独生子女正处于青壮年阶段，在我国经济以劳动力密集型为主的情况下，这一年龄段的人是推动国家经济发展的重要力量。而失独家庭的增多，意味着我国的劳动力数量会下降，从而直接影响国民经济的发展。

　　失独群体的扩大不利于社会的稳定。这表现在两个方面：其一，失独家庭越多，失独所带来的问题越凸显，公众对于计划生育政策就越容易产生对立的情绪；其二，如果国家不能够有效解决失独问题，遭受丧子打击同时陷入生活困境的失独者就可能通过非理性手段来解决问题，从而影响社会的安定和谐。

　　四、失独群体的社会保障与他们的维权

　　失独父母年轻时响应了国家号召，为国家控制人口增长、实现人口资源的优化配置做出了重要贡献。现在他们因失独陷入人生困境，应当享有获得国家保障救济的权利。现有的国家政策对于失独群体的保障是不够的，专家学者对此做了研究，失独群体也为自身维权做出了努力。

　　（一）失独群体社会保障的理论研究

　　刘岚从社会保障的角度, 指出对于独生子女伤残死亡家庭的扶助制度也应属于社会保障范畴，应与其他社会保障制度共同协调发展。

　　对未享有任何社会保障的独生子女伤残死亡家庭应给予更多的关注，进一步完善独生子女伤残死亡家庭救济制度，如登记系统等，进一步完善独生子女死亡家庭的救助政策。孙静通过情感依附理论与应用、风险社会视域下的全生命历程理论等，明确独生子女死亡家庭研究的目标，实现丧子父母的社会适应。

　　赵仲杰运用生命周期理论、需求理论和结构功能理论来探讨独生子女家庭养老问题。

　　孙晓曼认为失独者是社会性弱势群体，应通过权利义务相一致的法律原则和权责统一的政府责任来管理，通过国家和政策特殊的保障，改变“失独”群体的弱势地位。

　　很多学者提出应该重视意外死亡家庭的精神慰藉需求，应该重新思考计划生育政策的合理性，应该建立更加完善的扶助机制。

　　（二）政府出台失独家庭帮扶政策的现状

　　2002 年 9 月《中华人民共和国人口与计划生育法》开始实施，其第二十七条规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”

　　2007 年 8 月我国正式出台了计划生育家庭特别扶助制度，也叫独生子女伤残死亡家庭扶助制度，当年在全国 10 个省市试点，此后向全国推行。主要内容是，对独生子女伤、病残或死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，满 49 周岁后，按规定条件由政府给予每人每月一定额度的扶助金，直至亡故或子女康复为止。

　　2008 年出台的《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》 中明确规定了政策帮扶对象，规定政府给予每人每月不低于 100 元的扶助金，但并没有具体地制定涉及医疗、养老、住房等方面问题如何解决的对策。各地区政府在没有可参考政策和先例的情况下很难开展具体的帮扶工作。绝大多数省市只是照搬了该条规定，没有制定除经济扶助之外的具体的其他帮扶措施，致使公共服务体系没有健全，失独家庭的困难无法得到实际解决。

　　2013 年 12 月国家卫计委发布 41 号文件，在《国家卫计委等 5 部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》中规定：“自 2014年起，将女方年满 49 周岁的独生子女伤残、死亡家庭夫妻的特别扶助金标准分别提高到：城镇每人每月 270 元、340 元，农村每人每月 150 元、170元，并建立动态增长机制。”然而是否把失独家庭纳入廉租房、公租房的考虑对象等问题，地方相关部门在决策时因为没有国家政策规定和先例而遇到了执行上的困惑。

　　罗丹整理归纳了我国各省市对独生子女死亡伤残家庭的补助措施。我国大多数省市出台了对失独家庭的补助措施，这些措施根据地区间经济发展水平不同而存在较大差异，地区间在措施的贯彻落实程度上也存在差异。北京市规定，独生子女发生意外伤残致使基本丧失劳动能力或者死亡，其父母不再生育或者收养子女的,女方年满五十五周岁,男方年满六十周岁的，所在区、县人民政府应当给予每人不少于 5000 元的一次性经济帮助。上海市规定，持有《独生子女父母光荣证》的公民，其独生子女死亡、不愿再生育和收养子女的，由区、县人民政府按照市人民政府在未满 16 周岁之前发生意外伤残的有关规定给予一次性补助。山西省规定，独生子女死亡或者被依法鉴定为二级以上残疾的；独生子女死亡或者被依法鉴定为三级以上残疾，其父母不再生育和收养子女的，从女方满 49 周岁起，由人民政府给予每人每月不低于 200 元的特别扶助金。独生子女康复或者扶助对象再生育、收养子女的，终止发放特别扶助金。内蒙古自治区规定，独生子女发生意外伤残、死亡，其父母已领取《独生子女父母光荣证》，户籍所在地旗县级人民政府应当一次性发给相当于当地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农牧民人均纯收入一倍至三倍的补助金。

　　从这些省市的措施中可以看出，补助是普遍面向全市失独人群，缺乏针对性。

　　2014 年国家卫生计生委办公厅、中国计生协发布了《关于开展计划生育特殊困难家庭社会关怀的通知》（国卫办家庭发〔2014〕1 号文件），规定对失独家庭的扶助要做到：（一）生活关怀：1.实施紧急救助；2.开展慰问活动。（二）养老关怀：3.安排养老照料；4.老年护理补贴。（三）健康关怀：5.加强健康管理；6.提供就医便利。（四）精神关怀：7.建立联系制度；8.进行心理疏导；9.开展亲情牵手；10.组织联谊活动。（五）生育关怀：11.提供生育服务；12.协助安排收养。此外还要建立完善特殊困难家庭社会关怀的保障机制：（一）加强组织领导，落实工作职责。（二）精心策划方案，周密组织活动。（三）动员社会力量，形成关怀合力。（四）多方筹措资金，提供财力保障。（五）加强舆论引导，营造良好环境。从政府扶助政策不断调整、细化的过程中，可以看出失独群体越来越受到国家的重视。

　　（三）失独家庭为其群体维权的现状

　　2013 年，部分失独父母向当时的国家人口与计划生育委员会递交了《关于要求给予失独父母国家补偿的申请》，一直未等到正式书面答复。

　　2014 年 4 月 21 日，来自全国的 240 余名失独父母代表第四次集体进京。2432 名失独父母联名向国家计生委递交了《关于要求给予失独父母国家补偿的申请》。申请中提出，对失去独生子女这个唯一赡养人的家庭，要给予国家补偿。申请中要求的补偿数额应参照社会抚养费征收管理办法，“以城镇居民上年人均可支配收入为基数，以全国平均寿命减掉孩子的成活年龄为计算方法。”

　　失独父母指出，目前国家卫计委没有针对失独群体所建立的实施养老保障的细则条款。他们认为，《国家卫计委等五部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》（〔2013〕41号文件），对失独者只按照困难家庭对待，只给予困难扶助而不补偿公民权益受损，应依法予以修正。尽快制定对公民权益的保障制度，给予失独者国家行政补偿，是国家卫计委必须履行的法律义务。对此，卫计委回应补偿暂无相关规定，完善法规还需商议。①2014 年 6 月 5 日北京失独者向北京市卫计委递交《失独者诉求》，反映失独家庭目前的困境与诉求。他们强调第一批独生子女的失独人员已经步入老年，急切盼望自己的晚年有一个可依靠的政策，希望卫计委重视失独者问题，尽快出台相关政策。

　　五、失独群体社会保障的对策方案研究

　　由于单独二孩政策的执行，无形中对失独家庭是一个心灵冲击。需要尽快解决计划生育实行后的养老问题，应该针对失独家庭建立完善的养老保障制度，让他们在遵循计划生育政策后没有后顾之忧。为此，研究者们提出了一些对策方案：

　　建立健全有关失独家庭的法律和法规。《中华人民共和国人口与计划生育法》 第二十七条规定，虽然体现了法律制度在失独问题上的倾斜，但法条内容较笼统，没有对相关保障和帮助方面做出具体的规定。

　　建立失独家庭的国家补偿政策和建立专项扶助基金来解决失独家庭的经济问题。

　　要明确人口财政、民政、人社、卫生和计生等部门对失独家庭的保障救济责任，加强部门沟通协调，保证失独父母老有所养、病有所医。②采取政府主导、部门配合等方式，构建失独家庭政府服务体系,完善养老制度。

　　一是社保部门要将失独家庭作为特殊群体全部纳入城镇职工基本养老保险范畴；二是整合现有政府养老资源或修建专门的失独家庭养老院，由政府来做担保人，对要求入住公办养老机构的失独家庭，给予免费入住；三是开展再生育服务，人口计生部门要优先为有条件和有再生育意愿的失独家庭父母，提供再生育医疗机构、专家等系列信息。四是提供终老无偿服务。民政部门要在基本火葬费和基本生态墓地等方面给予失独家庭免费服务；司法部门在办理失独家庭遗嘱公证上，要免费提供法律支持，尽量让失独家庭无后顾之忧。

　　社区组织、社会慈善机构和非营利组织要建立失独家庭社区救助体系。鼓励民营养老机构接收失独老人，规定接收失独老人的，可享受到税收减免的优惠，建立失独家庭社区监护制度和护理制度。

　　发挥媒体的作用。媒体可以设置专门的新闻版面和电视频道来关注失独群体生活的各个方面，呼吁社会关注失独群体。

　　发挥助人自助的社会功能。在帮助失独者的过程中，应当注重协助失独者维持并增强其个人的社会资源整合度。要鼓励他们追求个人的社会价值，重构其社会身份，政府相关部门及非政府组织可以为失独者提供更多能够自主选择参与的社会活动项目，鼓励失独者积极参与社会活动，通过参与社会生活来将他们的注意力从丧子之痛中转移出来。

　　加强失独问题的理论研究。建议由政府主管计划生育或社保的负责人牵头，定期召开由卫计委、民政部、人社部等部门参加的联席办公会议，研讨改善“失独养老群体”生存状态的政策环境。

　　针对我国失独群体的生存状况，及时提出可持续性的对策和建议，供决策部门参考。开展失独家庭普查，建立失独家庭档案数据库，减少国家在失独数据上的盲区。尽快取得关于在失独群体各阶段实施“心理干预”、“心理关怀”的科研成果，满足失独家庭的精神需求，提高他们的幸福指数，防控极端事件发生。

　　中国将逐步放松实行 33 年的严格控制生育的政策，向“放开二胎”政策过渡，这一政策必将对今后我国人口结构的变化造成影响。然而，在未来的几十年里，现有的独生子女家庭仍将面临失独的危险，完善失独家庭帮扶政策，保障现有失独家庭的权益迫在眉睫。现有的研究对我国失独群体的产生、困境和现实需求的分析,探索对失独群体提供社会保障和帮扶的策略，为国家推动对失独群体帮扶工作提供了可以借鉴的思路。

　　【参 考 文 献】

　　[1]柳志艳.勇敢地生活下去———呼唤社会关注失独者群体[J].学理论,2012,（20）.
　　[2]段诗云,马搏,刘杨.中国失独家庭生活困境及其化解途径研究[J].青春岁月,2013,（5）.
　　[3]孙静.独生子女死亡家庭困境及适应研究[D].华中师范大学,2012.
　　[4]谢勇才,黄万丁,王茂福.失独群体的社会救助制度探析———基于可持续生计视角[J].社会保障研究,2013,（1）.
　　[5]孙晓曼.“失独”群体权益保障研究[D].山东大学,2013.