适应经济新常态的社会保障体制改革(2)

　　2. 统筹推进城乡社会保障一体化

　　我国社会保障体系的建设与发展，总体上采取的是"先城镇后农村、分人群依次推进"的方式，而农村地区由于经济发展水平和制度建设的相对滞后，导致了农村居民在很长的时期内，都无法享受与城镇居民实际同等的社会保障待遇。同时，到目前为止仍然有着超过 1 亿的农村居民，没有被现行的社会保险制度所覆盖，而在社会救助和社会福利制度建设方面，城乡之间也同样存在着巨大的差别。

　　为此，经济新常态下的城乡统筹与协调发展，关乎社会公平的真正实现，并必然要以城乡社会保障体系的一体化建设为基础和前提。

　　一是城乡社会救助制度的一体化。社会救助制度是整个社会保障体系的"底线",对于实现社会公平和维护社会稳定具有重要作用，应当被作为破除城乡二元社会保障格局的起点。从我国社会救助制度形成与发展的过程来看，无论是救助的对象与内容上，还是实际的救助标准与水平上，农村地区都明显滞后于城镇地区。因此，当前需要结合实际情况进行制度、标准和管理等方面的统一，从而突破对象、资源和项目等的城乡二元分隔的总体格局。

　　二是城乡社会保险制度的一体化。城乡社会保险制度的一体化是整个城乡社会保障体系一体化建设的核心内容，尤其是城乡之间在基本养老保险和基本医疗保险制度建设的一体化过程，对于破解现行社会保障体系的二元格局并缩小群体和地区之间的差异，以及促进劳动力流动和增进社会公平等，都有着至关重要的意义。城乡社会保险制度的一体化建设过程，总体上就是一个逐步覆盖全民、不断提高统筹层次、持续优化激励与约束机制，以及改善和提高社会保险待遇水平的过程。所幸的是，目前国家有关部门已经制定并开始实施了以养老和医疗保险为重点的"全民参保登记计划",当下的任务就是持续推进。

　　三是城乡社会福利事业的一体化。我国自建国之初就开始建立起了以革命残废军人和烈军属以及孤老残幼等特殊困难群体为对象的社会福利制度，后来逐步形成了以国家举办的福利事业为主，辅以集体福利事业和社区服务的社会福利事业体系。然而，从目前农村地区的社会福利事业发展来看，存在着项目和资金供给不足以及群众满意度不高等问题，比较典型的如"农村五保供养制度"所遭遇的发展困境。除此之外，从儿童与老年人所能享受的社会福利服务来看，如照料、康复、帮教、娱乐和心理咨询等，农村与城镇之间的发展差距更大，为此目前需要尽快地通过多元筹资和政策倾斜，来加快农村社会福利事业的发展。

　　3. 进一步加强社会保障基金管理

　　目前，我国仅各项社会保险基金的累积余额就达到了 4 万多亿元，这是维系社会保险制度乃至整个社会保障体系运转的重要基础，尤其是在经济新常态下社会保障体系面临巨大财务可持续性压力的时候，如何实现这部分积累资金的保值增值至关重要。为此，结合当前的形势与要求，加强社会保障基金管理主要就在于制定并完善养老和医疗等社会保险基金的投资管理办法。

　　一是以养老保险基金投资为先导，抓紧制定并出台社会保险基金投资管理制度，规范社会保险基金的投资与管理行为。近日，国务院已经发布了《基本养老保险基金投资管理办法》（以下简称《办法》） ,明确了养老基金集中运营和市场化投资运作的具体模式，包括委托人、受托机构、投资比例和监督检查等。《办法》的出台为解决经济新常态下逐渐加大的养老基金支付压力，实现养老保险基金的保值增值，提供了重要的制度保障。接下来，应当在此基础上及时总结相关经验，并尽快出台《社会保险基金投资管理办法》。

　　二是以省级行政区域为单位，由政府作为社会保险基金的投资委托人履行监管职责。考虑到现阶段各个地区之间的经济发展水平差距，以省级行政区域为单位进行社会保险基金的投资与运营显然是必要的，而全国性的社会保险基金储备已经建立起来，所以未来一段时期各省级政府可履行委托人职责。具体地，这方面的职责主要就是在国家有关社会保险基金投资管理制度的框架之下，归集资金并指定受托机构、规划和制定目标收益水平，以及记账、结算、收益分配并向社会公开运营情况等。在此期间，对于受托机构的监督与管理自然是委托人的重要职责。

　　三是建立和完善社会保险基金运行情况分析与风险预警制度。社会保障基金是广大人民群众的"养命钱"和"保命钱",容不得有丝毫的疏忽与闪失，所以需要进行全程的运行情况与风险分析。另外，也应考虑整个社会保险基金投资给金融市场和经济发展所带去的影响，因为养老和医疗等社会保险基金的积累规模必然会越来越大。除了进行市场化运营前有关投资比例（如现行对于基本养老保险基金投资股票不得超过 30%） 等预防风险的措施之外，也需要全程掌握运行动态并及时进行风险预警。

　　4. 稳步提升社会保障水平

　　现阶段我国将"社会保障水平稳步提高，基本实现人人享有社会保险",作为社会保障体系建设与发展的阶段性目标。事实上，有关社会保障水平过高，会对社会经济发展产生不利影响的各种论调，也始终都在各个领域中存在着。诚然，超越经济发展水平来建设社会保障体系，绝对是不理智和不现实的，因为社会保障水平必须与经济社会发展相适应。然而，无论是从当前我国实际"总体不高"的社会保障水平来看，还是从建设与完善社会保障体系的终极目标方面来看，稳步提升社会保障水平都是经济新常态下的一个必然要求。

　　一是要加快完善社会保障财政投入机制。经济新常态下社会保障体系建设将面临更多甚至更大的经济压力，而现阶段我国社会保障财政投入本就存在总量不足和结构失衡等问题。所以，当前迫切需要加快完善社会保障财政投入机制，为社会保障水平的稳步提高奠定基础。社会保障财政投入机制的完善，一方面需要各级财政在明确责任的基础上加大投入总量，另一方面要调整投入的结构与方向，从而确保重点地区、重点人群和重点项目能够得到更好的保障。

　　二是要统一并逐步提高最低生活保障标准。最低生活保障制度的建设与发展，最能够体现社会保障的安全网功能，而多年来最低生活保障标准普遍偏低，尤其是农村地区，已经成为影响和制约保障效果的一个难题。完全在量上的统一当然是不现实的，但这并不意味着城乡和区域之间大幅度差异的存在就是合理的现象。随着社会经济发展水平的提高以及政府财力的增加，可以考虑制定一个全国性的指导框架，用来规范和指导各地最低生活保障标准的制定与实施。

　　三是要推动社会福利服务政策的改革与发展。我国的社会福利制度是社会保障体系的重要组成部分，尽管社会福利服务的对象主要是残疾人、老年人、儿童和妇女等特定人群，但社会福利服务无疑也代表着更高层次的目标和追求。结合当前社会福利服务事业的发展现状，重点需要解决的就是"普惠"和"多元"的问题。"普惠"就是要惠及所有人，这要求进一步推动社会福利基础设施的建设与完善； 而"多元"则包括主体和内容两个方面，即在政府主导下动员社会广泛参与，以及在内容上形成涵盖生活、教育、康复和救助等在内的多元福利体系。

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