法律援助介入乡村社会法治化建设的困境和方式

　　城镇化建设是我国为推动农村社会发展、促进城乡经济建设所提出的一个创新思路。就城镇化建设的法治化保障体系来讲，随着当前我国社会转型对传统城乡二元结构所产生的种种冲击和影响，如何实现乡村社会的法治化问题日趋成为中国法治化进程中的一个现实难题。从这个层面来看，如果把“送法下乡”看成是基层社会特别是乡村社会法治化的一条必选途径，笔者认为，法律援助是解决上述难题和困境的一种有效方式。

　　一、介入的合理性与必要性
　　
　　( 一) “礼俗”社会向“法理”社会转型的催化剂

　　基于共同的利益、目标、价值和规范，礼俗社会形成了所谓的“礼治秩序”，而这种秩序建立的基础则在于乡村社会空间、人口、关系的相对固定，且往往依靠习惯来调解相互之间所产生的纠纷与问题，极少诉诸法律，形成了“厌讼”、“息讼”、“无讼”的特征和状态。而随着社会结构性的转型与深层次变革，城镇作为城市与农村的连接点，其巨大的辐射作用也带动了我国新农村建设的全面和快速发展，城乡之间人口流动加剧，经济发展加速，封闭的社会圈逐渐开放，原来的习惯受到法理的挑战和动摇，“礼治秩序”开始遭到破坏，面对这样一种境况，在“法治秩序”尚未形成的情况下，以法律援助的形式逐步介入城镇化建设的法治体系，则是一种简单易行、行之有效的方式。它通过提供免费的法律服务，无偿帮助经济困难的群众及社会弱势群体解决纠纷、答疑解惑，因此，更容易获取乡村社会的支持和理解。同时，通过这样的方式，也现实、适时、有效地进行了法制启蒙及宣传教育，促进乡村社会群众法制意识与观念的形成。故而，在乡村“礼俗”社会向城市“法理”社会转型和过渡的过程中，法律援助的介入起到了很大的催化效用，有其独特的优势与合理性。

　　( 二) 实现公平、正义，尊重和保障人权的必要途径

　　弱势群体的人权保障毋庸置疑的应当成为人权保障的核心，而法律援助制度的定位，本身就是为了维护弱势群体合法权益得以实现的一种司法救济制度，同时，法律援助制度的目的，是为了实现司法公正，其所具有的司法救济性，决定了国家在通过立法确认公民的权利后，为了保证公民特别是经济困难或者某些弱势群体的合法权益得以顺利实现，其有义务和责任为公民提供法律援助。因此，法律援助是国家尊重和保障人权的必要途径。在社会转型期新城镇化建设的背景下，基层社会法律援助的价值内容，更加体现了其作为客体满足主体需要的终极追求，以及主体对其客体的人权价值期盼。当前，农民仍然是我国穷困人口的大多数，与城市相比，农村经济发展相对落后，农民往往缺乏维权法律意识，在权利受到侵害或者发生纠纷时，仅凭借一己之力很难维护自身合法权益、合理解决问题。而法律援助的出现则满足了广大农民群众的渴望，在诉讼或非诉讼领域，它均以无偿的法律服务形式提供救助，不仅让穷人打得起官司，同时，也实现了人们普遍向往的“法律面前人人平等”的现代法治原则，体现了公正、正义的社会主义法治的价值追求。

　　( 三) 有效化解矛盾，建设和谐、小康社会的重要保证

　　十八大提出: “确保到 2020 年实现全面建成小康社会的宏伟目标。”要实现这一目标，必须努力改善社会关系和劳动关系，正确处理新形势下的各种社会矛盾，完善各项工作的法治化，建立一个更加幸福、公正、和谐、节约和充满活力的小康社会。作为实现这样一个宏伟目标的重要载体，新型城镇化建设如何完善自身的法治化，以加快促进和谐、小康社会宏伟目标的实现，笔者认为，法律援助是一个优选。当前新型城镇化进程中，各种社会矛盾和问题不断增多，如农民工维权、劳动纠纷、土地承包纠纷、征收拆迁补偿纠纷等，且矛盾的群体性突出。而法律援助作为法治的合理、有效手段之一，其不仅具有提供协助的法律专业性，同时还具有提供服务的无偿性和优惠性，因此，在帮助贫弱群体解决矛盾和纠纷时，便于运用专业化的法律知识为其提供法律咨询、诉讼、非诉讼等法律服务，让其能够理性化、制度化地表达自己的诉求，使矛盾最终在法律框架内得以解决，最终有效化解了矛盾，保障了社会的稳定、和谐。由此看来，法律援助和和谐、小康社会追求的价值目标是一致的，均是社会安定有序、讲求法治、公平正义的稳定结构状态，只不过前者是手段，后者是目的。

　　二、介入的问题与困境

　　( 一) 实践中受理范围过于狭窄，非诉讼援助被忽视

　　2003 年国务院颁布了《法律援助条例》，根据第二章的规定，将我国法律援助的受理范围主要限定为民事案件的代理以及刑事案件的辩护。其中，法律援助受理的民事案件范围为: 依法请求国家赔偿的; 请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的; 请求发给抚恤金、救济金的; 请求给付赡养费、抚育费、扶养费的; 请求支付劳动报酬的; 主张因见义勇为行为产生民事权益的。而受理的刑事案件的范围为: 公诉案件或自诉案件当事人因经济困难而没有委托律师的，可以申请法律援助; 被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护人。综上，法定的提供法律援助的范围主要还是集中在民事、刑事案件等诉讼领域，且受案范围狭窄，对于非诉讼领域关注过少。而在乡村社会，其所体现出来的矛盾则更多的是诸如财产、买卖、借贷、财产损害赔偿等经济纠纷，人身伤害、医疗事故等侵权纠纷，婚姻、赡养等家庭纠纷或其他邻里纠纷，以及土地承包等与政府之间的纠纷等，这些远超过法定的法律援助的受案范围，且有些可能需要通过咨询、调解等非诉讼方式进行解决。

　　因此，实践中受理范围过于狭窄，造成了法律援助较难被农村受援群体所接受和支持，群众基础不广泛，从而在农村城镇化建设中也较难得以施展，陷入“无用武之地”的境况，且由于对非诉讼领域实行援助较少，也极大影响了农民群体依靠、诉诸法律援助的积极性，削弱了其在新型城镇化建设中有效化解矛盾、促进和谐、稳定效用的发挥。

　　( 二) 机构建设与受援需求不平衡，政府调控待加强

　　我国司法部 1994 年建立法律援助制度，并建立各级管理机构和实施机构。2003 年国务院颁布了《法律援助条例》，其中明确规定“法律援助是政府责任”，在新型城镇化建设中，尤其需要由政府来建立调控保护机制，进行合理资源配置，其中首要的就是机构建设问题。1995 年，司法部设立了法律援助中心，而后各省、市、县也纷纷成立相应的法律援助中心，但农村地域广博，贫困人口较多，各种涉及生存利益的矛盾也较为突出，随着新型城镇化的发展，大规模的土地征用、房屋拆迁、田地连片开发，周围经济、社会环境的变化也促使矛盾呈现出多样化、复杂化的趋势，使得基层农村社会对法律援助实际需求进一步增加，但县级法律援助中心距离乡村较远，且宣传力度不够，很少能涉及那些偏远地区的农民，加之乡村“礼俗”社会固有的特点以及矛盾解决的方式，其对法律援助的了解和支持并不到位，造成了农村社会对法律援助的客观需求与法律援助机构的现实建设之间的不平衡，影响了法律援助服务于新型城镇化建设积极作用的发挥。

　　( 三) 资金和人员紧张、保障不足，援助质量需提高

　　就我国基层农村社会来讲，法律援助资金不足的问题尤为突出。当前经济社会正处于转型期，农村相对贫困、落后的现实情况决定了国家把资金主要还是投入到农村的经济建设以及农民的现实生存问题中去，法律援助的服务对于那些徘徊在温饱边缘的农民来说，显然是一件奢侈品。

　　依据《法律援助条例》第一章第三条的规定，县级以上政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。但许多基层政府“负债累累”，不会拨出太多的资金支持法律援助工作，而法律援助办案补贴与其他行政办公经费“打捆”拨付的问题，造成了有限的经费被侵吞、挪作它用的现象。此外，人员的缺乏也是法律援助发展的掣肘。法律援助的提供主体是律师和法律工作者，但由于职业回报率在城市与农村之间存在着极大的差异，故对经济利益的追求决定了律师及法律工作者主要还是在城市地区，很少愿意到农村。加之法律援助案件办案补贴过低，甚至未能及时发放，更打击了其从事农村法律援助工作的积极性，造成了农村基层法律援助从业人员的缺乏、援助水平受限，影响了新型城镇化建设中法律援助工作的发展。

　　三、理性介入的方式与路径

　　( 一) 加强法律援助立法研究，适当扩大援助的受理范围

　　英国、法国均有法律援助法，且都是由最高立法机关制定，而我国《法律援助条例》只是国务院颁行的行政法规，使得其规范化缺乏立法保障，特别是随着新型城镇化的发展，专门的法律援助立法迫在眉睫。对法律援助的任务、宗旨、职能、机构设置、援助范围、援助程序、经费保障与管理等方面均应予以明确规定，并适当扩大农村法律援助的受理范围。首先，一般性的农村社会较常出现的诸如赡养、婚姻、抚养、继承等各种家庭纠纷或其他邻里纠纷、财产纠纷、人身伤害纠纷、土地承包纠纷等。其次，由于城镇化新形势所引发和连带的一系列特殊的矛盾和问题，例如，农民工进城打工的愈来愈多，而随之劳动关系领域也会出现一些新的变化，集体劳动争议和群体性事件多发，劳动关系矛盾复杂。再如，经济的快速发展带来的一些诸如土地征用补偿、环境污染等问题。实践中，应将上述新矛盾、新问题纳入农村法律援助的受理范围内，引导广大农民群体依法、理性、有序表达利益诉求。

　　( 二) 建立多元化援助机构和机制，满足日益增长的受援需求

　　2012 年，“加强法律服务和法律援助”首次被写入政府工作报告，并被列在“切实保障和改善民生”的标题之下。笔者认为，应当建立多元化的法律援助机构和机制: 首先，针对基层农村社会农民对法律援助客观需求的增长与法律援助机构现实设置不足的矛盾，可在乡镇一级设立法律援助工作站，在行政村设立法律援助联络员，主要承担开展法律宣传、法律咨询、调处解决纠纷、联络法律援助中心等工作职责，通过分级设置，扩大法律援助服务农村基层社会的范围。其次，针对农村地域广阔，人员居住较为分散，农民文化程度相对较低，法律知识欠缺的特点，可建立巡回援助工作制度，轮流从县级法律援助中心或乡镇级法律援助工作站中的法律援助工作从业者中抽选一定比例的人员组成巡回援助工作队，定期或不定期的下到农村最基层进行巡回的上门式的法律援助服务，主要职责是以巡援工作队为平台和媒介，主动掌握基层村民的法律需求信息，有针对性地开展法律宣传、提供咨询服务、指导村民申请法律援助，通过这种流动式的法律援助服务机制，尽量营造一种农村社会支持、法律服务人员参与、农村群众了解的良好氛围。

　　( 三) 加强经费保障和人员竞争，为援助工作夯实基础

　　资金问题，一方面，可以建立法律援助经费最低保障制度。由政府就上一年法律援助的受援情况和近几年受理案件的平均增长率，来确定下一年的法律援助专项经费预算，并保障足额拨付，同时同级司法行政机关与财政部门应当对法律援助经费的支出与管理加强监督、审计，防止违法违规使用。

　　另一方面，完善法律援助基金制度。目前，经国务院批准，在民政部依法登记成立了中国法律援助基金会，其主要任务是募集法律援助资金，为实施法律援助提供物质支持。对此，应该大力宣传并动员社会力量积极筹措，鼓励民间捐款，号召社会各界的广泛参与，促使法律援助基金制度不断完善。

　　对于人员问题，一方面，建立测评奖惩机制，充分调动现有律师、法律工作者等主体的责任感。同时，进一步完善司法部推行的“点援制”法律援助指派方式，根据农村的现实情况，建立城乡一体化的“点援制”志愿者律师名册。另一方面，积极号召社会组织、志愿者广泛参与，形成多样性的主体，并依法规范管理。实践中，一些工青妇老残和社会志愿者也通过不同形式开展了一些法律援助活动，但由于缺乏有效的组织和资金的匮乏，效果甚微，故可由国务院出台有关政策，对社会组织和志愿者参与法律援助工作，从组织、资金、管理、服务等方面予以支持和鼓励，对司法行政部门的监督管理工作明确职权划分，充分调动各方参与的积极性，形成多方参与、规范有序的工作格局，从而有效弥补援助主体力量不足、援助服务质量不高的缺点。

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