我国非营利组织发展之我见

摘 要

　　非营利组织的发展已经成为当今社会中一个非常重要的话题，通过分析西方非营利组织发展的成功经验，认识到中国非营利组织的发展虽已形成一定的格局，但是仍然面临很多问题，其应有的功能还没有得到完全发挥。本文从文化氛围、自身能力等角度分析中国非营利组织的发展困境，并提出了规范管理、提高人员素质、改变文化氛围、与企业合作等思路来解决问题。

　　关键词：中国非营利组织 问题 对策

My Viewpoint of the development of NPO in China

Abstract

　　The development of NPO has already become a very important topic in current society. Byanalyzing the successful experience of development of western NPO, realizing that though thedevelopment of NPO in China has already formed a certain pattern, it still faces a lot of problems,and its due function has not been totally called into play yet. This paper analyzes the predicamentof development of Chinese NPO in terms of culture atmosphere, its own ability etc., andproposes to solve the problem in ways of standardizing management, improving personnelqualification, changing the culture atmosphere, cooperating with enterprise and so on.

　　Key Words: Chinese NPO; Problem; Countermeasure

目 录

　　1.问题提出的背景

　　1.1 非营利组织的内涵

　　1.1.1 非营利组织概念的界定

　　1.1.2 非营利组织的分类

　　1.1.3 非营利组织的特征

　　1.2 我国非营利组织发展的必要性

　　2.我国非营利组织发展的产生及其作用

　　2.1 我国非营利组织的产生

　　2.2 我国非营利组织发展的作用

　　2.2.1 使参加非营利组织的个人得到成长、人格得到完善

　　2.2.2 扩大社会保障的范围

　　2.2.3 增强了社会影响力，并提高了工作效率

　　2.2.4 丰富了非营利组织的活动领域

　　2.2.5 为非营利组织的发展提供法律保障

　　3.我国非营利组织目前存在的主要问题及其原因

　　3.1 资源的不足，主要体现在财力、人力的缺乏

　　3.2 政社不分开，非营利组织与政府组织的界限不明确

　　3.3 自身能力的不足，不能充分发挥非营利组织的作用

　　3.4 非营利组织的独立自主性较差

　　3.5 对政府公共政策的影响较小

　　3.6 公民社会意识单薄，非营利组织的文化氛围不浓厚

　　4.国外非营利组织发展的经验与作用

　　4.1 国外非营利组织发展的经验

　　4.2 国外非营利组织在公共服务治理中的作用

　　5.对完善我国非营利组织发展的思考

　　5.1 规范非营利组织的管理

　　5.2 非营利组织与政府的关系要理顺

　　5.3 非营利组织与企业建立互动合作关系

　　5.4 发展志愿者队伍，提高人员素质

　　5.5 丰富非营利组织的文化氛围

　　参考文献

　　1.问题提出的背景

　　自 20 世纪 70 年代以来，在世界上的许多地方都出现了大量的有组织的私人活动和自愿活动，有学者将之称为全球范围内的“结社革命”。非营利组织作为一种社会组织形式，独立于政府和企业之外的第三部门勃然兴起。而在中国社会经济和谐发展的背景下，随着非营利组织在社会生活中发挥越来越重要的作用，对非营利组织的研究显得更加重要。

　　1.1 非营利组织的内涵

　　1.1.1 非营利组织概念的界定

　　非营利组织这一概念最早来自西方的语境，但在西方它也不是一个具有明确内涵的术语，从而导致了它从不同角度有多种不同的称呼，如“第三部门”、“公民社会”、“非政府组织”（NGO）、“志愿者组织”、“中介组织”等等。

　　虽然国内外理论界对非营利组织的概念尚无统一界定，但从众多涉及非营利组织的研究中不难看出，各种提法虽然表述上各有侧重,但基本内涵却大体相同。目前,颇有代表性的定义是由美国约翰—霍普金斯大学非营利组织比较研究中心提出的“结构—运作定义”，认为只有符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性五个特性的组织，才可被视为非营利组织。中国虽并不存在典型意义的非营利组织，但学者们大多更倾向于从中国实际以及推动和促进中国非营利组织发展的角度研究，如康晓光主张，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可被称为非营利组织。

　　1.1.2 非营利组织的分类

　　非营利组织的分类，是一个比较含糊又难于统一的问题。在约翰-霍普金斯大学萨拉蒙教授主持开展的非营利组织国际比较研究项目中，41 个国家的非营利组织的活动领域被划分为 12 个大类和 26 个小类。美国流行的分类是将非营利组织分为会员制组织和非会员制组织，再将后者分为服务型组织和资助型组织。目前,我国尚没有一个明确的非营利组织分类标准, 现行法规体系中只将其划分为“社会团体”和“民办非企业单位”。参照国际通行的思路，我国现阶段的非营利组织大体上分为会员制互益型组织、会员制公益型组织、运作型组织和实体型社会服务机构等,其中各种类型之下可以再作进一步细分。其中前三种类型的组织现行法律体系中统称为“社团”，归属民政部门，2004 年底全国社团总数达 15.3 万家。

　　1.1.3 非营利组织的特征

　　近 20 年来世界各国对非营利组织有越来越多的研究，综合研究者们的观点，非营利组织有以下一些基本的特征。

　　第一，非营利组织具有非营利性，即不以营利为目标的。这类组织在运行过程中需要在财务上做到收支平衡，但不营利。如果有了财务结余可以投入到下一期的服务活动及业务扩展中，而不能作为机构的利润而由个人分红。

　　第二，非营利组织所提供服务具有福利特征。因为非营利组织不谋求利润，所以在其他条件相同的情况下，其提供的社会服务价格往往会低于同类的营利性机构。

　　第三，非营利组织具有公共性。非营利组织的资产和运行费用中有一定比例是来自公共资源的支持，它们所提供的福利性服务在一定程序上代表了政府和社会在社会福利方面的努力，具有公共性的目标。

　　第四，非营利组织有多样化的资源支持系统。它们既不像营利组织那样完全通过商业化的经营活动而获得资金，也不像政府机构那样完全靠公共资金支持，他们除了在不同程度上通过收费服务而获得一定的资金补偿以外，还从政府和民间获得大量的财政及人力资源。

　　1.2 我国非营利组织发展的必要性

　　近年来中国非营利组织发展势头迅速，以年增长10%～15%的速度发展，截至2005年底，民政部门登记注册的NPO有31.5 万个。在改革方面，非营利组织不仅能很好得解决市场失灵、政府失灵带来的问题，还体现了“小政府，大社会”的模式。在我国政府改革尤其是在政府职能转变过程中起着积极的推动作用。

　　在政治方面，非营利组织一方面仅能监督政府行政，影响公共政策的制定，成为一种有力的社会监督形式；另一方面，有利于上传下达公众民意，是公民表达愿望和需求的有效途径。在经济方面，非营利组织是非常重要的社会产品和服务的提供者，此外它已经成为政府实现充分就业的主要领域。

　　2.我国非营利组织发展的产生及其作用

　　2.1 我国非营利组织的产生

　　在计划经济时期，我国公共物品都由国家统一分配，非营利组织存在的意义并没有显示不出来，所以发展十分缓慢。在市场机制起资源基础性配置作用的经济社会中，政府不再统管社会经济事务，而是由市场去配置资源、调节经济发展，非营利组织作为政府和市场之间的“第三部门”得以迅速地发展壮大。

　　从20世纪80年代以来，我国不仅在促进国民经济发展方面实行了对内改革、对外开放的宏观经济政策，而且整个社会经济体制积极推进从传统的计划经济体制向现代的市场经济体制转变。这一巨大变化，使得我国的非营利组织也成为一种新型独立的社会组织并得到发展。这是因为，一方面政府不可能以一统天下的方式有效地为社会提供全部所需的物品，在应对诸如社会福利、社会救助等社会保障问题时政府不可能也没有义务包揽全部责任；另一方面市场也有许多失灵的地方。政府和市场都不能有效运行的地方，正是非营利组织大显身手的地方。

　　2.2 我国非营利组织发展的作用

　　社会主义市场经济体制的建立、政府机构的精简与职能的转变和“小政府、大社会”目标模式的确立使得国家与市场、国家与社会的关系面临深刻地变化和调整，中国非营利组织的发展面临难得的机遇，与此同时，非营利组织的发展还成为中国社会改革目标的推动力。

　　随着经济体制、政治体制改革的不断深入和政府职能的转变，非营利组织的发展逐步走上正轨，其能力不断加强，其作用体现在以下几方面。

　　2.2.1 使参加非营利组织的个人得到成长、人格得到完善

　　参与非营利组织，意味着这个人有爱心、懂得奉献，更是其社会责任感的一种表现。在这种助人的过程中，志愿者能使自己的社会经历增加，人生经历更加丰富，从而使自己个人得到成长。而且在这个参与过程中，对于他人疾苦的观察、对于自己的反思，更是一种人格完善的过程；还有，一些组织对于参与的志愿者都有一定的培训，在这个过程中，技能和知识水平也得到了提升。

　　2.2.2 扩大社会保障的范围

　　非营利组织作为一个政府和市场间的中介组织，它的产生、发展本身就是“大社会，小政府”的一个表现。随着NPO服务项目的扩大，它们开展的活动也越来越多，对于弱势群体来说，其保障作用也就显得非常重要。例如，2002年由三个在北京的外来打工者自发成立的北京农友之家，从最初为打工者提供免费的文艺演出，到后来有越来越多的志愿者加入，服务内容不断增加：为打工者提供热线咨询服务，成立同心实验学校，解决外地来京打工者子弟上学难的问题等。农友之家为打工者提供了热情的并且实实在在的服务，对保障打工者的权益发挥了积极的作用。北京红枫妇女心理咨询服务中心，在1992年9月开通了中国第一条妇女热线，无偿提供心理咨询服务，在1998年5月成立了方舟家庭中心，对单亲母亲家庭提供了心理和社会服务等等其他项目活动，维护弱势妇女的权益，促进妇女自身的提高。以上例子都表明了非营利组织的发展对弱势群体的社会保障有非常积极的作用。

　　2.2.3 增强了社会影响力，并提高了工作效率

　　非营利组织能够掌握的资料十分有限，有的甚至需要完全依靠志愿者来收集资料，这就决定了它不可能像政府、企业一样以提供物质服务为主，而更多地去选择以提供信息、教育与宣传服务为主。近年来，以捐资助学为主的中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会，保护消费者权益的消费者协会，从事行业管理的律师协会、会计师协会，为相关人员服务的市长协会、残疾人联合会等等，广为人知，影响越来越大。它们扮演了非常重要的社会动员角色，参与到社会生活的方方面面，推动着许多工作的进程。

　　另外，我国非营利组织的工作效率有了一定程度的提高。例如，中国青少年发展基金会“希望工程”的成功实施，直接为230多万贫困地区孩子提供了救助，修建了8000多所希望小学；中国妇女发展基金会在短短两年多时间内，集资1亿5千万元，在西部地区修建水窖8万余口，小型供水工程近1000处，受益群众近78万人；加入WTO之后，一些行业协会按照世贸组织规则，积极帮助企业应对贸易争端，在“贸易战”中维护了中国企业的利益。

　　2.2.4 丰富了非营利组织的活动领域

　　根据清华大学非营利组织研究所的调查，中国非营利组织开展的活动一般都不局限于某一个领域，平均每个非营利组织的活动领域达到4.15个之多，少数非营利组织开展的活动更是多达十几个领域。其中，活动领域涉及社会服务和调查研究的非营利组织最多，分别占被调查非营利组织的44.63%和42.51%；其次，活动领域涉及行业协会、学会的非营利组织较多，为39.99%；而非营利组织较少涉入的活动领域是民办大学、民办中小学，比例仅为1.13%、1.99%。

　　政府职能的转变以及社会需求层次的多类型使得非营利组织的活动领域得到延伸。除了那些公益性的、互益性的非营利组织在继续平稳地发展之外，实体性的非营利组织的发展速度就要来得更迅猛些，它们的活动扩展到经济、教育、卫生、体育、文化、环保、社会福利等多个领域，在广度和深度上都有了更多的渗透。

　　2.2.5 为非营利组织的发展提供法律保障

　　1998年10月，国务院发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和修订的《社会团体登记管理条例》，这两个条例对社团和民办非企业单位分别作了界定，明确了各自的组织特征和法律地位；确立了登记机关与业务主管单位双方各自应该履行的职责；完善了登记条件与登记程序，保障了社团和民办非企业单位的合法权益；规范了社团和民办非企业单位的基本行为，强化了以章程为核心的自律管理机制；明确了对违法行为和非法组织的处罚措施。这两个条例的颁布实施，对我国非营利组织的良性发展起到了非常重要的作用，做到依法管理、透明管理、公平管理。

　　根据清华大学非营利组织研究所的调查，绝大部分非营利组织都有章程。

　　在所有被调查的非营利组织中，90.2%表示有成文的章程、规程、会则或其他相应的规定；6.1%表示没有成文的，但有口头或约定俗成的规定；仅1.8%明确表示没有组织章程。

　　3.我国非营利组织目前存在的主要问题及其原因

　　近年来，我国的非营利组织活动作为国民收入的一种市场性再分配机制，对我国社会各方面的发展都做出了积极贡献。但是，我国非营利组织在当前的发展中也遇到很多问题，如果这些问题不能妥善解决，不仅我国的非营利组织将不能长久、健康地发展，而且也不可能起到协调或补充政府和市场之间“第三部门”应发挥的作用，更为严重的是它还将严重阻碍我国经济高速、持续、健康发展。具体来说，当前我国非营利组织存在的主要问题集中在以下几个方面。

　　3.1 资源的不足，主要体现在财力、人力的缺乏

　　非营利组织主要的资金来源于是政府、基金会、企业和个人的金额投入等，但是政府的资助是有限的，而且其支持的重点可能随时转移。相当一部分非营利组织资金严重不足, 无法正常开展活动, 组织已到了难以为继的地步，而且经费来源的结构也不合理；也有一些组织为了维持生存发展, 在通过各种渠道开展与自身业务不相关的经营性活动甚至是违法活动。目前我国非营利组织与政府之间还没有形成平行发展的格局，仍对政府存在很大的依赖性；而且也没有倡导鼓励企业支持社会公益事业的激励机制，非营利组织与企业之间缺乏合作；非营利组织自身服务能力欠缺，社会公信力低。

　　在人力资源方面，我国非营利组织中的全职职员主要是社会工作者或者是已经退休人员，其中专职人员的数量屈指可数，许多的组织雇佣的是兼职人员和志愿者，这在人员结构上是不合理的，导致了专业知识的匮乏和文化素质的偏低。另一方面，非营利组织中的工作压力大、薪资又少、升迁机会小，所以难以吸引优秀人才来非营利组织工作，也无法留住优秀人才。在没有固定的人才渠道的条件下，非营利组织的活动主要是依靠志愿者来开展起来，但是志愿者的数量并不多，即使是开展活动的这些志愿者也没有经过专业培训，使得有创新能力的人才严重不足。

　　3.2 政社不分开，非营利组织与政府组织的界限不明确

　　这个问题主要存在于一部分非营利组织身上。中国有相当一部分的非营利组织是由政府机构直接创办的，或者是从政府的职能机构转变过来的。这些组织不仅资源要依靠政府机关，而且在观念上、组织上、作风上、管理制度上等各个方面都要依附于政府行政机关。官办色彩太浓了，许多属于公民社会范围内的事情被纳入了政治范围，产生了错位现象。即使民间自发建立的非营利组织，由于要挂靠在某一个主管单位上，也会受到政府多方面的限制和干涉。这种状态随着政府改革的进一步深入，不仅束缚了自身的手脚，也严重束缚了政府的手脚。这种强政府的组织形式虽然能加强政府对组织的管理，但是也使得我国非营利组织产生了非行政和行政管理规范冲突、非营利与营利规范冲突。

　　3.3 自身能力的不足，不能充分发挥非营利组织的作用

　　非营利组织自身的能力包括了它的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力等等。尤其是非营利组织内部管理能力的薄弱，普遍存在制度不健全、管理不科学、决策不民主等问题。首先，有些非营利组织利用和政府的关系强制乱摊派，拉赞助，在人员组织结构、经营管理等各方面的行为发生扭曲，对社会造成很大危害；还有些非营利组织只是徒有虚名，不开展任何实质意义的活动，甚至“卖牌子”换取收入，助长违法乱纪行为。其次，非营利组织的志愿服务者往往缺乏专业知识和必要的培训，这就使得非营利组织的活动效率较低，人浮于事，对社会需求缺乏回应。最后，非营利组织内部存在贪污腐败现象，“志愿性”的特点使得非营利组织的存在没有明确的公共责任，非营利组织该对谁负责，该负什么责任，诸如此类的问题还没有一个明确的答案。

　　3.4 非营利组织的独立自主性较差

　　不同类型的非营利组织有各自关注目标和群体，这就区分了它和政府组织统一行动的特点，再加上非营利组织的数量多并在社会生活的方方面面都有涉及遍布，在正常的情况下非营利组织比政府更有能力满足社会群体各方面需求。

　　但在现实生活中许多的非营利组织表现出缺乏自主性，活动没有独立性，反映缓慢，行动迟钝，独立、快速、灵活本该是非营利组织的优势，却因为没有得到充分发挥成为了自己的劣势。除了开展的少数活动诸如部分志愿服务活动和募捐外，非营利组织开展的大多数活动都是为了政府政策去开展，大部分情况下我国非营利组织是跟在政府后面采取行动。在那些被政府忽视的方面，非营利组织同样行动迟缓，根本没有真正体现出非营利组织行动迅速的组织优势。

　　比如在南京许多媒体曾多次报道“非典”期间很多宠物因被主人抛弃而流浪街头的社会问题，非营利组织也并没有做到人们所期望的那样好。

　　3.5 对政府公共政策的影响较小

　　及时有效地反映公众的利益需求是非营利组织的一项重要功能，此外还能为政府有关部门的公共决策提供参考信息。根据清华大学非营利组织研究所的调查,1998年共有885家非营利组织向国家或地方政府部门提出过相关政策建议，占总数的58.7%；有556家当年未向政府部门提出过相关政策建议,占总数的36.3%；另有67家未回答。在提出政策建议的非营利组织中，有21.2%表示有1项建议被采纳，但只有不到5%表示被采纳的建议在6项以上，另外有8.6%表示不清楚所提建议是否被采纳。从中说明，我国非营利组织所提出的建议并没有对政府政策的产生较大的影响。与政府之间缺少制度化的沟通，一些非营利组织没有及时向政府反映出组织人员和公众的利益需求是什么。

　　3.6 公民社会意识单薄，非营利组织的文化氛围不浓厚

　　非营利组织的发展需要社会上各个群体对非营利组织方式的认同、关注、支持和参与，需要社会成员的责任关怀和精神关怀。西方非营利组织的发展，在很大程度上与基督教密切相关,另外还与基本的公民意识、法制观念、契约精神、公益精神等相关，与市场经济相适应的文化积淀相关。中国拥有2400多年的封建历史，封建思想在人们心中根深蒂固，由此形成的习惯是社会公民对社会上发生的任何事件都会把责任自然地推卸给政府部门和政府领导，让政府领导决策层难以摆脱琐碎的事务，无时不为这些琐事所烦恼，致使了领导者不能站在更高的水平上开展战略性的指导工作。当前我国正处于社会转型期,在这一特殊时期,旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，而新的社会价值体系和道德伦理观念没有形成并最终确立，使得公民缺乏志愿精神、公益精神。

　　市场经济发展所带来的拜金主义和利己主义让社会公信严重不足，都成为我国非营利组织发展中无形的障碍。《南方都市报》的一篇评论指出,多数公众想捐款时首先想到的是政府部门而不是非营利组织；二是公众对非营利组织的互动参与不足。科技部研究中心于2003年5月(15日至20日)在北京市开展的抽样调查数据显示，83.1%表示愿意参加“非典”一线后勤的志愿服务工作,94.4%的公众表示愿意参加向公众宣传防治知识、对公共设施消毒等志愿活动，但大多数非营利组织对这一志愿资源的利用十分有限。“志愿者=青年志愿者”成为我国非营利组织志愿活动中的常见误解。

　　4.国外非营利组织发展的经验与作用

　　非营利组织，作为有别于公共部门和私营部门的第三部门，能够向社会提供众多的服务，承担大量政府部门做不好或者不适宜由政府直接去做的事情，在政府与市场、政府与社会之间发挥承上启下的作用，并以公平、公正的中间人形象，在行业管理、咨询、信息、法律公证等许多领域为各类社会主体提供服务。非营利组织的发育程度和提供公共服务的范围在各个国家有很大不同，客观地说，它们虽然有自己的市场空间，可以为某些享受服务不足的群体提供服务，但它们不可能代替政府。

　　非营利组织的发展根植于市场经济和民主政治体制，欧美发达国家的市场经济有上百年的发展历史，在非营利组织的发展中有一些经验和共通的东西，是值得我们去学习的。

　　4.1 国外非营利组织发展的经验

　　第一，法律制度框架较为完善。国际上针对非营利组织管理的不同的模式有不同的法律框架。

　　在英国，非营利组织的传统主要源于志愿互助和民间慈善，它们被称为“志愿部门”。1601年出台的《慈善法》和《救济法》，是世界上较早的专门规范非营利组织和非营利行为的法规。

　　在美国,根据联邦税法501C3,在宗教、慈善、教育、科学、公共安全实验、文学、促进业余体育竞争或防止虐待儿童或动物等七个方面,从事非营利性、非政治性活动的组织可以申请成为慈善组织，获得税收优惠。除此以外，并没有一部专门的法律来统一规定非营利组织的活动，各式各样的志愿活动已经渗透在整个社会之中。

　　另外，有些国家设立了专门的基本法律来针对非营利部门，从而促进这些组织的发展和活动的规范，比如日本的《非营利组织法》、德国的《结社法》、匈牙利的《公益组织法》等等，虽然侧重点是不一样的，但是他们的作用和地位都是给非营利组织更大的法律生存空间，明确了非营利组织的法人地位，确保了非营利组织的自主性、自治性。

　　第二，内部监督管理体制较为健全。在管理体制上，因为各个国家对非营利组织管理的侧重点不同，法律结构不同，所以管理机构也是不同的，但一般会在内部管理体制中运用过程控制，在法治背景下的制度约束和社会规范。

　　在美国，非营利组织的管理以税收为重点，那么管理的法律框架也就会以税法为基础。非营利组织需要向联邦税务局报告财务情况，如果它申请获得了联邦税法第501条规定的税收优惠的资格，则由税务局负责审查核准，同时通过公开和透明的机制对其开展活动和运作的全过程实行监督。

　　在英国，政府有一个特设机构——慈善管理委员会，由它来对非营利组织实行综合管理，这个特设机构不隶属于任何其它机构，独立于任何党派和政治权力，不向政府部门负责而向法院负责。慈善管理委员会统一负责非营利组织的登记注册，并对年营业额大于1万英镑的非营利组织进行审查监督。

　　在日本，非营利组织的管理职责分散在许多部门中，不同类型的非营利组织有不同的法规规范，经济企划厅负责一般非营利组织的登记注册，文部省、厚生省负责学校、医院等专业性非营利组织的登记注册。

　　第三，筹集资金的渠道是多样的。国外非营利组织的资金来源主要有三个渠道:政府补贴、民间捐赠和服务收费。

　　政府补贴，包括了直接拨款、合约和补偿。在一些发达国家，非营利组织最大的资金来源就是政府补贴和拨款。比如，在德国，政府给与的补贴占到了非营利组织收入的68%；在法国，则占到60%的收入。在美国，政府除了给非营利组织直接的资助，还对非营利组织提供间接资助如免除所得税、减少私人和企业非营利捐款的税收等。比较充足的资金来源也在一定程度上确保了非营利组织实现救助的功能、民主参与和民主管理的功能、可持续发展的功能、弥补政府与市场失灵的功能。

　　民间捐赠，包括了个人、基金会和企业的捐款，这是非营利组织特有的收入来源。在发达国家，民间捐赠比例最高的是美国，占到19%。其余国家则更为有限，英、德、法、日分别仅占12%、4%、7%、1%。

　　服务收费，也是非营利组织获取资金的一种重要方式。在美、意、日等国家，非营利组织总收入的一大半以上都是来自于会费、收费活动和商业经营。

　　在美国，近年来的一个新趋势是非营利部门日益变得商业化起来。

　　第四，与政府良好合作。在理念上，非营利组织应当既保持自己与政府和企业之间的相对独立性，又能互相形成良好的合作关系。

　　在德国，与政府建立起正式合作关系的已经有六大协会，政府有义务有责任与它们探讨当今社会发展的主要问题。由此一来，非营利组织就可以参与到社会政策的制定过程中去，与政府的沟通就有了制度上的保障。

　　在英国，非营利组织的代表与政府在1998年共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》，协议确立了政府和志愿及社会部门各自相对应的五项责任，确认了志愿及社会部门对于社会的重大益处，同时表明政府应当进一步发挥在促进志愿活动和对志愿及社会部门提供支持方面的积极作用。

　　4.2 国外非营利组织在公共服务治理中的作用

　　第一，非营利组织成为一个凝聚社会资本投入公共服务的载体。有关资料显示，1995年，在美国、英国、澳大利亚等22个国家中，非营利组织创造了约1.1万亿美元的产值，这些国家的非营利部门支出平均达到国内生产总值的4.6%；非营利部门实现的增加值为8400亿美元，占国内生产总值的3.5%。

　　第二，非营利组织是吸纳就业的重要渠道。据有关资料统计，德国大约有30万个非营利组织，早在1995年，德国非营利组织（不包括宗教团体）的经济规模就达到944亿美元，占GDP的3.9%，并且提供了相当于144万个的全职工作岗位，占全国非农业就业的5%左右，服务行业就业的12%。1999年美国平均每12个就业人员中就有1人为非营利组织工作。

　　第三，非营利组织是填补政府职能转变形成的“治理真空”的重要力量。在国外公共服务的多元治理结构中，政府与非营利组织不是领导与从属的支配关系，而是平等合作的伙伴关系。非营利组织一方面在逐步填充一些公共领域中出现的由于政府权力回撤所形成的“治理真空”，另一方面，它们也在主动回应公共领域的结构转型，不断拓展满足民众需求的新的治理空间。

　　5.对完善我国非营利组织发展的思考

　　非营利组织在中国依然是一个新兴发展着的事物，它的兴起和发展对于中国当前这个时期社会经济的发展具有重要的战略意义。在看到了非营利组织给我国带来的若干益处的同时，我国非营利组织又面临着许多复杂的发展难题，它的不断完善需要政府、社会和非营利组织自身三者共同努力共同解决。

　　5.1 规范非营利组织的管理

　　政府要给与非营利组织独立自主的地位和管理权限，使非营利组织真正拥有自己的发展空间，在社会和公共服务中承担应有的责任。消除以前的官办色彩，减少行政过多的干预，实现政社分开、政事分开。政府在加强宏观调控的同时，一方面要对非营利组织依法进行规范和管理，另一方面要通过税收、财政等政策对其加强培育和扶持。

　　依法管理十分重要。政府要制定、完善相关的法律法规。因为某些人或集团容易受到利益驱动，表面上虽有相同的价值导向，但若缺少强有力的法律制度进行规范、不加强立法，就很难保证公益活动的有序开展。改革开放以来，我国已经有相关的法律制度初步确立了非营利组织在社会经济发展中的地位和作用，使它在受法律约束的条件下依法进行公益事业。而然，经济发展快、科技进步快，非营利组织的活动范围在不断扩大，为了保证公众享受更好的服务，得到质量更高的公共产品，迫切需要制定新的法律制度，依法推进社会公益事业的发展。

　　5.2 非营利组织与政府的关系要理顺

　　政府和非营利组织有着复杂的关系，一方面，非营利组织作为介于政府和市场之间的“第三部门”能够协助政府做好公共事业工作；另一方面，政府要管理非营利组织，对其进行监督。理顺非营利组织和政府的关系，给予非营利组织适当的自主行动空间，是政府职能的一种创新，也是建立“小政府、大社会”

　　的需要。

　　虽然我国非营利组织的主要活动资金是依靠政府的拨款，但是非营利组织依旧要保持自己的独立性。一方面，政府要积极推动发展非营利组织，为其提供宏观性指导、技术与资金的支持，从而增强非营利组织的活动能力。比如，在福利事业费用中，政府规划出一个专用于资助非营利组织的基金，让各种从事非营利事业的组织都能向这个基金申请帮助。另一方面，非营利组织与政府之间存在一定的竞争，因为非营利组织在许多方面能提供和政府一样的公共物品，使得政府不再是唯一的公共产品提供者了。美国学者文森特?奥斯特罗姆提出的“多中心”理论为这种竞争提供了一定的理论支持，借鉴西方的经验，利用这一竞争关系制定科学的绩效考核体系。

　　5.3 非营利组织与企业建立互动合作关系

　　非营利组织与企业的合作，双方是各取所需，作为非营利组织不仅可以寻找到资金支持，还可以在合作过程中学习到先进的企业管理思想和管理经验，同时能从企业中找到高层次的志愿者提供他们的经验和想法。作为企业最直接的是借助非营利组织的公益形象而获得广告效应，更重要的是显示出企业对这个社会的责任，对社会的回报，与社会建立起的诚信关系。

　　2008年5月12日的汶川大地震，是中国非营利组织的一块试金石。组织有无执行力、多快筹到物资、援助能否长久等，都在这个大背景下试出了高低，表现好的非营利组织可以获得更多的资源，表现不好的会走下坡路乃至消失。最具有代表行的是 “多背一公斤”，它自2004年创立起就倡导一种快乐、简单易行的公益行动。它鼓励每个人在出行时多背一公斤学校需要的物资，沿途拜访乡村学校，与学生交流互动、传播知识。07年5月确定了它的新运作模式：不以营利为目的，通过商业化的运作手段实现大规模的社会改善。在与上航假期的合作案例中，双方共同推出了四条西南旅游的线路，只要旅客愿意在当地做了半天义工，来回机票全免。这样一来，旅行者做了公益得了实惠，上航赚了名声签了更多会员还推广了线路，而“多背一公斤”同样有收益。

　　国际上“许多非营利组织正在将其赖以完成使命核心项目商业化，也就是说，使这些项目更多地依靠收费与合同，而不是捐款和拨款。”斯坦福大学的丁·格雷戈里·迪斯教授对此举例说，一些大学正在进行合同项目研究，与公司建立商业合作关系，以此资助非合同项目的研究；一些非营利组织正在建立商业性附属企业以完成自己的任务。

　　当然，非营利组织与企业的合作需要进行谨慎分析和适当抉择。如果合作的企业形象不佳、在合作过程中出现丑闻、对社会产生负面影响，就会使非营利组织的形象受到损失，这样的合作就得不偿失，失败了。如果一些企业自身经营状况不佳，本身难以为继，那么非营利组织就不适宜选择与其合作。要知道与企业建立这样一个合作关系，需要花费大量的时间和精力，有可能导致非营利组织的其他项目收到拖累，因此，在合作之前，双方都要有一定的科学合理的预测。

　　5.4 发展志愿者队伍，提高人员素质

　　一个组织的综合实力的大小和竞争力的强弱体现了这个组织运用社会资源的能力高低，高能力为其更好的生存与发展提供了扎实的基础。在市场经济条件下，必须重视志愿服务人力资源的合理开发和利用，充分体现社会需求的多元化对志愿者招募的层次性、积极动员各类人才参与志愿服务。

　　首先，让志愿者了解所参与的组织的远景规划和战略设计，树立为人民服务的价值观和共享理念。其次，进行专业培训，在自己工作需要的基础上进行针对性学习。甚至应该鼓励基础较好的人员去国外实地学习，积累国外经验恰当地应用在自己服务的组织中。最后，可以聘请资深的专家开展专门的课程培训，但是在进行这项培训前必须有合理的费用预算和规划，应根据组织的经济能力而定。

　　5.5 丰富非营利组织的文化氛围

　　社会应该给予非营利组织足够的关心、信任与宽容,优化我国非营利组织发展的社会氛围。非营利组织在我国的发展刚刚起步,表现得十分脆弱,需要社会各界的关心、信任与宽容,社会应该用博大的胸襟、仁慈的关爱, 积极地扶持非营利组织,让它逐步走上成熟,不断完善。比如学术界,应该关注我国非营利组织的成长与发展,加强理论与实践的调查研究,指导非营利组织的发展,提高政府决策的科学性。

　　非营利组织也可以向企业拥有企业文化一样拥有自己的组织文化。非营利组织可以阐释自己的核心文化内涵，首先把创建这个组织的核心价值目标告诉给社会公众，让更多的公众来认识这个组织，这样才能凝聚起来自各类不同群体的人员。事实上，有许多的志愿者正是因为对某个非营利组织的使命的认同才加入其中的，所以非营利组织应当增加自身使命的文化内涵来牢牢地把志愿者所吸引住。

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