我国流动摊贩的食品安全监管存在的问题和原因

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　　【题目】流动摊贩食品安全监管模式探究
　　【第一章】城市流动摊贩食品卫生安全监管研究绪论
　　【第二章】流动摊贩食品安全监管相关概念及必要性
　　【第三章】我国流动摊贩的食品安全监管存在的问题和原因
　　【第四章】部分发达国家流动摊贩食品安全监管模式及启示
　　【第五章】我国流动摊贩食品安全监管机制的完善
　　【结论/参考文献】流动摊贩食品安全的政府监管分析结论与参考文献

　　第 3 章 我国流动摊贩食品安全监管存在的问题和原因

　　3.1 存在问题

　　3.1.1 监管主体不明确

　　从各市出台的整改条例中不难看出，监管、整治流动摊贩的重任依旧压在了城管执法部门的肩头。可事实上，《食品安全法》的执法主体有明确规定是城市管理部门吗？且现今的城市管理队伍中有很大一部分执法人员是街道城管办事处为协助正规城管工作而聘请的临时“社区进站人员”,这些人员并没有通过国家公务员或事业单位考试，也没有通过执法资格考试，换句话说，在日常工作中他们是没有法律赋予城管部门的全部权力的，比如扣查流动摊点的经营工具等。执法主体本身存在权利瑕疵，监管的第一步便受到阻滞。城市管理部门的综合执法体制，其从根本上就忽视了行政处罚中“一事不再罚”和“过罚相当”这两条重要原则。他们对“综合”两字做了最为浅显的理解：所有参与监督管理的部门自顾删去了他们认为管理上重叠、交叉的地方，减到最后就只剩下城管来管；持着“先要面子，再要里子”的想法，本应用来规范流动摊贩食品安全的条条框框也都被删除，只求不影响市容市貌便可。然而这样的法律即使颁布了，对于流动摊贩食品安全的监管所产生的效用也是微乎其微的。

　　3.1.2 监管体系不完善

　　我国旧有的食品安全监管模式采取的是分段监管为主、品种监管为辅、分环节监管与综合监管相结合的模式。

　　国家食品安全委员会及其下级单位卫生部处于统筹领导的最高层，由他们一起对下属的 8 个部门进行指挥和协调，对食品的不同品种、食品流通过程中的不同环节进行监管。这看似职责明确的分工，在实际操作中却困难重重。国家食品安全委员会及其下级单位外加另外的 8 个部门，如此多重的行政机关之间的监管权力如何一条一条细分好，旧有的监管模式并未给出回答。这就导致食品安全问题的监管又走入了监管主体权力交叉、权力重叠，遇到问题互相推诿的尴尬境地。在上述中国原食品安全监管模式的大背景下，类似地，流动摊贩食品安全监管体系也存在诸多不足。

　　突出体现为：（1）监督管理的对象不明。在我国，某些地区根据食品摊贩的类型划分不一样的部门的监管对象，也就是说不一样的食品摊贩分别由几个部门负责。但流动食品摊贩类别的界定较为模糊，部分食品摊贩可能同时具有两种食品摊贩的性质，很难对其归类，易发生监管对象不明的现象；（2）职责不清。条例中对各部门监管职责的表述较为笼统，如负责“食品卫生管理”、“食品安全监管”、“食品卫生监督”等，其具体职责并不明确。监管部门之间易发生矛盾和相互推诿的现象；（3）监管部门设置的不合理性。部分地区将食品摊贩的监管责任全数交由城市管理部门，而大多数基层城管人员自身的法律水平较低，相关法律知识缺乏，在不懂法的情况下去执法，这样的监管效用能有多少？其后果可想而知。

　　3.1.3 监管方式和检测技术落后

　　步入市场经济后，国民基本生存问题得到了解决，需求渐渐从吃得饱向吃得好转变，这也推动着我国食品业的快速前进。面对种类繁多的生产原料、加工食品，相对落后的检测能力与有关部门对食品的检测的需要不相匹配。

　　目前在全国普遍使用的检测装备较为陈旧而且都是固定放置在实验室的，要检测，只能将样本带回实验室，大大降低了检测效率。而且，实际操作中，很多监管者为图方便只用肉眼对样本进行所谓的“检测”,使得检测工作变得毫无意义。食品安全财政投入低、专业人才的缺乏和薄弱的研究力量导致食品摊贩安全监管方式、检测技术均落后于发达国家。现有的监管方式是流动摊贩的监管部门对摊贩所售食品的原辅料、加工记录、抽样检查的办法，促使销售者进行自我约束。但良好的自我约束一定是基于高水准的道德感之上的，这种方式在全社会进行推广，即要求每一位从业者都是圣人，是十分不切实际的。此外，大批量的摊贩食物需要监管单位在短时间内进行质量检测，对食品中添加物、原料掺假等问题还未找寻到更加高效、低成本的检测方式，这也是我国目前的食品质量检测的硬性技术的一大难关。
　　
　　3.2 原因分析

　　3.2.1 法律法规不完善

　　面对在街头巷尾“横行”的流动摊贩，早年颁布的《城市道路管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》等关注的焦点是怎样在流动售卖摊点和城市环境以及公共交通秩序这三者之间寻求一个平衡。2011 年 11 月份起施行的《个体工商户条例》中也有规定，对于没有固定经营场所的小摊小贩的管理方法，其主要原则就是将权力交给地方人民政府，由他们按照地方的真实情形规定，但这些条例的出台仅仅是整治了流动摊贩的秩序，对其所贩卖的食品安全却只字未提。

　　众所周知，现今社会，人类发展面临的最基本的问题莫过于食品安全了，食品一旦出现了安全问题，那么人类生命健康的最底层的保障壁垒也就被无情打破了，我们生存的社会将无法走上稳定发展的道路。21 世纪的摩登社会，各国的社会的管理能力、人民的生活质量、法律的体系是否健全，实际上透过该国在食品的安全方面做得好坏，便可略知一二了。2007 年中国共产党第十七次全国代表大会召开，胡锦涛总书记在会上说道“我们国家要提高农产品质量安全水平，确保产品的质量和安全”,以此为指导，国务院依次颁布了《关于进一歩加强食品安全工作的决定》、《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，由此可看出，以上都充分体现出中央将改革食品的质量安全工作置于紧要位置。

　　然而，在我国现行立法中对于流动摊贩食品安全的监管较为笼统解释的也只有《食品安全法》 中第 29 条的相关规定，不得不说，此次食品安全法能将视线转移到食品摊贩的身上，其本身已经是一种进步。全国人民代表大会常务委员会此次认识到了中国的特殊国情，我国疆土辽阔，食品生产小作坊、流动食品售卖摊点在各个省市在现实中差异化很明显，因此，本次法条对小作坊和销售食品的摊点在监管上使用了授权性立法。

　　将权力交予地方人民代表大会常务委员会，由他们从地方的实情出发，对本区域的加工食品的小作坊、售卖食品的摊点制定详细办法。但实际上，现实总是会比理想慢一拍。全国人民代表大会常务为会员在 2011 年以《食品安全法》为对象，对其执法情况进行了一次大规模的检查。令人遗憾的是，全国大范围内的地方政府仍然在管理小摊贩、小作坊的食品安全问题上，徘徊于探索的十字街头。

　　在针对生产加工食品的作坊、售卖食物的摊点，只有极少数的省、市、区公布了管理办法，其他也有地方公布了少许部门规章、文件等等。不过值得高兴的是，宁夏回族自治区已经勇敢地迈出了治理的第一步，颁布了相关办法。

　　其意义在于这是我国第一部省级人民代表大会常务委员会审议通过的规范，食品生产加工小作坊和对售卖食品的摊点进行依法管理的地方性法规。面对现有的《食品安全法》，其内容和精神到底应该如何落实到各地的实处，我们需要严肃的思考。可是与之相呼应法律、规章、制度的出现却是滞后的，这样导致食品生产加工小作坊和售卖食物类的小摊小贩在进入市场时没有法律制度给予规范和参照，需不需要取得行政许可，什么样的情况需要行政许可，行政许可该是那一种类型目前都还没有确切的规定。完善的立法是行政执法的根基，地方性配套法规的大面积的空白，对监管主体、监管职责都未做到明确规定，使得对于流动摊贩的食品安全问题监管在执法层面阻碍重重。

　　处于社会主义初阶段的中国，特殊国情下的经济发展和社会建设模式，促生了大批量的民间作坊，他们依靠薄利多销的经营理念在手工业、食品业快速打开一片天地。但不标准的生产加工环境、卫生状况使得食品安全事故一再上演。国人的健康呼吁着政府“出手”,可是食品生产小作坊和流动食品摊点可谓是遍地开花，数量如此之多，全部采取行政许可制度，未免太过不切实际，可置之不理却又是与政府的职责相违背。《食品安全法》第 29 条的出炉，明确食品生产加工小厂房和售卖食物的流动摊点在从事一切行为时要遵照该法条的相应要求，保证所生产经营的食品卫生、没有毒、不损伤人体，同时明确将权力授予地方人民代表大会常务委员会根据本区域的具体情形制定对食品生产加工小作坊以及流动食品摊贩的管理办法，这至少说明政府已经开始重视起流动摊贩的监督管理。

　　《食品安全法》出台后，根据安全法规定，流动摊贩食品安全的监管由各省市政府负责。近年来随着摊贩食品的盛行和食品安全事故的频发，各省、市、自治区相继出台了一系列监管街头食品的办法、措施。经笔者归纳整理出以下几个典型省市：

　　宁夏回族自治区是全国首个开始施行食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法的省份，他们采取的办法是将地方食品安全标准的制定、食品安全的风险评估工作、食品的安全方面的信息、发生食品安全事故时的查处工作，全部交由卫生行政部门卫生行政部门落实，对销售食物的摊点的日常监督管理工作则由食品药品监督管理部门负责开展。

　　2011 年浙江省也发布了相应的文件，其提出采取统筹规划，划分出特定的区域，积极引导销售食物类的小摊点在划分出的特定区域内进行售卖活动。

　　但是售卖的卫生环境、食物的制作、存放垃圾的各种器具、设备，以及原材料、辅料、食物的外包装等均要达到一定标准。而对于销售那些无外包装的、称量计重直接可食用的食品，还要注意灭蚊蝇、清灰尘等，按照要求对餐饮具进行清洗、消毒或者使用集中消毒餐饮具等硬性规定。在监管职责方面，还是将主要任务交予了食品药品监督管理、工商行政管理部门，对规划确定的临时经营场所内食品摊贩的食品安全进行监督管理，城市管理部门、乡（镇）人民政府、街道办事处、社区组织监督小组协助工作，开展食品摊贩的日常管理。

　　2012 年 1 月，上海市出台了《上海市食品摊贩经营管理暂行办法》，对食品摊贩从实施综合规划、信息登记、公示等进行监管，企图通过定点、定时经营解决流动摊贩的脏、乱、差的现状。而对于食品安全的监管则是采取签署食品安全责任承诺书，并取得《食品摊贩临时经营公示卡》这一事前监管方式，但经营公示卡取得门槛之低对食品质量的监控并非有效。

　　2013 年 4 月 1 日开始施行的《北京市食品摊贩监督管理办法》规定：城市管理综合行政执法部门负责对经批准设立的食品摊贩实施监督管理。同时施行的《北京市食品安全条例》也规定采取经营证制度。具体实施办法是，乡镇人民政府或街道办事处充当监管人的角色，但凡流动摊贩需要销售食品的，应当向前两者择一提交申请登记，受理方对符合条件的申请方给予食品摊贩经营证，除此之外还需要将登记信息报给城市管理部门。

　　近期，《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例（草案）》向社会各界公开征求意见，该草案中提出的多项内容对食品摊贩的定义、行为规范以及承担的责任均提出了明确规定。相较于其他同类文件，该草案却有很多过人之处。首先，对比《食品安全法》它肯定了食品摊贩存在的合法性，其次它创新提出了食品摊贩登记卡以及信用记录制；再者它主动划分了各个管理主体之间的职责。至于主要的监管主体根据该草案的第 30 条规定：“由城市管理行政执法部门或承担城市管理行政执法职能的部门依法查处。”不难看出，广东省此举仍旧将对流动摊贩的食品安全监管的责任交由城市管理行政执法部门。 以上可以看出，在对流动摊贩食品安全监管这个问题上中央和地方层面都已经产生了觉悟，并积极地做出了一些措施。但摊贩及其食品安全监管涉及行政许可、卫生监督、产品质量控制等方面；销售食物类摊贩基数大、销售的食物品种多，配套的食品安全基础标准和相应的法律法规制定相对滞后，亟需出台一系列与《食品安全法》、地方管理条例相配套的法规对食品摊贩进行合理的监督管理。使得流动摊贩对所售食品的加工过程的卫生性、安全性有标准可依，对食品安全事故的追责有法可循。另一方面，流动摊贩的食品安全监管法条的定制还不够细致，一些法条在现实中的可操作性非常低。

　　食品安全法规定了国家建立食品召回制度，但满布于我们眼帘的是，游走于街头小巷的流动摊贩，对于其制作出卖食品根本无法贴上标签，召回制度难于实际操作。

　　3.2.2 流动摊贩点量多加大监管难度

　　北京在 2010 年前 3 个季度做了一次统计，市内流动摊贩的每日平均量分别为 10.3 万人、13 万人、15.6 万人，这样推算的话，2010 年前 9 个月里，北京市内每日流动摊贩的平均数量约为 14 万人，若比照 2010 年北京市的常住人口 1755 万人，流动摊点的密集度高达 80 个/万人，其中食品类流动摊贩占到总数的 47%.

　　面对如此高密集度的群体，北京市企图采取部门合作、集中整治的办法，但效果终不尽如人意。每每都是在采取集中整治时，流动摊贩数量减少、销售行为较为正规，但一旦监管方有所松懈，这些流动摊贩们又如同雨后春笋般涌现，摊贩们灵活地采取“你管我退、你疲我追”的游击战术，短时间内的集中整治并未从根本解决流动摊贩的监管问题。

　　流动小商贩讨巧之处在于，他不需要正式的营业场合，生产制作食品的器具简单，特殊的身份地位还使得他们无需经营牌照和各类许可证明，便可大摇大摆的在街头从事售卖。所以它的活动可以随着市场需求的变化而变化。

　　如经营者在贩卖加工好的食品时，一手交钱一手交货，不存在开发票的环节，即使事后发现因食用该食品导致健康问题，也难以对其进行追责。同样的，这样的灵活性也加大了监管难度。

　　3.2.3 政策执行力度低

　　目前我国对于售卖食品的整个流程监管主要由质监部门、卫生部门、工商部门分段完成。售卖之前，食物的原料是否符合法律规定、质量是否合格，这是交由质量检测部门去把控的。当然，对于有固定经营场所的个体工商户质监部门完全可以做到定期上门检查，若不合格甚至存在安全隐患可以勒令其停止营业，但是流动摊贩是打一枪换一个地方，质监部门去哪里查处？即使查到有问题，流动摊贩顶多再更换一个销售地点，其售卖活动完全不会受到影响。

　　接下来到了销售环节，卫生部门的工作是要对经营场所的卫生状况、传染病防治等进行监督检查，给达到卫生生产标准的经营者办法卫生许可证，给达到身体健康要求的销售人员健康证，当然办理这些证件都是需要经营者自掏腰包的，那么问题来了，这对于小本经营的流动摊贩来说或许是一笔不小的开支，而这些证件也需要摊贩自己去主动办理，他们会按照法律的规定去做吗？很显然，没有人会希望卫生部来上门审查自己，如此一来卫生部门对流动摊贩的监督管理可谓是白纸一张。

　　而在平时的销售环节里，企业的登记注册监督管理工作是由工商部门开展的，他们依法查处和取缔无照经营者，和卫生部门遇到了相似的问题，现有的法律法规总是将主动权交予经营者，这使得我们的执法机构只能被动执法，只要经营者消极对待，便不能架起执法者与经营销售者之间的桥梁，那么即使法规政策再完善，也无法很好的在社会经济生活中得以实践。

　　而最后我们将眼光放在了执法第一线--城市管理综合执法部门身上，平日里城管会主要负责流动摊贩的整治活动，但也仅仅会对他们违法占路等行为提出纠正，但单凭对流动摊贩秩序的整治是不足以解决我们目前面对的流动摊贩的食品安全危及的。