我国流动摊贩食品安全监管机制的完善

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　　【题目】流动摊贩食品安全监管模式探究
　　【第一章】城市流动摊贩食品卫生安全监管研究绪论
　　【第二章】流动摊贩食品安全监管相关概念及必要性
　　【第三章】我国流动摊贩的食品安全监管存在的问题和原因
　　【第四章】部分发达国家流动摊贩食品安全监管模式及启示
　　【第五章】我国流动摊贩食品安全监管机制的完善
　　【结论/参考文献】流动摊贩食品安全的政府监管分析结论与参考文献

　　第 5 章 我国流动摊贩食品安全监管机制的完善

　　5.1 立法层面的改进

　　5.1.1 完善相应法律法规及政策

　　如何高效推行食品安全监督管理工作，相应的法律法规体系是根基，因此我们要审慎筑造起改善食品安全问题的专门法律、行政规章、规范性文件等，探索和发展适用于我国国情的流动摊贩食品安全法律体系。

　　法律法规应符合时代发展要求，具有可行性，充分结合流动摊贩食品的卫生现状和尊重百姓的需求，需要立法人员和食品专业人士共同参与。实现多层次立法，多法并行，通过制定多部法律法规，对摊贩食品安全的不同方面、不同环节进行管理。

　　我国当前的立法体系要坚持国家法制统一原则，给予地方立法权，积极发挥地方立法的自主性。中央立法涵盖宪法和专门立法两个基本层次，旨在构建流动摊贩食品安全监管的基本理论体系。就专门立法而言，流动摊贩可以单独立法亦或是以国家食品安全立法等组成部分，不过不管使用何种方法，专门立法必须具体规定流动摊贩食品销售及其监督管理的基本制度结构，对流动摊贩在制作、贩卖食物过程中的基本权利和义务、销售行为的基本要求、地方政府及相关职能部门对流动摊贩的保障以及监管职责、监督管理措施等列出规定。

　　地方立法方面，我国疆域辽阔，各地经济发展水平、饮食文化各不相同，且食品摊贩的构成复杂、动机也不相同，如果推行全国统一的流动摊贩食品安全监管立法，要么立法形同虚设，严重的还会激发社会矛盾，所以，对于不相同的地方和性质不一样的食品摊贩要实行差异化的立法。食品安全监管并不是九龙治水，流动摊贩的食品安全问题如果继续依照《食品安全法》中规定的“具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定”,那么各省自治区对流动摊贩食品安全监管说不定会走入分立而治的境地。因此，中央立法应控制好各地方在宪法和国家专门立法允许的框架内立法权的限度。在不违反宪法和国家专门立法的精神和有关规定的基础之上，各地方可以为了保证食品安全而规定必要的措施。除此之外，为了避免立法的随意性，保证食品摊贩立法的统一性和权威性，地方立法应当采取地方性法规的形式。

　　5.1.2 明确监管主体

　　考察流动商贩以往的管理主体，可以看到，城市市容环境卫生管理部门、市政部门、工商管理部门都曾是流动商贩的管理部门，各个部门的管理依据各有不同，如影响环境卫生、妨碍公共交通秩序等，有时还会出现几个部门联合共同管理的情况。

　　有这么多的部门对流动商贩进行管理，看似应该有一个良好的管理效果，但实际的管理效果并非如此，我们认为，究其原因，是因为管理主体多元化导致的。各个部门都有管理权，使得管理部门涉及自己利益时就要管理，与自己利益无关时就怠于管理，从而出现了对同一个流动商贩，或是同一种行为，有时各个部门相互推诿、都不想承担责任，不愿管理；有时为了争抢利益，都要管理，争着管理。这样就最终导致了管理效果差的现象，同时还有损行政部门的形象，降低人民对政府的信任度。所以，要管理好流动商贩，首先应该明确其管理主体，使其确却实实起到有效管理的作用。

　　有些国家如法国采用警察和宪警来理流动商贩，在我们国家，大街上的流动商贩，尤其在城市的金融中心等繁华地段，流动商贩的大量聚集经常是交通阻塞的一大原因，但是警察、交警的主要职责是社会治安、交通秩序，如要将其确定为流动商贩的管理主体，那么他们也只能是在管理治安、交通过程中顺带的管理流动商贩，从处罚依据上也难以找到合理的依据，可见，由警察来管理流动商贩也不适合我国的国情。如前述，各大城市在对于流动摊贩的监管中似乎跌入了一个陷阱。由于流动摊贩大面积的占道经营、营业结束时街面环境的脏乱使得立法者将注意力集中在了对流动摊贩“秩”的监管上，而街头警察--城管便顺利成章的成为了流动食品摊贩的监管者。但经过笔者的论述不难看出，现如今对流动摊贩的食品安全监管的紧迫性远远超过了将流动摊贩从散户集中到规定地点进行营业。食品安全的监管无论是从食品源还是生产加工过程来看，都具有很强的专业性，对于食品卫生的检测和监管是城管执法部门的职能所远不能企及的。因此，对于流动摊贩的食品安全监管，应立法规定专门机构，赋予其相应职权，进行专业监管。

　　根据《食品安全法》提及食品安全监管职责分工的基本精神，同食品药品监管部门以及工商行政管理部门的监管职能有着密切联系。另一边，因为食品摊贩大多数没有固定经营场所，所以这又和城管部门市容环境卫生管理的职能产生关联。但是由于食品摊贩流动性强、直接面向终端购买者的销售特点，食品摊贩监管职责以放回基层政权组织最为妥当，比如食品摊贩可由街道办事处监管，城管部门以及居委会从旁协助。

　　5.1.3 平衡各方利益

　　现有的大量研究成果表明，食品摊贩经营者大多属于生活在城市最低层的失业者、失地农民、进城务工人员等人员。他们不但经济上贫穷，在许多权利方面也同样弱势，是典型的社会弱势群体。有数据显示，从流动摊贩的经营主体看，主要包括 6 类人员：一是下岗失业、无业人员，约占 24%;二是进城农民，约占 16%;三是城乡结合部失地农民，约占 18%;四是外来流动人员，约占 32%;五是部分“两劳”（劳动教养、劳动改造释放）人员，约占6%;六是部分退休人员和残疾人，约占 4%.虽然他们的经营行为在一定程度上给社会秩序及市容环境带来了困扰，但不可否认的是流动食品摊贩促进了商品市场的昌盛，给消费者带来更多价廉物美的商品和便利的同时，也给社会弱势群体提供了就业机会，摊贩经营者借此解决家庭的经济问题。所以，虽然从某个角度来说，社会弱势群体组成部分的食品摊贩与普通人有着一些不同之处，但是同为这个社会的一份子，他们也享受着完全平等的生存权。

　　在国家还无法提供让他们能够维持基本生活水平的社会保障时，他们是贫穷且无助的，他们有权自由选择谋生的出路，而设摊谋生对他们来说既是一种谋生手段，同时也是维系生存的一种权利，他们为养活了自己，也为家人撑起了一片天。

　　我国是人民当家作主的社会主义国家，对生存权等基本人权的敬畏更该是国家权力必须遵守的底线。监管流动摊贩的食品安全问题，既要合法也要合乎情理，一味的驱逐或者睁一只眼闭一只眼的无视其发展都是不可取的，这也和我国现行的社会主义制度，社会的发展趋势所相违背的。科学、合理的对待方式应该是摒弃长期以来形成的片面歧视、限制甚至取缔的观念，正确处理好食品摊贩经营和城市环境卫生管理之间的关系，不仅允许食品摊贩在一定范围内存在，同时采取相应措施加强监督管理，保证食品摊贩经营的食品卫生、无毒、无害。因此，作为立法者与执法者，要心怀“民本位”的思想，将行政比例原则贯彻于流动摊贩食品安全监管的始终，找到实现行政目标与不侵害行者相对人的合法权益这根杠杆上的中点。纵观发达国家，他们都在积极的履行着实现多个行政目标之间的平衡。

　　存在即合理，流动摊贩的存在有其必要性与合理性，应该受到法律的保护，在立法和其监管制度的设计应 该平衡好监管对象和社会公众的利益。当然，依法保障绝不等于置之不理，在现阶段社会失范和监管缺失的时代背景下，食品摊贩确实给城市带来了卫生、环境等多方面的负影响，特别是不良摊贩经营的食品对市民生命健康存在着现实或潜在的严重危害。因此，在依法保障食品摊贩经营权利的同时也要严格依法监管。对此立法者应采取柔性立法与严格执法相结合、疏导和管理相结合，依法规范食品摊贩经营行为，打击各类销售不安全食品的违法犯罪行为。

　　5.2 执法层面的改进

　　5.2.1 推行登记制度

　　2003 年我国开始施行《无照经营查处取缔办法》，办法提出有关那些按照法律规定必须经过许可制度的一些生产销售行为，即与人的健康相关、环境保护、公共安全等，负责审批的部门完全要按照法律法规制定好的条件和流程采取审批活动，审批通过给予许可。流动摊贩所售卖的食品无疑是与人的健康相关的物品，其食物的卫生状况直接影响人的人体健康，同时，如果区域性的流动摊贩在食物安全上都存在健康隐患，那么极有可能引发大规模化的食品安全事故，那样的话就触及到了公共安全。因此，按照流动摊贩的经营特性，根据办法所言，是应该要实行审批许可制度的。

　　2011 年 4 月国务院法制办出台《个体工商户条例》，其规定没有固定经营场所的摊贩，如果要申请登记为个体工商户的，也是可以的，并且登记事项可以将“经营场所”这一项除去，这一条的出台，引起了很大轰动，因为这意味着流动摊贩极有可能不再是过去意义上的三无小摊贩，而是能堂堂正正拥有了类似个体工商户那样的合法身份。社会各界普遍把这一规定解读为“流动摊贩即将合法化”.但对于大部分流动商贩而言，向工商部门申请登记就意味着他们将面对繁琐的登记手续及有可能发生的费用。但是，数量巨大、流动性强的属性给相关执法部门的工作带来很大压力，这事实上是一个不可能完成的任务，执法部门的不重视，都阻碍了这想法条的落实。

　　由此，我们可以借鉴一些发达国家的手段，对所有流动摊贩采取登记制度，但凡进行经营，都可以向常期置放摊位的所属街道市政部门申请免费信息登记，登记时应具有身份证、健康证，食品材料、餐饮用具的购买渠道及来源证明等。由该部门对所有信息进行审核，审核通过便登记入册，做好备案工作，并同时派发其流动摊贩的经营证。此证可分按照经营时间长短分为短期和长期两类，短期的可用于 3 个月内经营，长期的可设为 1 年经营。同时要在证件上标注好摊主的姓名、售卖的食品名称、材料来源等等。

　　5.2.2 细化检测标准

　　现阶段我们可以参照新加坡模式，设立流动食品摊贩中心，像医院、学校等一样纳入政府的规划，政府各个部门协作，构建模范化的小摊小贩销售集中地的模式，合理规划集中地的设备，制定建设标准，将最基础的卫生设施加以完善，以促进其经营环境的改进。而对于垃圾存放工具、消毒用品等等都要做到统一配备，要严格规定食品用具或餐具要做到消毒保证，使用 1次之后要立刻消毒，才能投入第 2 次使用，或直接使用 1 次性餐具以防止食源性传染病的发生。

　　以政府为主导推动科学的摊贩食品卫生管理模式，简化办证程序，合理使用政府财政，给小贩们开取有利的价格优惠政策，帮助小贩控制销售活动过程中的经营陈本，从而推动小贩们自主进入集中销售地区。

　　而主要的、常用的食品原料如各种肉类则可以由小贩们向政府订购，由政府统一采购和送达，只收取相应的原料费用和运输成本，这样食品原料的安全问题得到了很大程度的保证。卫生监督部门应根据其经营项目的不同对其制作环境进行卫生指导，使其达到基本卫生要求。同时，政府可以牵头以街道办事处为单位成立摊贩管理委员会，由来自各办事处辖区内的摊贩行业自律组织，结合本辖区内流动摊贩的实际情况，负责制定管理办法，界定贩卖区域，在维护小贩正当权利的同时及时纠正小贩有违公共利益的行为。摊贩管理委员会可依照所在区域的特点，对小摊小贩的售卖类别进行合理指导和规范，以建立区域特色化的流动摊贩点为工作创新内容，可谓一举两得。

　　其次，应制定流动摊贩食品安全检测项目和标准，例如销售散装直接入口食品的，应当具有防雨、防尘、防蝇设施；食品制作和售货的亭、棚、车、台以及密闭的废弃物收集设施是否完备；接触食品的器具、处理食物的桌台是否符合食品安全要求；食品摊贩一定要和垃圾存放处等污染源保持好距离，杜绝食品受到污染；生产经营过程中应当保持生熟隔离，避免一直做好的食物与还在处理过程中的食物交叉污染。要从食品原材料的质量、制作场所卫生环境、食品加工过程、售卖时期餐饮用具等各个角度对流动摊贩的食品安全进行全方位监管，细化、量化所有标准，促使经营者依法自律，也给今后的执法提供了详尽依据。

　　5.2.3 加大执法力度、完善惩罚机制

　　尽管对食品摊贩实行宽松的市场准入对于民生保障具有重要意义，但绝非等于放任不管。尤其是在转型期社会失范和监管缺失的时代背景下，食品摊贩确实给城市带来了卫生、环境等多方面的负面影响，不良摊贩经营的食品对公民生命健康存在着现实或潜在的严重危害。因此，在依法保障食品摊贩经营权利的同时也要严格依法监管。

　　必须加大对不合格流动摊贩食品的检查处分力度，我们可以从两个方面开展工作，一方面可以采取街头走访，执法者在街头走访的过程中，对于那些经营环境明显脏、乱、差的摊位，制作食品或与食品直接接触的工具不卫生的摊位，要坚决查处，保证街头食品的安全。另一方面我们要将眼光放到食品安全的源头--原材料加工生产小作坊，要对这些小作坊进行走访检查，因为有很多不顾市民、社会安全的黑作坊，采用过期的、低价的、存有安全隐患的材料进行食品加工，然后再低价贩卖给流动食品摊贩，流入到大街小巷。所以，对于这些违法的加工作坊进行依法取缔和与之违法行为相对应的处罚。

　　另外执法工作者不一定要实行固定检查，而是在早间高峰、夜晚闹市之时进行突击，这样检查结果会相对更加真实，也会让摊贩们逐渐打消侥幸心理。对食品生产过程不符合卫生要求的要严令整顿和改进，若是在整改后仍然无法符合标准的要不留情地取缔，对严重违法的行为要给予严厉打击。

　　当然，对流动食品摊贩的监督管理应该按照相应的法律法规进行，对合格的经营者进行保护，对不合格的经营者依法取缔，在进行质量监管的和监督管理的时候，执法人员必须采用规范的法言法语以及合理的行动规范开展执法活动，文明执法，严禁暴力执法，切实提高执法效率，切勿让执法工作者成为人们心中的恶人。此前流动摊贩与城市管理部门之间愈演愈烈的矛盾早已成为社会的热点话题，人们也将目光投放在了我们所有的执法者身上，作为一名执法人员要在市民心中建立良好的形象的就一定要提高自我涵养，要谨记自己的身份，谨记执法工作者的职与责，坚持做到合法为基础，兼顾合乎情理。

　　另一方面，食品摊贩经营者大多属于典型的社会弱势群体，设摊谋生对他们来说既是一种谋生手段，也是维系生存的一种权利。因此，食品摊贩违法行为的法律责我任应重在威慑。以法律责任形式来看，对于一般违法行为可以规定责令改正、警告或者适用于较为严重的违法行为的较少数额的罚款等较为轻缓的法律责任方式，这也有利于执法部门能够依法适用行政处罚简易程序，及时处置违法行为，降低执法成本，提高执法效率。对于食品摊贩在划定区域和时段外经营的，应当摒弃简单粗暴的取缔方式，而采用驱赶方式为宜。对于食品摊贩经营的疑似不符合食品安全标准和要求的食品以及与违法行为有关的工具，在有初步证据的条件下监督管理部门可以暂扣；对于经调查认定不符合食品安全标准和要求的，要予以没收。

　　而对于在食安全标准上违规的摊贩，可依其违规程度，由相关部门进行处罚，其中主要以罚款为主，同时采取扣分制度，在其登记信息上做好违规记录，扣除相应分值，当分值低于基础分时，可由颁发经营证的机关（本文中为街道管理处市政部门）收回经营证，取消其持证经营的资格。当然，由于不良食品摊贩经营的食品对公民生命健康存在着现实或潜在的严重危害，食品摊贩立法对于有多次经营不安全食品违法行为或有严重违法行为的食品摊贩，应当规定较为严厉的法律责任。对于造成严重食品安全事件或者因严重违法行为被处罚但一犯再犯者可实行黑名单制，实行终身市场禁入。

　　5.3 社会监督层面的改进

　　5.3.1 引导公众加强食品安全意识

　　社会成员对于食品安全知识的积累是循序渐进的，这需要时间。虽然中国消费者对食物安全非常担忧，但是他们能够了解、学习关于食品安全的渠道、时间太少了。因此流动摊贩所售食品的安全隐患在短期还难以消除， 在市场监督机制有待加强的情况下， 有必要对我国的社会成员开展食品安全教育，以提高公众的食品安全意识。但仅依靠公众自我寻求相关食品安全知识，由于他们平日里意识缺乏、加之或许会花费较高成本，市民们就会怠于去主动学习。因此我们可以三管齐下，以政府为核心， 食品生产企业和行业协会为辅助，媒体、社区和学校宣传教育为有力通道。在目前食品安全管理体系尚不健全的时候， 政府可以调动企业、行业协会、媒体、基层社区和学校的力量， 提高政府管理的效用， 保证社会成员的生命和健康安全。

　　而企业在推广产品的同时， 也顺带向社会成员普及食品安全知识， 这虽然不是企业推广宣传的首要目的， 但如果从实施社会责任的角度来考虑的话，企业通过对食品安全知识的宣传， 既获得了社会的赞扬， 又保护了自身的利益， 同时也压制了劣质产品的市场空间， 从而实现企业、社会和消费者的多赢。

　　社区面向群众， 相较于政府部门来说它更贴近市民，更加容易融入市民生活。因此社区可以成立食品安全宣传小组开展定期课堂活动，对社区居民进行集中教育。此外还可以不定期张贴宣传海报， 宣传打假、维权等方面的有关知识， 通过生活化、趣味化的手段提高居民的自我保护意识。另外， 社区要特别关注到老年人群体和家庭主妇，因为这部分消费者虽然生活经验丰富，但是他们的消费观念偏向于购买价廉的物品，而这类物品往往是最容易出现安全隐患的，因此要有针对性的组织一些便于这两类人群所接受的宣传课程。

　　学校也是食品安全教育的主要阵地。守住这块阵地并好好加以利用，其能带来的积极影响是很可观的，因为学校对学生进行了食品安全知识的教育，学生在接受了之后， 又可以充当食品安的宣传员， 在家庭和社区普及，这对于我们来说将事半功倍。因此将食品安全知识教育列入健康课程授课内容，引导学生形成科学、安全、合理的饮食习惯， 提高食品安全意识和防范能力，可列入学校的日常教学计划之中。

　　最后，将媒体、社区和学校变为普及食品安全教育的有力通道。特别是现代化媒体， 如手机短信、微博等互动交流的形式， 扩大了消费者的参与面与学习的积极性。但媒体出于新闻效应的需要， 通常更倾向于报道负面的、具有轰动效果的食品安全事件， 从而使社会大众对食品安全更加怀疑。因此，一方面要求媒体在传播食品信息时必须做到客观、科学、准确， 另一方面也需要其他公众教育手段的辅助。

　　我国国民的食品安全意识教育与食品安全知识更新情况滞后，因此普及食品安全知识十分必要。通过食品安全知识的教育与宣传，使得食品摊贩充分的认识到食品安全的重要性，了解食品贩监管的相关法规，掌握不同食品处理技术，端正生产经营食品的态度，做良心食品；使得消费者正确区分食品品质的好坏，了解食品的不同加工方式可能带来的安全隐患，减少食品安全事件的发生，正确引导消费者对摊贩食品的购买；使得监管部门明确自己的责任，认真履行职责，成为保障社会成员食我品安全卫士。

　　5.3.2 提升经营主体的法律素质

　　由于流动摊贩的经营者大都文化水平层次不高，法治意识较为薄弱，对于自己应当承担的义务，遵守法律法规的义务并没有明确的思想认识。利益驱使下使得他们对于食品安全重要性的认识并不深刻，对政府颁布的规章条例也置若罔闻。 因此提升流动摊贩经营主体的综合素质，对于贯彻食品安全监管制度、改善流动摊贩食品卫生现状有着重要意义。因此，可由居民委员会牵头，定期对辖区内流动摊贩进行法律、业务、安全教育方面的培训。可考虑在不同社区居委会定期开展食品摊贩食品安全知识培训讲座，对食品摊贩进行教育。

　　每年进行一次食品安全知识考核，根据考核成绩对食品摊贩进行适当的奖罚，树立食品摊贩标兵，督促、引导食品摊贩对食品安全知识的学习。

　　同时我们可以由政府的基层派出机构街道办事处引导，居民委员会具体落实组织实施成立本辖区内的摊贩自律组织的工作和事务，自律组织成员包括该街道办事处区域内的所有流动摊贩，成立流动食品摊贩自治协会，发挥摊贩自治作用。同时，自律组织将流动摊贩组织起来，有利于摆脱个人被边缘化的境地，提高他们的维权和参与治理的能力，首先，自律组织不仅促使摊贩们实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，其次，自律组织既能能开发摊贩制定自律条例，也能协助政府制定管理条例和运行规则。

　　5.3.3 充分利用社会监督

　　缺乏完整、透明的行政管制程序和外部监督机制，为管制失灵提供了可能。阳光是最好的防腐剂，为了最大限度地防止食品监管过程中的风险，防止监管者被俘获的风险等，应该建立完善的行政程序制度，与听证会制度并行，建立申诉程序，按比例分配名额给社会公民，允许他们参加监督机构的决策项目，使得政府的工作更加公开化、透明化。各级人民代表大会作为地方最具权威的监督机构，宪法直接赋予他们权利去依法采取监督，因此各级人民代表大会要积极的施展它的权利，积极开展监督工作，启动监督程序，对于那些正在危及食品安全、市民安全、社会公共安全的行政行为给予严格的指导、指正和撤销。

　　同样的，新闻舆论监督具有公开事实、深刻揭示、迅速传播、影响范围大、处理问题及时等优势，能够迅速聚焦公众意力，形成社会压力，引起政府的高度关注，促使司法机关秉公办事。在西方国家，新闻舆论监督被当作除了立法、行政、司法 3 大权力之外的第 4 种权力，虽没有强制性，却对一个国家的政治、经济和社会生活极具影响力，我国政府应鼓励新闻媒体大力开展舆论监督工作，鼓励媒体提供生产、经营存在安全隐患的线索，鼓励媒体对政府部门的监管工作行舆监督，以充分发挥舆论的宣传教育作用，努力提高全社会的食品安全意识、法律意识、责任意识和诚信意识，进一步推动流动摊贩食品安全监管工作。