风险预防原则在食品安全法中的良性适用研究

　　在早期的法律体系中，“风险”并非一个重要的内容，其与最终损害之间具有相当程度的不确定性，与法律的价值判断标准背道而驰。然而，随着社会的发展，人们渐渐发现以“危险”的确信作为法律干涉的起点，从某种程度上来说反而束缚了政府的行动，无法有效地维护社会安全与秩序。两相矛盾下，在不存在明显的现实危害而又无法排除危害出现可能性的情况下，政府干预性的措施能否施行成为了一个非常严峻的问题。

　　1986 年，德国着名社会学家贝克首次提出了“风险社会”的概念，由此激发了人们对于风险问题的关注，而“预防”则成为超越“治理”应对风险的最好的解决方案。自 20 世纪以来，世界各国逐渐意识到环境之于人类的重要性，而环境污染的源头复杂多样、影响广泛、传播迅速却治理艰难。因此，为了更好地消除环境破坏的困局，“风险预防”逐渐出现在人们的视野当中。风险预防原则源于 20 世纪 70 年代的德国环境法，并逐渐成为国际环境法的一项重要原则。世界的多变性使我们的认知总是处于不完全的状态，不确定性始终无法从我们的生活中完全排除，而预防性原则建立的基础便是科学的不确定性和生命健康风险后果的严重性。至 20 世纪 90 年代，各类食品安全问题频发，其中以欧洲接连发生的疯牛病、口蹄疫等食品安全事件尤为突出，引发了消费者对于食品安全的信赖危机。面对食品领域出现的不能以科学完全解释的潜在风险，风险预防原则开始被援引至食品安全领域。风险预防原则引至食品安全法的目的在于使食品安全防治超越对科学确定性和法律确定性的依赖，提前采取行动以防止更多的不利。

　　在法治社会中，“人类为了防范风险、减少风险、分散风险和消除风险，创制了大量的法律制度”[1].而在食品安全领域，风险预防原则主要体现在以风险分析制度为基础的预防性法律制度和保护性法律制度之中。

　　遗憾的是，时至今日，世界各国对于风险预防原则的界定尚未统一，现阶段的定义缺乏实质性的参考内容，其在食品安全领域的适用也过于宽泛，而这一模糊性往往导致了风险预防原则的争议与问题的产生。例如，在“玛拉古蒂公司案”①中，欧盟委员会依据冰岛联络站提供的信息向各成员国发出预警信息，强调法国苹果存在严重的农药残留超标问题。然而，在欧盟委员会发布通知的 9 天后，法国当局公布了对玛拉古蒂公司苹果的检测结果，并未发现超标的农药残留，且该公司从未向冰岛出售过苹果。虽然是虚惊一场，但预防性措施的施行却对法国玛拉古蒂公司造成了严重的经济损失。在后续的诉讼过程中，欧洲初审法院依然延续了以往判例中的习惯性立场--公共健康优先于经济利益，即肯定了欧盟委员会的行为。虽然风险预防原则的运用体现了食品安全保护的价值性标准--预防胜于后悔，但其同样造成了无法弥补的危害后果。正如美国前总统小布什援引风险预防原则发动伊拉克战争一样，不确定性的反应有时候造成的后果可能更加严重。因此，如何更好地适用风险预防原则，成为了食品安全领域发展的一个重要问题，或许是时候该为其模糊性划出一条明确的界线了。

　　一、提升风险评估的科学性。

　　行政机关在采取预防措施之前，应率先判断是否存在需要预防的风险，但无论从哪一方面去解释，这类风险或威胁都是一种不确定的法律概念。在不确定的基础上，风险预防更需要在现有的信息基础上作出更为科学的鉴定，为风险存在的可能性提供最为客观的证据依据。

　　在以风险分析制度为基础的预防措施中，风险预防原则更多地适用于风险管理的过程中，然而该原则的触发因素则产生于风险评估阶段。所谓风险评估，欧盟食品安全相关法律将其定义为“以科学为基础的程序，由四个步骤组成：危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述”①。而风险管理则是“在与相关利益方磋商后权衡不同的政策选择，考虑风险评估和其他合法因素，以及在必要时选择适当的预防和控制措施”②。二者紧密结合构成了风险预防原则在法律制度中的具体应用。虽然风险预防原则以风险管理为主线，但风险评估是其前行道路的边界或指引，防止其走入歧途，避免其被滥用。这种说法的依据在于，风险评估是一种科学性的行为，是科学工作者以一种严谨的态度寻求科学结论的过程，而风险管理则是食品安全的管理者在综合了社会、经济、道德、宗教、伦理等多方面因素而做出的保护性措施，与科学、严谨的风险评估相比较而言，其具有政治上的自由裁量空间，这也是造成风险预防原则滥用的缺口之一。在世界各国的法律中，风险管理是依据风险评估而进行的。因此，要良好地规范风险预防原则的适用，为其划定明确的界线，风险评估的科学性是首要条件。现实生活中，科学性的维持往往受到了诸多因素的影响。例如，20 世纪英国爆发的疯牛病事件。

　　早在 1986 年，英国的相关研究机构及其工作人员便已承认英国存在疯牛病的事实，然而直到 1988 年，英国政府才成立工作组对疯牛病的健康危害性进行调查评估。1996 年，英国政府最终宣布疯牛病对人类有致命性的危害，而这一结果引发了整个欧洲社会的恐慌，英国的牛肉销量急剧下降，人们对于食品安全管理机构产生了严重的质疑和不信任。而这一评估结果的产生距离风险发现已过去十年，应有的保护措施也因此拖延至今。究其原因，在于当时的风险评估机构及风险管理机构职责模糊，并非独立开来，政府在衡量经济利益的过程中渐渐地掩盖了风险评估的科学性。同样的例子便是我国 2008 年爆发的三鹿奶粉事件。早在 2006 年便有人员举报三鹿奶粉具有使婴儿患胆结石的危害性，但国家质检总局并未就该问题启动风险评估程序，直至 2008年媒体披露后才得以展开深入调查。这一现象背后的原因在于当时我国相关机构出于保护“中国食品工业百强企业”及“河北省纳税大户”等因素的考虑，因而未采取相应的风险评估措施。食品安全法对风险预防原则的援引是为了及时控制风险，保护人们的生命健康，但其触发原因却不断地被“其他因素”所掩盖，使得该原则的施行举步维艰。因此，要从源头上规范食品安全中的风险预防原则，首先是要将科学上的风险评估与政治上的风险管理独立开来，确保风险评估的科学性。

　　在疯牛病事件后，欧盟重新审视自身的食品安全保障制度，并提出了“独立性原则”的概念，建立了独立于欧盟委员会及各成员国的欧盟食品安全管理局。这一机构的独立，也被学者们称为食品安全风险评估与食品安全风险管理的分离，是欧盟食品安全风险监管制度的一个重要特色。[2]

　　同时，在三鹿奶粉事件之后，我国卫生管理部门也意识到了风险评估独立的重要性，在 2010 年卫生部制定的《食品安全风险评估管理规定（试行）》第 3 条第 1 款中明确规定，卫生部负责组织食品安全风险评估工作，成立国家食品安全风险评估专家委员会，并及时将食品安全风险评估结果通报国务院有关部门。然而从条文中不难发现，我国的专家委员会并未能像欧盟食品安全管理局一样真正地做到行政上的独立，很多方面仍然受制于卫生部的领导，并未真正做到风险评估与风险管理的分离，难以使风险评估的科学性得到保证。因此，在科学的风险评估过程中，应进一步明确类似专家委员会等评估机构的自主性，从法律规范上提高该组织的法律地位，明确其职权范围及权限，以保障其评估结果的科学性。

　　二、加强风险管理的比例性。

　　风险预防原则在定义上是模糊的，在适用上也缺乏明确的标准，很容易导致该原则的滥用，如产生新的贸易壁垒或阻碍健康的国际贸易，其中最为着名的争议当属“荷尔蒙案 ”①。1981 年、1988 年欧共体理事会曾先后发布一系列禁止进口使用了荷尔蒙添加剂生产的牛肉的通知，并规定了处罚措施。而美国则认为欧共体此举违反了 SPS 协定、TBT 协定以及GATT1994 第 1 条及第 3 条之规定，并向 WTO争端解决机构提起诉讼。虽然案件最终以欧共体理事会的胜利告一段落，但也引发了人们对于风险预防原则在风险管理中适用限制的思考。其模糊性的广泛应用势必会引发替代性的风险，为法治国家提倡的比例原则带来新的冲击。

　　行政法上的比例原则主要适用于负担行政行为，但也适用于除此之外的其他所有行政领域，包括行政法上的风险预防领域。而现阶段，风险预防原则的适用并未能与行政法上的比例原则完美地衔接及融合。