构建食品安全多元共治模式的路径选择

　　民以食为天，食以安为先，食品安全是重大的基本民生问题。中国全面小康进程中"最受关注的十大焦点问题"调查显示，食品安全问题已经连续三年位居首位。食品安全涉及民众的共同利益，具有类似公共物品的非竞争性和非排他性的特征，单独依靠市场方式治理食品安全问题是很困难的。

　　频发的食品安全事件在一定程度上反映出以政府单一主体为中心的监管模式已经无法适应当前严峻的食品安全形势，食品安全监管面临"市场失灵"与"政府失灵"的双重困境，迫切需要推动食品安全监管模式创新。

　　多元共治理论与食品安全多元共治模式食品安全是一个复杂的综合性社会问题，既关系到民众的身体健康、生命安全，又关系到社会经济的稳定发展。食品安全监管一直以来都是世界性难题，即使在食品安全制度相对健全的国家，食品安全事件也时有发生。相较于其他商品而言，我国食品安全监管的难度较大： 一是食品供应链条较长、风险传导性强、危害性大。食品生产、流通和消费所涉及的部门多、环节多、地域跨度大，从农田到餐桌，涵盖种植、养殖、加工、流通、销售等十余个甚至几十个环节，从生产地到加工地再到消费地，可能跨越数省甚至数国，任何一个环节出现的任何一点安全风险都会顺着食品供应链传递下去。而一旦出现问题，就将直接影响到消费者的人身安全。二是我国食品生产经营主体多，食品生产经营领域存在着大量缺少食品安全知识和意识的普通农民和小商贩，面对数以亿计的食品生产经营主体，食品安全监管任务十分繁重。据统计，小微企业大约占我国食品生产企业的 80%,再加上个体工商户，所占比重可能会达到 90%,但是这批企业和商户很多达不到食品生产经营许可条件。三是食品安全体系中固有的信息不对称问题非常严重，消费者根本不可能充分了解食品的实际状况特别是安全状况，难以独立鉴别风险。四是食品安全责任追溯机制缺失，对相关事故责任人的追责非常困难。食品流通环节较为复杂，传统经营者仍以现金交易为主，相关交易凭证以手写为主，真假难辨，不易保留。同时，物流运输、消费习惯和产业特点等都会对追溯制度造成影响。

　　从食品安全治理实践来看，我国食品安全监管体制一度是政府主导下的"九龙治水"模式，食品安全监管大致经历了由卫生部主导到国家质检总局主导再到食药监总局和食安委主导的监管主导权转换，但是在这一连串的监管主导权转换中，原有的体制漏洞并未被有效补上。2013 年，国务院新一轮机构改革将食品监管权力集中到国家食品药品监督管理总局，但从实施效果看，新的监管体制形成并发挥效力尚需时日。一方面，短期内食药监系统无法有效整合各方资源，建立起自己的检验检测和行政执法体系； 另一方面，仅仅依靠食药监总局难以承担繁重的监管任务。目前食药监系统人员已有 20 万左右，超过机构改革前人员配置，但一些地方仍然在呼吁人力不够、办公场所不够、检验检测设备不够。

　　面对这一监管困境，国内理论界从多个维度进行了探究，普遍认为食品安全监管不能由政府包揽，要引入社会各界力量，只有变"监管"为"治理",才能实现对食品安全问题的标本兼治。治理理论是 20 世纪末以来公共管理领域最具影响力的理论之一。

　　联合国全球治理委员会认为，治理是指各种公共机构、私人机构和公民个人处理其共同事务的方式总和，是调和社会利益、协调社会行动、化解社会矛盾的持续过程。学界围绕协商治理、协作治理、协同治理与合作治理等概念展开了较为广泛的论述，目前"协作治理""合作治理""协同治理"等词汇常常被国内外学者用来指代政府与其他组织之间跨部门的合作、共治。

　　而对于各个概念间的纠合与差异，理论界并未形成一致看法。

　　我国的社会政策实践大体经过社会统治-社会管理-社会治理三个阶段。党的十六届四中全会提出"建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局",实际上已经初步体现了治理的理念。党的十八届三中全会提出，要创新社会治理，提高社会治理水平，改进社会治理方式和激发社会组织活力，正式用"社会治理"一词取代了以往"社会管理"的提法。社会共治是治理理念的新发展，即多元社会主体在社会权力的基础上共同治理公共事务，通过协商民主等手段发起集体行动以实现共同利益的过程。

　　它蕴含着社会共治主体间通过职能分工发挥差异化的管理功能，为了共同利益相互对话协商、互动博弈等丰富内涵。李克强总理在2014 年《政府工作报告》中提出，"推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理".食品安全的社会多元共治是我国在十八届三中全会精神指引下的社会治理模式创新，是"社会共治"理念在食品安全监管领域的重要体现。邓刚宏认为，从单一的政府监管走向社会共治是我国食品安全监管体制改革的必然选择，推进食品安全社会共治的基本思路就是简政放权，强化执法责任，引入社会力量参与食品安全执法检查。

　　刘飞等认为，国家主导的食品安全治理模式呈现出"内卷化"趋势，新的食品安全治理机制应该置于"推进国家治理体系和治理能力现代化"的视角下考察，运用国家、市场与社会的合力来进行社会共治，在国家、市场和社会之间形成平等的伙伴关系。

　　莫于川认为，食品安全治理应当适应从国家管理向社会治理的理念转变，这离不开政府自上而下的鼓励、引导、规范，也离不开社会自下而上的推动、自觉和理性。陈彦丽认为，食品安全社会共治强调多元主体的共同参与，能够在解决市场失效的同时，有效克服政府单一监管的缺陷，是比食品安全监管更有效率的替代选择。

　　我国食品安全的"社会多元共治"主要涉及五个问题： 一是多元治理主体之间呈现何种关系，多元主体如何参与治理； 二是如何实现政府监管方式的转变，如何由一元管制转向多元治理； 三是如何明确食品安全社会共治主体各自的法律责任，以实现权责利的统一； 四是如何依法完善食品安全社会共治的制度体系，让食品安全社会共治规范化、制度化； 五是食品安全多元共治模式可能面临何种困境，如何克服这些困境。首先，食品安全多元共治要依靠政府、市场、社会多方合力，政府不能唱"独角戏".从社会共治涉及的主体来看，食品安全涉及各级政府及其食品安全监管部门、生产经营者、消费者、媒体、行业协会及第三方认证和检测机构与专家等多个方面的主体。其次，食品安全多元共治模式的实现和发挥效用，需要依赖一系列健全的机制设计，要明确各方权利义务，充分调动各方主体"主动参与"的积极性，避免出现权力冲突或者治理真空，甚至变"多中心治理"为"无中心治理".

　　第三，食品安全多元共治模式下，政府依然处于核心位置，但要"有所为、有所不为",加快职能转变，将政府的工作重心由监管"第一线"转变到确保"多元共治模式"更好地发挥作用上来，协调好多元治理主体之间的关系，政府不再只是控制者和支配者，而是规则的制定者和合作行为的推动者和激励者； 从管理的强度上来讲，政府不再力求大而全，而是力求所管理之事务在结果上的有效性。

　　新《食品安全法》： 食品安全多元共治模式的法治基础2015 年 4 月 24 日，"最严"《食品安全法》被通过，并将于 2015 年 10 月 1 日起施行，这为我国创新食品安全监管模式、构建"最严"食品安全管理体制奠定了制度基础，新《食品安全法》（ 以下简称"新法"） 承担着新常态下推动我国食品安全监管体制转型的重大历史使命。

　　"新法"体现了十八届三中全会"建立最严格的覆盖全过程的监管制度"的要求，在 2009 年实施的《食品安全法》基础上增加了 50 条，分为 10章 154 条。"新法"最重要的亮点就是改变了以往食品安全管理主要依靠政府监管部门单打独斗的方式，在总则即明确提出食品安全监管的"社会共治"原则，明确规定"食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度".这充分体现了政府在食品安全监管领域从"监管"到"治理"的理念转变，是推进国家治理体系和治理能力现代化的积极作为。"新法"明确了各主体的法律定位，保障了各主体参与社会共治的合法性，有利于协调多元主体之间的关系。"新法"通过"食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责""国务院食品药品监督管理部门对食品生产经营活动实施监督管理""食品行业协会应当加强行业自律""消费者协会和其他消费者组织依法进行社会监督""新闻媒体应当对食品安全违法行为进行舆论监督""任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为"等规定，构筑了食品安全监管部门、生产经营者、消费者、媒体、行业协会共同参与的食品安全多元共治框架，明确了共治主体的权利义务。为了更好发挥食品安全多元共治模式的作用，"新法"从多个方面对共治机制进行了细化，比如规定"县级以上地方人民政府实行食品安全监督管理责任制",将有助于食品安全监管部门依法行使职权，承担责任，更好地维护食品安全； 对新闻媒体参与监督提出了"有关食品安全的宣传报道应当真实、公正"的要求，让新闻媒体对自己的行为负责，将有助于健康的食品安全监督舆论环境的形成，避免食品安全监管部门承担过重的管理责任； 增加了食品安全有奖举报制度，有利于鼓励消费者积极参与监管，其中对举报人身份信息保密等制度，有助于鼓励违法企业内部员工举报。