第五章 提升我国地方政府水污染防治政策执行力的对策建议
5.1 提高行政主体的综合素质，加强水污染防治文化建设
5.1.1 提高政策执行人员的素质
水污染防治工作中执行主体的执行素质就等同于对政策执行能够产生直接影响作用的各种类型的素质，具体来说，这些素质可以具体表现为执行主体所具有的责任意识、工作能力、专业水平以及工作做法等几个方面。
首先，应当培育与政策相关的执行人员，促使其具备足够的责任意识。此要求曾经被美国的专家学者詹姆斯·W·费斯勒和唐纳德·W·凯特尔评述为，作为官僚机制，势必要表现出最为基本的两种品质，其中一种就是责任。这种责任的存在，可以保证执行者忠实地遵循法律层面确定的高级官员所给出的各项指令，并且能够保证政策实施具有一定的水平效率以及达到相应的经济标准；另外一种就是要具备符合社会伦理道德以及基本准则的行为：相关行为要全面遵从社会广泛认同的伦理道德和行为标准，避免在以后的工作过程中，出现一些不道德的社会行为。
其次，良好的敬业精神是政策执行工作人员必须要具备的素养，让执行人员把他们的创造性、积极性和主动性发挥到工作中去，其他相关工作人员也应有最基本的职业素质：良好的自制力。当下我国的水污染防治工作中，有些工作人员可能思想素质方面需要进一步提升，会出现执行力不强以及对待工作消极的行为，导致地方政府的政策在实施上得不到贯彻落实，一般对政策实施主体强化思想道德教育，加强他们的行政道德意识，去弥补他们在职业道德素养和责任观意识不强的问题，从而督促他们养成自律的习惯，不去触碰法律法规的底线。最后，需要加强地方政府水污染防治工作执行人员的执行能力和职业技能水平。政策执行主体需要不断强化自己的职业技能知识、提升工作责任心的态度、养成认真踏实的工作作风，从而以更好的执行力出色地完成上级政府下达的各项政策指令。同时也要坚持做到“四要”,一要有服务于国家和人民的根本理念，为建设和谐社会主义做出自己应有的贡献；二要把民生工作放在首位，在政策执行阶段认真听取群众的建议和要求，真正把人民群众的合理要求落实到实际工作中去；三要在政策执行过程中以科学发展观为事实依据，以求真务实的态度工作，从实际出发，让政府的各项政策全面贯彻落实；四要从全局统筹、法制层面和纪律层面去整体落实工作，合理处理好国家、集体、个人三者之间的利益关系，最大程度上有效的避免政策执行者可能会以自身利益出发或者主要着眼于局部利益，避免“上有政策，下有对策”的违法违规行为。可以通过以上几点来提高政策执行相关人员的综合素质。
5.1.2 加强环境治理的文化建设
文化的形成是一个复杂的过程，作为一个综合性的观念体系，对社会成员产生了重要影响。文化对组织有重要意义，就像人格对于人的意义。文化的影响力并不是依靠强制力来实现的，其作用的发挥依赖于文化本身存在的内在驱动力，文化对于个体而言有重要的认同性和价值观，能够在社会行动中转变为自觉的行为。在现代管理中文化管理是重要的要素之一，不仅对行政主体的道德水平产生影响，同时能够影响其思维方式，在各个管理环节都发挥了重要作用。对于公共机构的工作人员而言，文化能够影响工作方式和工作效率，而在行政执行的过程中也必须依靠文化的依托才能够形成持久的执行力。
水污染防治相关机构只有真正在组织机构层面和工作人员层面真正的塑造好、落实好执行文化，才能真正的履行职责为民众服务，促进环保执行力的提升。环保执行力的强化必须以文化生机的保持为基础。首先，对于经过法定程序通过的上级命令或者国家法规必须严格遵守，不能以任何理由拒绝，同时要按时保质保量的完成，充分利用一切可以利用的条件排除艰难因素，保持良好的心理素质和责任感。如果遇到某些不可抗拒的因素影响或者存在不同的看法，也要先执行，此后在通过正当的渠道了解相关内容并反映自己的想法。任何人不能以任何利用或者任何形式拒不执行法规规定的内容。其次，执行本身是一项挑战，机构人员在面临水污染治理困难时，还要具备迎难而上的勇气和敢于碰硬的精神，不管是对上级还是对法律规定都要坚持自己的原则，通过实践活动不断提升服务意识和专业水平，提高解决实际问题的能力。再者，执行需要各个科室和相关人员的协调与配合，团结合作才能够明确执行的角色定位，形成执行的强大合力。
在对公民进行水污染防治的重要性教育时，要充分发挥教育、科研和传媒的力量，依靠政府领导制定切实有效的针对全社会的宣传教育体制，培养相关人员的文化素质和行为方式，为资源节约型和环境友好型社会的建设贡献力量。在教育过程中要采取人们广泛接受的方式，开展专题报道、公益广告或者进行生态伦理环保宣传。通过多种方式提升人们对生态自然的了解程度和对生态伦理的解读能力，了解水资源在人类的生产生活中所具有的重要作用，提升人们保护水资源的意识，使水污染防治工作根植于社会基础之中，形成对环境违法行为的监督和制约，营造良好的环境保护氛围。
5.2 加强水污染防治政策执行中的资源补偿，完善问责制度
5.2.1 加大生态补偿
目前中国生态治理中最大的问题来自于市场机制无法补偿和纠正经济的负外部性。所谓外部性，是指“单个的生产消费决策对他人的生产消费决策产生直接影响，外部性产生影响不是通过市场发生作用的。也就是说，外部性脱离了市场机制而存在，外部性不能通过市场消灭它，而是依靠市场机制外的力量对其校正与补偿。这是显而易见的，经济正外部性代表了有一些市场主体能够不付出代价就得到经济利益。经济负外部性代表了有一些市场主体遭受了损失也没法补偿。
比如有些企业排放了污染物，污染物给周边居民造成了空气和用水质量的下降，或者掠夺性开采造成了生态环境的破坏等行为，这些行为的外在效应没有在市场价格中体现出来，也就是说，无法通过市场机制加以补偿，只有依靠国家行政管制、国家强制征收税收或者补贴的方式进行补偿。比如国家可以制定一定的排污标准，根据排污标准对超标排放污染物征收污染费的行政管制加以干涉，这样才能使外部效应内在化，最大限度地降低经济负外部性对经济发展和自然环境的负面影响，切实保护生态环境。总而言之，市场自己的缺陷使市场失灵，难以杜绝人为破坏生态环境的行为的发生，这使得政府不得不对其加以干涉，勇敢地肩负起维持经济社会秩序的职责。政府要实现自己在保护生态环境的责任，就必须进一步完善行政问责制。
5.2.2 完善生态问责
政府管理水平的提高，公共利益的实现，都离不开政府执行力的提高。如果行政权力缺乏有效的监督，政府的宗旨和目标就难以很好的实现。行政问责制作为监督政府工作中最为有效的制度，对于确保政府合法、科学行政有着根本的维护作用。因此，在水污染的防治过程中，处理好政府执行力与行政问责制的关系，对于完善行政问责制，增强政府执行力具有重要作用。我国这几十年来，生产安全责任事故以及自然灾难等频繁产生，水污染环境形势越来越严峻。探求其根源，除了不可抗拒的自然因素的作用外，人为因素，特别是政府行政责任的缺失，也就是说，有些政府官员责任心不强，滥用权力，促使或者纵容了生水污染形势的恶化。人们越来越认识到在水污染防治中加强行政问责制的重要性，它对于促进我国水污染防治水平，提高污染治理能力，平衡经济社会利益，实现可持续发展1导干部的选拔制度，提升政府公信力与执行力，建成责任政府具有重要作用。提高政府在水污染防治领域的行政问责机制，应该从以下两方面着手：第一，强化政府在政策执行进程中的监督，提高政策执行的公开透明度，让媒体与公众都能监督政府的执行过程，这不仅有利于实现政策目标，也有利于加快民主化进程。
水资源与人们的生活息息相关，加大地方政府在水污染防治中的信息开放程度，一方面有利于公众参与到水污染防治工作的监督中来，另一方面可以规范政府的行政行为，使各项政策都落到实处；另外，加强政策制定部门与执行部门之间的沟通，让政府执行官员能够正确按照政策的要求进行人、物、财的分配，按照制定的步骤和时间执行，减小执行的盲目性。同时，要加强水污染防治政策各执行部门的协调性，减小部门之间在事权方面的冲突，整合各部门的力量，合力推动实现政策目标。政策执行中，要考虑到地区经济发展不均匀，政策执行的效果也会存在差异，为此在政策执行中，要注意及时反馈，及时调整矫正，提高政策执行的科学性；第二，强化对政策执行者的监督力度。一个政策，不管多好，如果没有高素质的执行队伍，就不能形成较好的效果，甚至会适得其反。所以，打造一支高素质的水污染防治政策执行队伍，是加强政策执行力的重要环节。为此，不仅要强化公务员选拔录用时的考核力度，还要强化对他们在政策执行中的监督。
完善对相关部门公务员监督，应该要加大对电子政务的建设，利用互联网加强对公务员的监督。政府官方网站，应该安排专门的机构与人员进行专门维护，工作人员的经费要有充足保障。政府监督网站要建立一定的规章制度，依照规章制度办事。可以采用网络公开进行监督，能够减小现在监督机制下的效率低下的现状，形成合力，提升监督的整体效率。实现有效的监督，还需要界定好各监督主体的层次关系与权责关系，防止监督主体权责重叠，引发冲突的问题，防止出现缺少监督、虚假监督以及难以监督的困境。在权力执行过程中，要经过公开听证以及解释说明程序，使权力的运作在事前和事中都得到监督。事后，再进行行政复议诉讼、调查质询等监督，形成一个系统性、动态性的监督机制。系统性、动态性监督机制能够对公务员政策执行产生比较强的制约作用，这有利于政策的顺利执行。总而言之，水污染防治政策的执行过程中难免会遇到各种干扰，从而使执行偏离政策原先制定的目标。我国的政策采用层层向下传达的方式执行，传达过程中往往会出现被”加工“的情况，这就要求加强政策监督制约，调动经济、法律与行政的手段，以便实现政策的顺利执行。
5.3 构建和谐的生态治理环境，加强府际合作
5.3.1 引导公众积极参与水污染防治政策执行
水作为生命之源关系到每个人的切身利益，公众作为水资源污染的直接受害者，对政府部门实施有效政策以保护水资源的合理利用具有迫切的需求，因此公众应当是水污染防治政策执行最积极的参与者。随着治理理论的兴起和环境管理实践的发展，公众在环境保护中的作用也越来越得到重视，引导公众积极参与到水污染防治事业中，发挥主人翁作用，提升相关政策执行的有效性，提高水资源保护的工作效率。笔者认为可从以下几个方面来着力改善这一状况。
一是加强向全民宣传水资源保护知识。加强宣传水资源保护知识，能够为水资源保护政策执行提供强大的动力。良好的社会环境对于提高人的情操、改善人的精神面貌具有重要作用。保护好人类赖以生存的社会环境，实际上就是对自己的保护。环境保护作为我国基本国策后，我国不断完善环境保护的法律法规，投入了大量的人力和物力进行环境保护，取得了一定的成效，如果要继续得到更理想的结果，需要全社会共同努力，参与到环境保护事业中，具体到水污染的防治过程中，要加强水资源保护宣传工作，向全社会宣扬良好的保护水资源意识，使社会形成倡导绿色文明、具有较高的环境意识和素养的良好社会氛围，只有全社会环保意识的提高，才能更加主动参与到水污染治理政策的执行与监督中，水资源防治政策得到有效执行才有了重要的基础，这也是促进水资源保护问题有效解决的有力措施，是不断推动水资源保护工作社会化的重要手段。公众的水资源保护意识和参与程度取决于公众对水资源保护工作的认知程度。水污染防治宣传教育具有指导、协调、鼓励、支持的特殊功能，开展内容丰富、形式多样的水污染防治宣传教育可以迅速、有效的提升公众对水污染防治政策的认识，明白水资源保护政策的贯彻落实是全体民众的责任和义务，使用环保产品，运用法律武器维护自身的合法权益，促进全社会形成自觉爱护环境、遵守环境法律法规的良好风尚，不断推动环境政策的贯彻执行。
二是培育和增强环境 NGO.民间环保组织是民间团体，成员大多来自公众，他们积极参与水污染防治事业，对人民群众进水资源保护保护知识宣传，提高人民群众的环保意识、促使人民群众参与到水污染防治的事业中来具有举足轻重的作用；同时，NGO 由于拥有专门的环境知识与技术经验，他们在促进环保事业的发展上比个人的影响力更大，因此，应该多发动民间环保组织参与到水污染防治的政策执行过程中来：首先，政府应该进行立法，给予环境 NGO 应有的社会身份和地位，向社会宣传民间环保组织对环境保护的促进作用，让全社会认识到民间环保组织对环境保护的重要性，提高全社会对民间环保组织的信任，从而提高了民间环保组织在社会的影响力，最终吸引更多的人加入这个组织。其次，政府应该创造条件拓宽民间环保组织活动经费的来源途径，政府还可以进一步给予民间环保组织更大的减免税收等优惠政策。这是因为我国环境 NGO 还不成熟，许多环境 NGO都存在资金紧缺的情况，为了促进它们的发展，政府应该给予它们资金支持和帮助。再次，政府转变工作职能，改变计划经济政府大包大揽的做法，政府不断放权，给 NGO 良好的发展环境，也就是说，政府放权，NGO 的官方色彩越来越淡，民间性以及自治性越来越强，能够增强民间环保组织代表成员的利益诉求，提高社会对 NGO 的信任和支持，同时提高了人民群众参与水污染防治事件的能力。当然，政府监管并不是全面管制，政府对 NGO 所承担的工作放手，只是给予它们背后支持。最后，政府应该加大对民间环保组织的支持力度，为民间环保组织提供环保专业人才培训，提高人员的综合素质，从而提高整个民间环保组织的水平，与此同时，增加水污染防治各项信息的透明度，向 NGO 提供相关信息，提供更多与国际组织交流与合作的机会，从而为民间环保组织壮大提供发展空间。经过这些途径，鼓励更多民间环保组织参与到我国的环保事业中来，提高我国水污染治理政策的执行力度。
三是促进人民群众的外部监督。在水污染防治政策的执行过程中，难免出现变相执行或者形式执行等情况，正如俗话所说：上有政策，下有对策，这也是政策执行难的生动写照。如果缺少对政府部门的监督，地方政府甚至都可能与企业勾结，牺牲社会利益而一味为企业谋利。从政府角度来看，由于监督机制公开透明，政府部门很难寻租；从企业角度来看，有了监督，企业很难俘获政府部门，而且由于监督，企业对环境污染的行为也会大大减少。这是因为政府部门也是利益集团，它自身也有利益诉求，因此，对政府部门进行内部监督是远远不够的，必须强化外部监督，从而使政府和企业产生压力，以便提高水污染防治政策执行的效果。人民群众作为水污染防治政策执行的积极参与者，对影响自己利益的环境政策具有监督的强大动力。对于如何发挥人民群众的监督作用，首先应该完善法律，在法律上界定人民群众参与环境管理的方式和程序。法律上规定公民有权利自愿成立公民环境保护社会团体或者群众组织，公民通过参与这些社会团体或者群众组织，参加环境保护和管理活动；公众环境有权利对环境保护事项进行请愿、信访等。三是构建公众参与会议制度，公众可以在会议上献言献策，在人大和政协，进一步完善代表提案办理制度，如可以举办环境污染案例听证会，让公众能够直接参与到环境保护工作中来，另外，国家环境管理部门应该建立和尽快实施政务公开制度。
5.3.2 加强政府间水污染防治的府际合作
水污染防治政策执行是一个动态过程，包括了成立执行机构、制定政策、解读宣传政策内容、政治动员、先期试验、全面推开落实以及协调监管等许多环节的动态过程，每一个环节都对应是一个具体性机制，例如机构准备机制、传播政策机制、优化主体行为机制、协调沟通机制、管控监督机制等，就好比一台机器的整体功能是由所有组成部件功能发挥而表现出来一样，政策执行机制的整体功能也需要这些具体机制功能的充分发挥。政策执行机制包含两方面内涵：第一，健全完善的政策执行机制要求具体机制也是健全完善的；第二，所有具体机制有效运行后，政策执行机制整体才是健全完善和有效的。所以，这要求在进行政策执行过程时，要对所有因素以及整体效果影响进行剖析。只有系统地、全面地把握政策执行的每一个环节、每一个要素，才能有效建立政策执行机制。本文认为，地方政府公共政策执行力实现机制指的是地方政府公共政策执行力组成要素之间相互关联与作用的关系以及功能，它包括沟通信息机制、公众参与机制、创新激励机制、责任追究机制、执行主体制约机制、执行监控机制等。这些机制之间相互关联、相互作用，共同组成地方政府公共政策执行力实现机制。
具有合理的行政组织机构，才能使组织的执行力更强。建立了有效的行政组织架构，能以最小的成本获得最大效益的执行力。组织架构不合理，主要存在横向机构以及纵向层次结构设置不合理，以及职能划分不清晰。不合理的组织架构，将会破坏组织的整体效应，从而危及组织执行力。例如，由于组织层次比较多，执行信息在传递过程中会得到更多干扰，从而容易误解和歪曲；机构横向设计不合理，会降低执行的协调性，增加各主体之间的摩擦。例如主体为了自己的利益会互相拆台或者制造障碍，严重削弱执行力。为此，政府应该优化行政组织架构：
首先，对政府纵向层级进行合理设计，一方面可以缩小政府执行层次数量，多构建扁平型行政组织架构，避免机构臃肿影响行政效率，另一方面合理安排组织机构的管理权限，对各政府部门的决策权、财权和事权进行明确界定，实现权责一致。其次，对于同一层级的政府组织机构进行合理设置，合理赋予它们职能权限，对政府部门职能进行一步优化，依据我国机构编制的法律条款规定进行职能优化，从而使得优化的政府机构以及机构职能合法合理，从提高水污染防治中的地方政府执行力的角度来看，具体需要做好以下工作。
一是成立区域性执法机构。由于地方内的环保部门的人权、财权和事权由地方负责，地方环保部门受地方保护主义的影响比较大的现状，许多学者看到了在工商管理部门、质量监督管理部门、地税部门等机构内设置垂直管理，能够避免地方保护主义，提高政策执行的效率，也提出在省以下的环保部门设置垂直管理的设想。垂直管理对现有的利益格局进行重新分配，许多领域只要出现执法难，执行难的问题，就想到采用垂直管理的模式来解决问题。笔者不赞成在环保部门也采用垂直管理。笔者认为，虽然垂直管理确实能够发挥一些积极作用，但不能将这个作用无限扩大化，垂直管理模式也有失灵的时候。垂直管理会引起地方职能的削弱，打击地方政府的积极性和能动性。另外，垂直管理部门会依仗自己的优势而不配合地方政府工作，地方政府也会消极对待，导致双方互相推诿。垂直管理部门的人权、财权、事权由上级决定，本级人大无法对其进行监督，容易使得利益部门化、利益规章化的问题。而且地方政府作为一级政府，职能配置健全、组织体系的完整是有效履职的条件，假如许多职能部门都被垂直管理了，政府执政要素的缺失带来组织功能的残缺，导致地方政府空壳化，弱化甚至剥夺了地方政府某一方面的管理责任，反而更加放任地方政府的不作为。
二是构建府际协作机制。水污染防治问题是一个牵涉面广、影响大的社会性问题，环境执法具有跨越区域、行业和部门的特征，这要求多收集各种信息，多听取意见。加强环保执行力，就要减小政府部门相互推诿扯皮的情况。从这可以看出，建立环境议事协调机构、环境管理联席会议制度具有重要的作用，行政协助制度能够使政府部门的权利责任法定化，利用严谨的程序减小责任与义务的真空，减小管理漏洞。发挥反馈机制的作用，加强部门之间的监督，从而实现管理职能的顺利实施。行政部门内职权责的合理设置是行政协助制度的基础和重点，建立行政协助制度要处理好以下几个方面的问题：首先，要明确界定行政协作的性质，行政协作性质指的是行政机关在自己的职责内，应该向其他部门或者机关提供合作和帮助，向他们提供自身所掌握的信息。其次，被请求协助机关的范围和级别，可以用列举方式规定协助机关名称，在发出请求协助时，应该尽量向同级别、能够提供协助的行政单位寻求协助。再次，行政协助的法律后果。提供的公务协作是否合法，执行是否符合相关规定，其判断标准从请求机关适用法律条款中寻找，即由请求机关负责。在提供公务协作过程中，被请求机关的行为要完全听从请求机关。最后，行政协助被拒绝的处理事项。请求机关对被请求机关拒绝的理由和根据认为不妥。双方产生争议时，如果双方有共同的上级机关，则由共同的上级机关对是否有协助义务进行裁决，如果双方没有共同上级机关，则由被请求机关的上级进行裁决。
三是进一步完善行政辖区内的公务协助机制。由于环保部门在执法过程中效果不理想，其它部门没有有效配合，仅仅依靠环保部门孤军奋战，导致环保执行效果大打折扣，环境污染问题也越来越严重。实际上，水污染防治工作需要工商管理部门、水利部门、林业部门、公安部门以及司法部门等许多部门的配合。也就是说，加强公务协作机制，多管齐下，形成合力，水污染治理才能得到良好的效果。除了充分发挥行政手段和经济手段作用外，司法力量在环境污染治理中的作用也不可忽略。可以吸收国外成立环保警察或者环保检察官的经验，在我国探讨建立环保警察或者环保检察官制度。在这方面，我国司法已经进行了一些实践操作。司法机关能够为行政执法提供强大的后盾，司法审判和司法强制能够对罪犯产生强大的震慑力，对其它污染责任人也能产生警示与教育作用。加强制度创新，促进环保保护执法协调机制的建立，将环保执法和刑事司法程度有效地结合起来，在执法中提高环保部门与公安检察部门的协调性，为环境保护执法提供坚强的司法保障。当然，在加强与公安检察部门的协调工作时，还要对环境执法和刑事司法协调的有关操作程序，对如何移交、受理和执行提出更加详细的规定。昆明市环境保护部门和公安检察部门就形成了环境执法和刑事执法衔接的机制。此方法采用环境保护执法联络制度与联席会议制度，就环境执法如何在四个政府部门内协调进行了详细规定。对环境执法案件的调查、惩罚、预防，重大案件查处和执法出现紧急情况下的操作进行了规定。
四是构建跨行政区域的执法协调机制。近几十年来，跨区域水污染问题越来越严重，而跨区域水污染治理又是水污染治理的难点。在跨区域环境治理中，环保执行协调难以及执行不到位的问题严重影响了环境执法的执行力。因此，建立跨区域环境执法协调机制对于减小跨区域污染纠纷，提高跨区域环境执法执行力具有重要的作用。比如，在 2008 年，杭州、绍兴、嘉兴与湖州四个市的环保部门对建立跨区域环保合作发展协调机构达成一致，成立了杭州都市经济圈合作发展协调会环保专业委员会，本委员会的工作重点就是处理跨区域和边界的环境问题，促进四个市在环境保护领域的交流与合作，本委员会的目标是建立杭州都市经济圈环保信息交流平台，环保执法联合机制和对外一致宣传平台，促进四个市的环境治理进入良性轨道，最终实现共同良好的环境治理局面。构建跨行政区域的执法协调机制时，要顺畅协作沟通渠道，可以成立环保联席会议制度，加强不同区域执法部门的信息共享，必要时开展联合办安，充分提高执法工作的整体效应，从而对跨区域、跨流域的重大污染问题。这一举措对环境执法工作的有效开展具有重要意义。
