水污染治理BOT模式在治理水污染行业的应用

　　摘要：水污染治理的资金缺口和国家的大力倡导为PPP模式的引入提供了机遇, 本文以湖南益阳水污染治理项目为例, 分析了PPP模式的运作流程, 并指出了当期该模式在水污染治理行业运用存在的问题, 进而从PPP立法、风险分担机制、定价机制等方面提出建议。

　　关键词：PPP融资模式; 水污染治理BOT模式; 特许经营权;

　　一、PPP模式介绍

　　(一) 外包类PPP模式

　　按照PPP项目的外包程度可以分为整体外包和模块外包, 整体外包是将整个项目交于私人部门, 从项目建设到运营提供服务的全过程 (见表1) 。

　　表1 外包类PPP模式

　　(二) 特许经营类PPP模式

　　特许经营类PPP模式 (见表2) 下的私人部门参与部分或者全部的项目建设运营过程, 政府部门与私人部门风险共担, 利益共享。根据PPP项目实际运营的情况, 政府部门会向特许经营的公司提供一定的补偿或者收取一定的经营费用, 政府部门既要考虑到项目的公益性, 又需要考虑私人部门的盈利需求, 既要提供政策支持, 又要实施有效的监督。在我国, 普遍采用的特许经营类PPP模式主要有TOT和BOT两种, 而与DB模式结合后则形成了更加灵活多样的模式。不同模式的特征如表2所示。

　　BOT模式下, 私人部门的项目成本相对稳定, 而项目的大部分风险也被转移或者共同分担, 因此, 该模式的吸引力更强, 但如果政府不能建立有效的监督机制, 会使经营不善的成本转移给公众。

　　TOT模式更适合于老旧公共设施的改造, 但该模式下, 政府不能在合同期内增加新设施, 如果缺乏丰富的契约管理经验, 会影响政府提供公共服务的质量。

　　(三) 私有化类PPP模式

　　私有化类PPP模式 (见表3) 主要特征是合同期结束后, PPP项目归私人部门所有。这一特征限制了其在我国的推广运用。但部分私有化的模式得到了运用, 这一模式下, 政府通过出让部分所有权实现与私人部门的合作。

　　表2 特许经营类PPP模式

　　

　　表3 私有化PPP模式

　　二、PPP模式在水污染治理行业的应用

　　(一) 水污染治理行业引入PPP融资的必要性

　　(1) 水污染治理财政资金缺口大。国家是水污染治理的主导者, 财政资金是水污染治理的主要资金来源, 其中, 地方财政在水污染治理中负担了50%以上的资金。近年来, 地方财政面临的压力越来越大, 分税制使得财权上交, 而上级部门将事权不断下放, 一“交”一“放”之间, 地方债务规模不断上升。在经济增长放缓的大形势下, 地方政府将主要精力放在保增长上, 水污染的财政支持力度不断下滑, 在财政支持资金不足的情况下, 引入PPP模式来缓解水污染治理资金的不足势在必行。

　　(2) 新常态下政府职能转变的必然。长期以来, 我国水污染治理项目一直采用公共部门运营管理的方式, 成本高、效率低。水污染防治是一项关系公众切身利益的事情, 而水资源既具有公共品属性, 又具有经营属性, 这种双重属性为引入PPP模式提供了基础。引入PPP模式可以充分发挥市场的调节作用, 提高水污染治理效率和服务水平。

　　(二) 水污染治理行为引入PPP融资的可行性

　　(1) 社会私人资本实力雄厚。经过30多年的快速发展, 我国居民储蓄总量不断增加, 民间储蓄占居民储蓄的比例高达90%, 储蓄总量约50万亿。而大量民间资本没有投资渠道, 水污染治理行业为其提供了非常理想的投资领域。我国水污染防治财政支出占财政支出总额的比例在0.3%-0.5%之间, 而据联合国的一项调查表明只有当这一比例在0.5%-0.7%之间时, 水环境才能避免恶化, 在0.7%-1%时, 水环境才会有较为显著的改善。水污染财政资金的严重不足与民间资本的大量闲置为PPP模式金融水污染治理行业提供了条件, 私人资本可以投资、建设、运营和管理水污染的项目, 其中, 水污染治理项目融资成为二者的一个切入点, 这对于政府和私人资本而言, 是一个互利共赢的事情。

　　(2) 政府鼓励私人资本进入水污染治理领域。我国政府为鼓励私人资本进入公共服务领域制定了一系列的法律法规, 这为PPP模式进行水污染治理领域提供了良好的制度和政策环境。2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》标志着政府开始向民间资本开放公共事业领域, 对私人资本进入供水、供暖、供热等公用事业领域提供了一系列制度安排。在水污染治理方面, 财政部、环保部于2015年颁布了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作 (PPP) 的实施意见》, 为PPP模式进入水污染治理领域提出了较为完善的制度规范, 并明确提出鼓励在水污染治理领域推广PPP模式, 同时, 提出各地区需根据区域、流域、项目的特点灵活选择具体的PPP模式。要求各级政府财政、环保部门加强组织, 建立独立、专业的PPP项目监督体系。

　　三、PPP模式的具体运用

　　(一) 项目概况

　　由于城市发展过程中对于环境保护不重视, 导致益阳市区域内的水质污染严重, 城区水质达标率仅为80%, 为了有效改善水质质量, 同时, 充分利用社会资本和治水治理经验, 降低财政资金压力, 2011年, 益阳市人民政府批准益阳城投公司与北京碧水源科技股份有限公司合作成立湖南碧水源水务公司, 通过PPP模式在辖区内开发运营水污染处理工程项目 (见图1) 。

　　图1 湖南益阳水污染治理PPP项目的合作构架

　　湖南碧水源水务公司获得益阳市水污染治理30年的水污染处理工程和水污染防治项目的特许经营权, 预计10年内水污染日处理能力达到50万吨。根据双方协议, 该PPP项目特许经营权分两个阶段:第一期15年, 需要在合同期内使得水质达到国家标准, 第二期15年, 在水质达标后自动获得, 否则, 另行审批。

　　在协议中, 双方未规定固定投资回报率, 湖南城投公司与北京碧水源公司共同承担经营风险, 作为公共部门代表方的湖南益阳市政府委派人员担任公司独立董事, 对湖南碧水源公司的运营进行监督, 湖南碧水源公司不仅负责水污染治理项目的建设和运营, 还参与销售推广, 通过水污染的处理、输送、配售获得更高收益。

　　(二) PPP模式下的水污染治理合作机制

　　(1) 共同决策、利益共享。根据水污染治理目标, 湖南碧水源制定具体的水污染治理计划, 并就该事项与政府主管部门达成一致, 水污染治理的成本费用和水销售价格由政府主管部门与北京碧水源公司根据行业状况协商制定, 双方根据投资比例分享每年的收益。

　　(2) 风险共担。在合作协议中未约定固定投资回报率, 使得政府部门获得大量水污染治理资金, 而作为私有资本的北京碧水源则利用其水处理技术和管理经验, 获得的特许经营权使其能够获得稳定、持续的收入, 这种互利共赢的模式使得风险共担成为必然。

　　水污染治理项目是一个系统的复杂工程, 具有的不同风险要素的性质不同, 需要公司双方按照风险性质协商确定承担机制。双方约定:

　　由于自然灾害、突发事件等不可抗力风险导致的成本增加, 如自然灾害导致PPP建设项目设施损坏而需要重复建设或者修复等, 由水务公司核定成本增加的数额, 经物价部门评估审核后, 将合理的部分计入经营成本, 可以通过增加水污染处理费用或提高水售价进行补偿。政策调整或变更导致的成本增加, 是由政府因素造成的, 因此由市政府通过财政补贴或者其他优惠政策予以补偿, 具体金额由物价部门、财政部门聘请第三方审计、评估机构确定。由于技术不达标、施工质量不合格导致建设项目延期或者重建, 或者项目运营后经营管理不当导致亏损等, 则由水务公司承担。

　　(3) 政府实施监督职能。一是建设与成本监督。市政府设立监督机构负责对项目建设和运营成本进行管理, 确保PPP项目建设如期完工投产, 对运营成本进行分析, 重点关注PPP项目建设和运营采购物资的数量、质量及价格, 通过招标采购等方式对大额采购项目进行系统控制, 对小额、零星采购则通过完备的流程审批来进行控制。公司水污染治理费用、水价的调整需要由专业的第三方评估机构进行评估, 并报请政府相关部门的批准。二是价格监督。城市供水是一项关系民众日常生活的重要公共服务, 而水价则受到政府部门的监督和控制, PPP水污染治理项目的治理费和再生水的销售需要在政府监督之下保证其合理性。益阳市政府对该PPP项目采取收益率管制模式, 根据整个城市供水公司的水价作为基准, 加上合理的成本调整、税金作为成本, 按照成本加法定合理利润的方式确定水的售价。三是质量监督。PPP水污染治理项目的关键是提高水污染处理能力, 改善水环境质量。因此, 无论是成本控制还是价格监督, 提高水质、改善环境是一个基本立足点。按照合同约定, 如果水务公司水污染处理和水污染防治未能达到相应标准, 会受到政府部门的处罚。

　　(三) PPP模式下项目公司管理

　　湖南碧水源水务公司根据PPP项目的特点和要求制定了科学的管理结构 (见图2) , 具体负责水污染防治PPP项目的建设、运营和管理。

　　图2 湖南益阳水污染治理PPP项目公司管理结构

　　PPP项目的顺利实施在很大程度上受到公司管理结构的影响, 湖南碧水源水务公司公私产权明晰, 作为益阳市政府代表的湖南益阳城投公司与北京碧水源公司共有该项目的所有权, 并且明确了各自的出资额和产权比例。湖南碧水源水务公司具体负责项目建设、运营, 而作为出资方的益阳市政府和北京碧水源对项目进行有限的控制权, 通过独立董事、监事的配置实现政府监督、社会监督、内部监督的有机结合。

　　(四) 存在的问题

　　PPP模式的引入有效的拓展了水污染防治的融资渠道, 缓解了水污染治理投资不足的问题, 同时, 借助于北京碧水源公司的管理经验大大降低了项目经营管理成本, 提高了水污染治理效率, 同时产生极大的经济效益和社会效益。但公司运行过程中仍然存在一系列的问题, 需要在今后的运营过程中加以改进。

　　(1) 定价方式存在弊端。按照规定, 水污染治理项目的处理费和再生水售价是在行业均价的基础上, 参照公司运营成本确定的, 这种模式在一定程度上有助于提高私人资本的积极性, 但由于运营成本可以转移到公共产品的售价上去, 会使公司经营管理不善导致的成本偏高的部分转嫁到公众身上, 不利于公司成本控制和管理效率的提升。

　　(2) PPP专业化人才不足。PPP项目立项运行前期, 双方合作比较顺利, 但随着项目的建设和运行, 由于在管理理念、操作流程等方面的差异, 使得整个项目建设屡次延期, 严重影响了PPP项目的实施效果。北京碧水源作为一家具有丰富PPP模式操作经验的公司, 制定了一套较为完善的项目建设计划方案, 但作为一个合作项目, 项目的高效运行有赖于双方的共同合作。湖南益阳政府部门缺少PPP方面的专业化人才, 不管是直接出资方的益阳城投公司还是其他政府职能部门, 对于PPP模式了解不足, 一方面不能很好的配合PPP项目的立项、签约、建设、运营, 另一方面, 也导致监督乏力。

　　(3) 定位不当。PPP模式下的水污染治理项目虽然是一项政府行为, 但政府的角色从项目的主导者变成了合作者, 但这个角色转变如果不到位, 就会导致行政干预太多, 使得本该由PPP项目公司自主决定的事项受到外部干扰, 这一点集中表现为利用行政手段干预项目设计、施工进度等, 严重影响了PPP项目的进度和质量。

　　四、PPP模式在水污染处理行业应用的问题及建议

　　(一) PPP融资模式在水污染处理行业应用过程中存在的问题

　　(1) PPP模式的相关法律法规滞后。PPP模式在我国政府投资项目的广泛运用取得了一系列显著效果, 与之配套的法律法规却没有及时跟进, 缺少对PPP模式的有效指导, 使得该模式的推广运用受到限制。在美国有“公私营机构合作委员会”对PPP项目实施过程中遇到的制度、法律法规问题进行研究, 及时对法律法规进行完善。我国在引进这一模式的同时并不能照搬国外的法律法规制度, 且没有及时制定一个针对性的法律法规, PPP项目管理的政策法规散见于不同部门颁布的指导意见等文件中, 使得政策法规的效力不强, 如果遇到与其他法律法规冲突的地方, 如何执行和实施就需要报请国务院、发改委, 大大降低了项目运行效率。

　　(2) 风险分担不合理。PPP项目建设周期长、投资金额大, 使PPP项目风险因素较多, 如政策法律风险、合同风险、不可抗力风险、技术风险、信用风险等。对于这类风险, 很难在项目签订之时就较为全面的识别, 对于未能估计到的风险如何分担在很多PPP项目中没有形成有效的应对机制, 而在相关配套法律缺失的情况下, 未估计到的风险因素往往会导致PPP项目合作方法的合作破裂, 政府由于处于强势地位, 遇到争端往往是私人资本承受更大损失。

　　(3) 定价困境。水污染治理项目提供的公共产品和服务主要是再生水, 水的定价问题存在着公共利益最大化与私人收益最大化的博弈, 政府职能要求其提供物美价廉的公共产品和服务, 而私人资本则追求利益最大化, 政府虽然掌握着定价权, 但由于信息不对称, 对于成本构成的监督不力, 以成本加成法制定的价格并不一定合理。这种不合理的原因分别为:一是水污染治理PPP项目缺乏竞争, 政府与私人投资者通过谈判来确定是否合作, 而非通过招投标的方式, 使初始定价容易偏离市场真实价格, 尤其是在政府PPP专业人才匮乏的情况下这种可能性更大。二是价格听证制度流于形式。三是政策性定价与经营性定价混杂。水污染治理项目属于准公共产品的范畴, 这就决定了其“微利”性, 政府部门在要求私人资本提供优质公共产品的同时, 还得考虑到整个项目的风险补偿问题, 如果风险与收益偏离太大, 就无法促使私人资本进入这一行业。从近年的水污染治理PPP项目案例看, 在合作合同中出现的价格补贴、财税补贴等因为没有国家层面法律法规的支持, 这些优惠措施并未得到有效的执行。

　　(4) 政府角色定位与承诺缺失。政府在以往的水污染治理项目中参与了融资、建设和运营的各个方面, 既是投资方又是运营方, 既是建设方又是监督方, 这一角色在PPP模式下发生了很多变化, 这就需要政府职能部门在观念、制度和体制方面发生转变。

　　(二) PPP融资模式在水污染治理项目的完善建议

　　(1) 加快完善相应的法律法规。在PPP模式广泛运用的背景下, 加快相应的配套法律建设意义重大。结合境外有关PPP模式的立法经验, 可以参考以下模式:

　　制定国家层面的统一立法, 由国家最高立法机关或行政机关制定法律条文, 是关于PPP模式的最高法律保障, 这种模式在新兴市场国家应用更广泛一些, 如巴西、韩国等。

　　制定具体的PPP项目立法。这种模式一般针对特定的PPP项目制定对应的法规, 例如香港针对大榄隧道和元朗隧道制定了《大榄隧道及元朗隧道》, 优点是立法的针对性强, 适用性高, 缺点是不具有普遍的指导性。

　　以合同法的条款进行规范。在合同法下增加有关PPP模式的内容, 对PPP模式进行规范, 例如英国自1999年颁布《标准化PFI合同》以来, 在2002年、2004年和2007年进行了三次合同指南, 并在2012年重新颁布了《标准化PF2合同》。

　　我国当前缺少一部有关PPP的高位阶法律, 相关政策出台较为频繁。有必要总结以往经验和借鉴国外成功经验, 制定专门的PPP法, 另一方面, 各省在PPP法的指引下制定制定灵活的政策, 因地制宜的发展PPP。在PPP市场尚不成熟的背景下, 由市场自发形成PPP合同不符合我国国情, 政府应从公共利益的角度运用价格听证、信息公开都方式加强对私人的监督。

　　(2) 政府正确定位角色。PPP模式下政府角色由项目主导者转变为合作者, 需要政府转变观念, 并在市场规则的要求下改革现有管理制度。

　　宏观方面, 要保持政府承诺的连续性、有效性, 通过必要的补偿机制应对政策变动导致的PPP项目风险。做好PPP模式在公共服务领域应用的培养和引导, 培养具备财务、水务、PPP融资等知识体系的综合性复合人才。

　　微观方面, 要做好合作者与监督者。政府要改变工作作风, 以合作而非命令的方式推进工程项目的进行, 要做好工程项目进度、资金使用的监督, 也要做好治污效果的监督。

　　(3) 合理有效的风险分担机制。PPP项目风险依据项目不同而有很大的区别, 在签署合作协议时, 应制定合理的风险分担机制, 依据风险性质、动因来确定承担主体。例如政策性风险应有政府公共部门承担, 而公司内部管理不善导致的风险则由私人资本承担。

　　(4) 确定合理的价格。水污染治理项目而言, 水污染处理费用和再生水售价直接影响着整个PPP项目是否能够正常运行, 定价过低会导致私人资本无法获得合理的报酬, 影响私人资本的合作意愿, 定价过高则会损害公众利益。为实现上述目标, 需要建立多样化的补偿途径。例如:延长特许经营期限, 根据PPP项目经营情况, 在经营方无明显过错的情况下, 可以适当延长水污染治理项目的特许经营期;制定阶梯价格, 或者时段价格, 形成合力的水污染处理收费标准;优惠措施。财政部对水污染处理PPP示范项目中的存量项目, 提供给项目中的公共部门5%的补贴, 而对前期费用则不分存量与增量项目。各地应根据本地实际情况, 针对公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等环境保护、节能节水项目等项目制定所得税等方面的优惠或补贴。

　　参考文献
　　[1]蔡临申:《民间资本投资基础设施项目的PPP模式研究》, 浙江大学2006年硕士学位论文。
　　[2]徐翔:《基于PPP模式的农村水利设施融资研究》, 云南财经大学2012年硕士学位论文。
　　[3]郭向楠:《关于国内水务产业链主要环节拓宽PPP模式应用范围的分析》, 复旦大学2012年硕士学位论文。
　　[4]张玉:《PPP模式在环保产业中的应用研究》, 财政部财政科学研究所2015年硕士学位论文。