县乡镇村水利发展遇到的问题与改革思路

　　基层水利是指界定在县及县以下的水利，包括县、乡镇、村三个层级，内容涉及水利基础设施建设和管理、水利体制机制建设、水利组织机构及能力建设等方面。其主要特性是基础性、公益性、服务性、艰苦性，其主要特征表现为：工作面广、量大，直接服务广大群众；业务综合性强、专业性强；工程类型多、性质复杂；空间差异性强、各地问题不一。

　　1 基层水利发展状况
　　
　　从基层水利发展状况看，我国现有小型水库8万多座，总库容600多亿m3,大坝安全达标率为58.75%;小农水工程2000余万处，控制有效灌面4.6亿亩；小型灌区4.61亿亩，其中自流灌区（34.5%）,扬水灌区（25.1%）,井灌区（40.4%）;小型排灌站约37万处；各类涵闸桥约180万处；2011年农饮安全工程受益农村居民2.66亿，集中供水工程受益人口比例占63%.全国共有基层水利站28170个，独立设站的有22740个，占全国总数的81%.有独立办公场所的站达到16602个，占总数的58.9%.农民用水合作组织7.8万个（其中在民政部门登记注册的3.1万个）,管理灌面2.5亿亩，约占全国有效灌面的28%.

　　2 基层水利的地位与作用
　　
　　基层水利是现代农业建设不可或缺的基础条件，农村社会经济发展不可替代的基础支撑，农村水生态环境改善不可分割的保障系统，水利对粮食增产的贡献率达44%,其中小型农田水利设施为37%,基层水利在水利事业中具有重要的地位和作用，是水利事业的基础力量和重要组成部分。基层水利直接服务于农业、农村和广大农民，关系到水利工程效益的充分发挥，更关系到农民权益保护和农村的社会和谐稳定。正如原国务院副总理回良玉所讲：水利工作的根基在基层，服务对象在基层，政策落实更要靠基层。

　　3 基层水利发展存在的主要问题与原因
　　
　　目前基层水利发展存在的主要问题：一是在工程设施方面，工程设施老化失修、损坏严重；工程配套不全、功能难以发挥；建设投入严重不足，运行维护缺少经费；二是在管理服务方面，管理职能弱化，工作效率低；任务重，条件差，待遇低，队伍不稳；人员年龄老化，文化层次低，专业水平不高，人才缺乏；三是在政策执行方面，执法力量薄弱，经费不足，执法难度大，政策落实不到位。产生这些问题的原因是多方面的，主要原因是长期以来“重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套”的发展理念，导致基层水利基础设施薄弱；定性不准，没有建立起良性运行的发展模式；管理体制没有理顺，管理责任得不到落实；投入机制未解决，工程建设维护资金渠道不畅；政策法规不完善，发展缺乏政策保障。

　　4 基层水利发展面临的机遇与改革面临的关键问题
　　
　　当前我国处于大规模加快农田水利建设的新阶段，基层水利发展面临大好机遇。一是水资源供需矛盾突出成为可持续发展主要瓶颈，大力发展农业节水，灌溉农业发展要上台阶，有很大的发展需求和紧迫性；二是中央高层取得共识，中央决策部署很明确，各级领导高度重视，未来农水建设投入剧增；三是恰逢全面深化改革时代，国家宏观经济政策指明了方向，农村改革创造了有利条件与良好机遇，以“民办公助”为特色的投资体制改革措施提供了强有力的资金支持。我国已出台针对小型农田水利工程建设、乡镇水利组织建设、农村饮水安全工程、水管单位发展与改革等方面的政策措施，取得一定成效；国家已安排的多项基层水利财政公益性支出项目，发挥了良好的效益；部分地区乡镇水利管理体制改革与农田水利建设管理机制的不断创新，为推动基层水利发展提供了宝贵的经验。

　　尽管如此，基层水利在工程建设、产权、管护、监督等方面的问题尚未得到有效解决。现阶段基层水利的改革发展还是面临五大关键问题：一是中央政府与地方政府的事权关系与财力分配问题。

　　如何保持财力与事权相匹配，保持事权与支出责任相适应，构建中央政府与地方政府的支出责任机制？在资金渠道来源多元化的现实情况下如何有效发挥资金聚合效应，建立资金使用机制？二是政府与农民的关系及政府的作用边界问题。农田水利建设与管理上，如何处理政府与农民的关系，明确政府的作用边界？如何充分调动种植大户、农场主、农民合作社等的积极性？三是市场在农业水资源配置中的作用问题。农业水价改革如何进行？如何构建农业水价合理分担机制？在当前国家惠农促农，大力支持“三农”的政策环境下如何有效解决农业水费收缴难问题？如何利用农用水权制度创新促进农业水资源优化配置？四是基层水利管理服务组织建设问题。认识如何统一？组织性质和职能如何界定？实行何种管理体制？机构如何设置？采取何种管理机制和用人机制？如何建立经费保障机制？五是政策、制度安排与变化中的农村经营体制相适应问题。如何在新型农业经营体系建设过程中，构建小型水利工程管护体制机制？如何解决水利工程集体受益与土地经营家庭承包责任制的矛盾，构建小型水利工程的养护长效机制？

　　5 解决基层水利改革发展关键问题的对策探讨
　　
　　解决上述基层水利改革发展中的关键问题首先要正确认识挑战。目前我国基层水利工程建设和管理任务很重，农村劳动力严重不足；工程建设与管理经费难以充分到位；乡镇级管理组织力量十分薄弱；基层水利法制建设滞后。

　　其次要创新基层水利发展机制，厘清政府、市场和农民主体三者的关系。一要明确政府的责任边界。政府负责编制规划、提供公共服务、建好基础设施和保护环境。以县级农田水利建设规划为统领整合各类财政资金，合理划分中央与地方财政支出责任，如中央财政养事、地方财政养人。将水管体制改革延伸到乡镇小型水利工程管理，对基层水利设施，做到有人看护、有人维修、有人管理；二要充分发挥市场作用。完善融资机制，引导农户组织和个人抵押资产或土地流转权借贷搞农水设施建设，积极引导社会资本投入农村小水电工程和农村水厂建设。在水利专业化服务中引入市场机制，由政府购买服务。三要充分发挥农民主体的作用。推行受益农户对工程建设实行监督的机制，允许农户获取产权收益，使农民组织在小型工程管护、用水管理、水费收缴、用水纠纷调解等方面发挥决定性作用。

　　第三健全基层水利管理服务组织体系，构建三位一体、三轮驱动的基层水利管理服务体系。一要健全基层水利服务机构，职能界定要处理好流域管理与区域管理、单一管理和综合管理的关系，强化公益性服务和综合管理职能，做到定性准确、职责清晰、设置合理、运转协调、精干高效。基层水利站主要履行水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能和作为县级水行政管理职能在乡镇的延伸，提供业务指导。对基层专业化服务组织履行管理和指导职能，对参与基层水利社会化服务的经济组织、企业、私营个体经济履行指导和监督职能。充分发挥县级水务局（或水利局）与镇村之间的桥梁与纽带作用。基层水利服务机构改革成效要列入县级农业农村工作年度目标责任考评体系。二要规范扶持基层水利专业化服务队伍建设，加强农村供水基层服务队伍、基层水利应急服务队伍建设（如抗旱服务队、防汛抢险队）、小型水利设施维修队伍、农村水利施工专业化队伍建设。充分调动各类农村新型主体参与。按照承担任务的公益性强弱，区分组织的性质。如抗旱服务队、农村水厂（站）等为事业性质，农村水利施工专业化队伍为企业性质。三要加强村级水利服务组织建设，大力发展农民水合作组织，推行农民对斗渠以下的设施自主管理、自我服务、互助合作。

　　第四要加快推进基层水利法制建设，将基层水利工作纳入法制化和依据规划管理的轨道。尽快颁布施行“农田水利法”、“农村水利条例”;加快出台“节水灌溉补偿及激励办法”、“灌排工程运行费用财政补贴办法”;强化县级农田水利建设规划对项目和资金安排的指导和约束作用，完善和规范小农水工程的后续管理。落实农村饮水工程用地、用电和税费优惠政策，解决我国农村饮水工程普遍运行成本高，尤其是电费、税费负担重的问题。