公共卫生事件治理中社会工作介入的局限性与建议

　　摘    要：　新型冠状病毒肺炎疫情不仅是个医卫问题，而且是个社会问题，有效防控需要在党和国家的强力领导下，全社会的系统参与。社会工作作为一支重要的社会力量，按照其专业属性应该参与到有效应对突发公共卫生事件中去。特别是在市域治理背景下，社会工作具有服务者、支出者、关系协调者以及资源筹措者等应然角色，但现实中又尚存不足与局限，因此需要从完善制度建设、推进专业教育改革、改善专业人才能力培养等方面促进社会工作有效参与公共卫生事件治理。

　　关键词：　社会工作; 突发公共卫生事件; 市域治理;

　　新型冠状病毒肺炎（以下简称新冠肺炎）因其传染力特别强、传染速度特别快、染病危险特别大等特点，加之春运人员流动规模大、春节人员互动频次高等因素，进一步加剧了其快速传播，迅速形成了大规模疫情，不仅给人们的健康及生命安全造成了极大的危害，而且对社会经济发展造成了极大的影响。疫情发生后，党和国家高度重视，采取了一系列有利措施，已经成功遏制了疫情的蔓延势头。新冠肺炎已经不仅仅是个医卫问题，而且是个社会问题，有效防控不仅需要公共卫生引领的技术防控，更需要党和国家的强力领导、各级政府的系统组织、全社会的系统参与。社会工作作为一支重要的社会力量，按照其专业属性应该参与到抗击疫情中去，并有效发挥其应有作用。

　　一、社会工作参与突发公共卫生事件治理的应然作用

　　（一）社会工作的基本内涵

　　社会工作作为一种专业的、职业的助人服务活动，是随着西方工业化、城市化发展及其现代社会转型过程中诸如贫困、失业、犯罪等社会问题的日趋严重而产生的，强调通过专业的科学方法，帮助那些有困难或有需要的人。在我国，新型的专业社会工作则是随着改革开放，通过“教育先行”、社会经济发达地区先行试点，而形成的秉持国际社会工作理念、运用专业理论知识和方法技术、主要为困难人群提供服务和支持的助人活动。直到十六届六中全会提出“建设宏大的社会工作人才队伍”战略部署后，政府层面才对社会工作形成共识，将其作为社会建设的重要组成部分，是一种充分体现社会主义核心价值理念，遵循专业伦理规范，坚持以助人自助为宗旨，综合运用专业技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体、组织和社区，整合社会资源，进而协调社会关系，预防和解决社会问题，恢复和发展社会功能，促进社会和谐的职业活动。这一界定从宗旨、方式、功能与作用等方面阐释了社会工作作为参与社会治理的一支重要力量的本质内涵。
 

　　（二）突发公共卫生事件治理需要社会工作参与

　　十八届三中全会首次以“社会治理”代替“社会管理”，由“管理”转向“治理”，表面上仅仅一字之差，但究其本质而言，不仅体现了政府理念由“政府全面负责”向“政府主导”转变，而且体现了实施过程在党委领导、政府主导的基础上对“社会协同”、“公众参与”的过程目标转型。这一转变，则使社会工作作为重要的社会力量广泛参与社会治理创新成为必然。党和国家强调社会力量参与社会治理创新，并为之进行了积极探索，积累了大量经验。十九届四中全会再次明确提出“加快推进市域社会治理现代化”的战略部署，要求必须坚持“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[1]，进一步特别强调了市域社会治理及其范围内的社会力量的积极参与。新冠肺炎疫情这一来得突然、危害巨大、严重威胁着广大人民群众生命健康安全的公共卫生危机首先爆发于一个城市，城市理应第一时间进行广泛的社会动员，整合社会人力、财力、物力、技术力量等各种有用资源。而广泛的社会动员，简言之，就是要求坚持在党的领导下，由政府统筹实施治理，发挥群团组织、社会组织等社会力量的作用参与抗击疫情，组织调动群众发挥自立、自救的精神，最大限度地治理疫情带来的危机。这样，也就为社会工作参与市域抗击疫情找到了依据和落脚点。

　　（三）社会工作能够参与突发公共卫生事件治理

　　市域突发公共卫生事件治理，无疑市域政府是最大的主体，只有政府才能全面承担疫情防控、危机处理的重担。作为重要的社会力量，社会工作凭借其独特的专业理念、知识、方法能够也应该参与到抗击疫情的战斗中去。较之于传统医疗卫生体系提供的疫情抗击工作，社会工作的参与不仅可以增强应对突发公共卫生事件的直接力量，可以从直接提供服务、链接资源、关注病患者心理需求以及社会倡导等方面提供服务与支持，而且可以在资源整合、政策倡导等方面发挥作用，增强对病患者、医护人员等群体的人文关怀，在一定程度上可以与医卫服务工作形成互补，成为医疗层面抗击疫情有益的、必要的延伸。就我国社会工作参与市域公共卫生事件治理的现状及发展趋势而言，社会工作主要可以承担如下角色。

　　1. 服务者角色。

　　新冠肺炎突然爆发并很快在市域范围内发展成为公共卫生事件，不仅打破了人们原有的生活平衡，而且严重威胁着人们的生命健康安全。政府无疑是抗击疫情的最大责任者，各级政府在党中央的统一领导下，举全国之力采取了科学有序措施及时有效遏制疫情。社会力量也有责任去协助解决危机，帮助人们生存下去、生活下去。社会工作的首要目标就是要通过其专业机构、社会工作者积极参与到抗疫救灾活动中去，分别对不同对象施以不同的服务。如：对于那些已经入院治疗的确诊者或疑似人员，社会工作可以参与到治疗过程的相关服务中去，一方面社会工作可以协助其解决吃、住等基本物质生活条件，同时可以发挥专业优势、运用个案工作等方法，为病患者提供心理开导、支持服务。

　　2. 支持者角色。

　　新冠肺炎疫情的特点决定了其涉及的人群特别大，不仅要直接关注确诊或疑似病例，而且必须关注其亲属、邻里及周边群众，不仅有利于保障其生命健康安全，而且有利于整个疫情的及时控制。社会工作的参与不仅要提供直接服务和帮助，而且也要充分运用“助人自助”的专业理念，发挥专业优势，帮助其克服畏难情绪，鼓励其在可能的情况下克服困难、自立自救。同时，还可以面向医疗机构和医护人员开展支持工作。社会工作的参与不仅可以协助医疗机构开展秩序维护、分检导医以及紧缺医疗用品等物资的筹集与分发等服务；而且可以为一线医护人员开展工作提供餐食准备、上下班护送以及家庭照顾等生活支持与服务，最大限度为医护人员排忧解难。因此，社会工作者应该也可以成为服务对象的支持者、使能者。

　　3. 关系协调者角色。

　　无论是隔离或确诊治疗对象，还是家属，甚至邻里等被追踪观察者，除了生命健康安全受到威胁，首要感受就是与其周边人群的日常关系瞬间被阻断，使其陷入困境，甚至加剧其恐惧感。社会工作通过全面、深入分析问题，科学谨慎地选择工作方法介入其中，既可以协助医疗机构协调医护人员与患者及家属的关系，也可以协调在家隔离观察人员与邻里之间的关系，承担起缓解恐惧、处理矛盾的角色。当然在此过程中，社会工作服务者还可以直接向服务对象倡导抗击疫情的具体行为，比如说，戴口罩、在家不出门等方式是控制疫情快速蔓延的有效方式。在疫情发生的初期，对很多民众而言并不理解，甚至排斥，社会工作者就可以依托其亲民性等特征深入社区广泛宣传发动，并指导群众接受疾控部门的建议，改变原有的习惯或行为。

　　4. 资源筹措者角色。

　　突发公共卫生事件来得突然、疫情蔓延速度非常快，医疗卫生、群众自我防护物质资源消耗非常快、需求量很大，但现有储备不足，加之正值春节假期，生产不足、物流不畅等因素的影响，加剧了物质的紧缺程度。为了最大限度地满足抗疫需要，社会工作可以发挥资源筹措的功能或者协助相关方面进行资源筹措，主动联络政府部门、企事业单位、社会组织及广大社会公众，向其筹集资金、筹措物资，并将筹措的资源及时分配、传递到服务对象手中，以满足其应急需要，以支持抗疫。

　　二、社会工作参与突发公共卫生事件治理的实践局限

　　（一）社会工作参与突发公共卫生事件治理的服务能力不强

　　虽然社会工作能够参与到抗疫工作中去，以政府牵头的整个抗疫体系因为主客观因素等方面都为社会工作的参与留出了空间。但是社会工作能否与政府部门、企事业单位等相互协作，能否真正成为疫情治理工作的多元主体中的一元并发挥重要作用，关键因素还是取决于其自身服务能力能否胜任治理疫情工作的需要。社会工作的服务能力不仅包括直接输出服务、帮助服务对象的能力，而且还包括对接外界环境、整合资源以及将资源有效转化为服务等方面能力。我国社会工作起步较晚，相对缺乏系统的专业化建设。近年来虽然得到了较快发展，但总体而言，其专业人才队伍体系尚需进一步健全。一方面，大多社会工作人才培养尚未能实现院校与实践领域的有机对接，基本还是停留学校教育培养层面，人才的输出与实践领域需要之间尚有一定差距。另一方面，社会工作人员培养大多倾向于养老助残、儿童青少年服务等方面，鲜有涉及公共卫生领域，即使偶有涉及，也是在专业人才培养方案中象征性安排了很少有关协调医患关系或病患微观层面心理干预的知识内容，缺乏系统的公共卫生事件应对理论、知识与方法等方面能力培养，导致相关能力缺乏。这样，一旦面对如此凶险的突发疫情，许多社会工作人员，甚至规模较大的社工机构也有较强的无力感。比如，部分社会工作者积极参与了社区防控工作，但似乎平常的专业工作节奏都被打乱，日常设计好的服务范式难以实现，专业价值不知如何实现，承担的基本是志愿服务角色，在忙碌中难免出现专业迷茫感。同时，社会工作无力感的增强，亦将影响社会对其专业性的认可。这样，也就直接制约了社会工作参与本次疫情治理工作。

　　（二）社会工作应对突发公共卫生事件的系统整合资源能力较弱

　　整合资源是社会工作的重要能力或工作方式，但究其实践而言，则囿于专业人才培养、人才评价、激励等机制的局限，社会工作不仅直接的专业服务能力不强，而且整合资源能力也较弱。实践中，社会工作服务的开展，大多停留于比较微观的个体、家庭层面的缺失或问题所需支持，通常紧急程度不高，社会工作依托其专业优势参与其中，往往能够着眼于服务对象的生态系统，能够满足其需要或协助解决其问题。但一遇到如此规模之大、风险之强的突发公共卫生事件，社会工作不仅缺乏协调整合政府、医疗机构、社会组织等多元主体的能力，甚至不具备突发公共卫生事件的防范意识和能力；再加之对疫情的认识也不足，直接影响了社会工作对防控工作的支持与参与，相当时间内社会工作基本没有对本次新冠肺炎治理工作有发声行动，进而也影响了其参与成效，直接影响了其后续参与抗疫工作的资源整合能力。比如说，相对医护人员而言，社会工作难以有效整合、提供直接的医疗卫生服务资源尚可理解，但一直以资源链接者作为其重要专业优势的社工面对突发疫情，也无法回应居民对于防护资源的急切需求，即便是日常生活中看似平常的口罩，社工也完全没有获取的优势通道，甚至其自身参与社区抗疫治理活动的基本防护物资需要都难以满足。

　　（三）社会工作应对突发公共卫生事件的关系协调能力不足

　　社会工作参与公共卫生事件治理的重要途径是通过协调各个相关主体及其与服务对象之间的关系，扮演资源的整合者和关系的连接者。通过社会工作将服务对象置于家庭、组织、社区、社会等关系网络之中，而社会工作介入理应协助服务对象最短时间内从医疗机构、政府职能部门、基层社区组织以及慈善救助组织等方面获得救治、防护或生活等方面的支持，以及来自亲友、邻里等非正式人际网络方面的支持，特别是对于那些社会网络资源不足或网络利用能力不足的群众。理论上讲，社会工作的介入，能够协助其拓展网络资源、提高利用社会网络资源的能力。而实践中，不仅缺乏专业的、能够应对公共卫生事件的社工人才，甚至连基本的危机干预或救助服务能力方面的培训也存在严重不足，多数社工机构不具备直接参与疫情治理的能力，光靠平常“一腔热情”的社工活动无法应对来势凶猛的疫情。比如，一方面是疫情严重、资源紧张，特别是在初期有限的医疗更不用说必需的床位了，部分确诊者或疑似患者不能及时入院，在外面四处求医，相当部分民众需要居家隔离，部分群众在令人难以想象的惶恐中艰难度日。但面对这样的形势，少数社工虽然参与了疫情治理活动中，但社工不仅因为其自身能力不足难以协调医卫、社区、志愿服务团体等，而且对群众的影响力也较弱。

　　三、促进社会工作参与公共卫生事件治理的对策建议

　　（一）加强党的领导，发挥社会工作专业价值理念在抗疫救灾中的积极作用

　　本次疫情不仅严重威胁人们的生命安全，而且对人们心理带来严重的冲击，甚至还将持续相当长时间，诸如部分地区对湖北民众的歧视现象并不少见。当前，防疫抗疫是压倒一切的大事，必须加强党的领导，强化党组织的战斗堡垒作用，发挥党员干部的先锋模范作用。在抗击疫情工作中，各种主体都必须坚定不移地落实党和政府的决策，社会工作作为一支重要的社会力量，要充分融入党和政府的抗疫工作中去，积极配合基层政府，参加有关培训，及时熟悉掌握防控知识、政策，强化防控意识，提高抗疫服务能力。在服从党和政府的统一领导下，有条件地坚持专业价值理念，开展“地毯式排查”与落实“一人一事”相结合，走访到户与服务到人相结合，协助基层政府对群众做好监测管理，及时发现风险隐患，兼顾社区老弱病残等特殊群体以及相关病患者或被隔离人员家属的基本生活保障方面的支持服务。同时，将来在疫情结束后，社会工作更好积极配合政府，坚持“助人自助”理念，充分发挥专业优势，做好灾后社会心理与生产恢复重建等方面的支持服务工作。

　　（二）完善相关制度，加强社会工作参与公共卫生事件治理能力建设

　　社会工作参与抗击疫情治理的能力局限，在某种程度上也反映了长期以来，常被“用权威驯服与控制其他社会参与力量，谋求尽可能大的利益空间”[2]，导致社会工作的弱势。而要改变这种弱势，就必须加强相关制度建设，推进以规则优化为主要内容的“社会工作发展场域优化”，在“理念转型”[3]的基础上，从制度层面推进治理改革，提升社会工作的承担能力。首先，加强社会工作服务机构登记管理制度创新，规范、简化登记管理程序，只要其价值取向和目标符合党和国家的大政方针、不与现行法律政策冲突，即可允许其参与公共卫生治理活动。其次，改革完善企事业单位、人民团体的相关制度，为社会工作的积极参与释放职能空间。再次，改革完善政府购买服务制度，为社会工作机构提高能力建设提供有效的资金保障。最后，社会工作机构也要加强内部制度建设，要在章程的基础上制定、完善各种内部管理制度、规范，以强化其内部管理、提升专业能力。

　　（三）推进专业教育改革，加强应对公共卫生事件的社会工作人才培养

　　国内外经验表明，专业社会工作人才在应对突发性公共卫生事件中的作用越来越重要，不仅可以协助医卫人员为病患治疗、防疫防控提供医疗层面的服务和支持，而且还可以充分发挥其优势，协助服务对象构建有效的社会支持系统，以最大限度解决其问题，满足其需要。我国社会工作教育虽然已经取得了较快发展，但基本还是局限于较为微观的视角，人才培养定位基本还是为个人、家庭等层面协助其解决扶贫济困、助残养老等方面能力、技能的习得与养成。即便少数学校涉及医务领域社会工作方向，大多也主要局限于简单的医患关系调整、患者及其家属的心理安慰层面的知识、技巧，而公共卫生则是比较宏观的领域，往往不仅需要涉及医疗、医务、精神健康、心理干预等方面技能，而且需要充分掌握宏观公共卫生、抗疫救灾、物资调动等方面的政策理解与运用能力。因此，社会工作教育应该以此疫情为契机，着眼并加大公共卫生社会工作方向学生的培养，加强社会工作专业与公共卫生、公共政策等专业的跨界融合，以满足应对突发公共卫生事件对人才的需求，以更加有效地、及时地参与突发公共卫生事件的应对治理工作。

　　参考文献

　　[1] 中共中央第十九届四中全会报告.关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定.
　　[2]许远旺，卢璐.从政府主导到参与式发展：中国农村社区建设的路径选择[J].中州学刊，2011,(1):120-124.
　　[3]戴香智，侯国风，严华勇.社会工作助力市域社会治理现代化研究[J].社会工作，2020(3):53-60,110-111.