题目：社区行政管理和自我管理的有效衔接
目录
摘要（详见正文）
一、社区管理现状
二、行政管理与自我管理的关系
三、社区管理行政化倾向严重的弊端
（一）政府职能转变滞后于社区自治的发展
（二）传统的城市管理体制下，社区自治被虚化
（三）社区自治的实践过程中服务工作资源缺乏
（四）传统社区行政管理同当前社区自治不相适应
四、社区实现行政管理和自我管理的有效衔接的有效途径
（一）理顺社区行政管理和社区自治的关系
（二）加快社区党组织领导下的区域性“大党建”运作体系建设
（三）实现社区管理的多元化
（四）因事制宜，简化社区考核制度，充分体现社区自治
参考文献
以下是论文正文
摘要：党的十七大报告提出，要“实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动”。我国城市社区建设在实践中迅速发展，不难发现，城市社区管理中“政社不分”的情况依然存在。只有实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自知良性互动，才能充分激发城市社区发展的内在动力，有效解决各种现实问题和矛盾，不断推动和谐社区建设的整体进程。笔者在本文中通过总结社区建设实践,剖析成因及利弊,梳理二者之间的契合关系,尝试着解答这一问题。
关键词：社区行政管理； 社区自我管理； 有效衔接 ；良性互动
党的十七大报告提出，要“实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动”。随着社区建设的发展，新情况、新问题不断出现，社区建设日益呈现出多元化、复杂化的趋势：政府机构改革，政府许多社会职能、服务职能都转移至社区；企业深化改革，企业办社会的职能、退休职工的管理、下岗职工的再就业和社会保障等都要社区这个载体承担。如何克服社会管理体制的不适应性，形成政府和社区的相互强化格局，实现社区行政管理和自我管理的有效衔接，依法行政和居民依法自治的良性互动，就有待于我们去进一步的研究和思考。
一、社区管理现状
社区是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系和文化维系力的且具有一定认同性的地域性生活共同体。社区具有社会服务、社会化、社会民主、社会保障和社会控制五大功能, 在现代社会中起着基础性的作用。社区的组织居民委员会虽然在《城市居民委员会组织法》中被规定为“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，但在实践中社区居委会的工作还没有突破办理政府行政事务为主，办理社区自治事务为辅的现状。工作中表现出较强的行政性，自主性、自治性没有得到充分体现。社区居委会已经成为了街道办事处的下属单位，听从街道办事处的安排，从事政府部门的行政性工作。
在社区治理中政府各职能部门都强调“工作向社区延伸”，特别是社区基础设施建成后，纷纷要求进驻机构，理直气壮地把工作任务压给社区，而不是把各自的职能服务到社区，并要接受各有关部门的检查和考核，形成了“社区是个筐，什么都能装”的局面，社区居委会成为行政化组织。 据了解社区居委会目前共承担了党员管理、妇女儿童、文化体育、计划生育、综合治理、安全生产、残联、低保、优抚、双拥、红十字、环境卫生、健康教育、科学普及、民事调节、信访接待、劳动保障、退休管理、老年协会、关心下一代、兵役登记、工会建会、经济普查、房产调查、商业网点调查等10多类60多项工作任务，而有些工作是需要入户调查的，如：计划生育、残联、低保、劳动保障、退休管理、经济普查、房产调查、商业网点调查等，按每个社区平均2500户计算，一个项目的入户调查就要动员所有社区干部历时一个月左右的时间才能完成。另外，近几年各地市、区政府部门都曾提出本部门业务工作进社区的要求，纷纷在社区“挂牌”，如环保进社区、文化进社区、科技进社区、卫生进社区等，与街道签订相关责任状，由街道具体安排，保证工作任务落实，在社区挂牌的机构越来越多，但实质上由于人手短缺、办公地点匮乏等原因，这些服务往往形同虚设，没有让广大社区居民真正受益。【图】
社区居委会自我管理、自我教育、自我服务的自治功能被行政化所覆盖。社区工作行政化倾向严重，削弱了社区居委会对居民群众的亲和力和凝聚力，弱化了社区居委会作为群众性自治组织的职能，严重影响社区自治功能的发挥。
二、行政管理与自我管理的关系
行政管理是政府依法对社会公共事务和行政机构内部事务进行组织和管理的活 4 动，具有管理主体单一性、权力运行单向性和强制性等特点：行政管理主体是掌握公共权力的政府机关，其他社会组织和力量被完全排除在外；行政管理权力呈自上而下的运行状态，它通过制定政策、实施政策和行政命令，对社会公共事务实行单一向度的强制性管理。自我管理是社区自治组织通过民主的方式对社区公共事务和公益事业进行组织和管理的活动。 依法行政是行政主体实施任何行政行为均要遵循法定权限、法定实体规则和法定程序规则。居民自治是指社区居民自治，指在社区内通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式，实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务的目标。 行政管理与自我管理、依法行政和居民自治体现了上与下、政府与社区自治组织的关系。按照政府和自治组织的划分，应做到“该行政管理的权责归政权组织，该自治的范畴归到自治组织”，对社区实施行政管理主要是督促社区管理主体协助政府工作，与社区自治是相辅相成。
三、社区管理行政化倾向严重的弊端
当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。
（一）政府职能转变滞后于社区自治的发展
在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。
（二）传统的城市管理体制下，社区自治被虚化
社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。
（三）社区自治的实践过程中服务工作资源缺乏
在当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位，但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。
（四）传统社区行政管理同当前社区自治不相适应
政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。
四、社区实现行政管理和自我管理的有效衔接的有效途径
（一）理顺社区行政管理和社区自治的关系
党的十七大报告提出，要“实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动”。根据这一要求，政府对社区的管理应当从宏观的角度来考虑。但在实践中，政府及其派出机构是通过对社区组织与社区资源的控制对社区实行单一的、垄断性和强制性管理来达到管理居民的目的的。而对于作为管理对象的社区来说主要是接受和服从管理。体现出了极强的行政色彩。新形势下基层管理体制强调的是一个上下互动的过程,它主要是通过合作与协调、伙伴关系的确立、认同和共同的目标等方式实现对公共事务的管理,管理者与被管理者的关系应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系。其管理机制所依靠的不是政府的权威,而是合作网络的权威,其内容是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下管理。社区管理中体现出的主体关系,将不再是政府组织与其他组织单纯的管理和被管理关系,而是通过建立合作的关系来实现社区管理的目标。一是要求政府改变对社区行政管理的方式。政府必须改变工作方式，转变职能，加大“准入制”的监管力度，真正做到“权随责走，费随事转”。政府职能部门及其派出机构在处理与居委会的关系时,一定要把握住之间的“指导与协助、服务与监督”的关系。要明确行政管理部门和社区自治组织之间不是行政隶属关系，而是基于共同处理社区公共事务需要的协商合作关系。政府在社区行政管理中应发挥主导、引导、组织、协调、服务作用。社区自治组织是全体居民进行自我管理、自我教育和自我服务的载体，政府要尊重居民组织自治权,充分保障居民合法权益,切实保障居民民主自由权利，形成政府-社区工作的合力,有力地促进社区建设健康、有序、协调发展。这样既能增加社区和政府的凝聚力和号召力,又能增强居民的归属感和对社区的认同感。二是政府要转变对社区管理的理念，提倡社区自治的模式，即把政府管理和社区居民自治结合起来，建立协商共建机制。这就要求政府：一要充分认识社区的自治性，把社区作为一个具有合法法律地位的自治组织对待；二要大力发展社区自治组织，社区自治组织的构建应该按照非政府组织的模式进行，强调它的民间性、多样性；三要加快建立官民协商合作机制，改变过去那种命令与服从的关系，使社区居民自治组织在社区管理中发挥主体作用；四要发挥社区居民所拥有的资源优势，建立社区居民参与社区建设的激励机制。
（二）加快社区党组织领导下的区域性“大党建”运作体系建设
社区党组织是社区组织的领导核心,它是在街道党组织的领导下开展工作，对社区工作实行全面领导，是社区党建、社区建设与管理的领导核心。负责动员、组织、管理、协调社区的组织、行政、人力等各种资源。在政府行政管理与社区自治的衔接互动发展中,社区党组织要充分发挥领导核心作用:一是要形成坚强有力的政治领导机制。在城市社区,居民对党的权威和能力有着强烈的认同。而在社区现行体制下,社区党组织要领导社区居委会和社区服务站工作,要通过对党的路线方针政策的宣传教育,确保居民自治的政治方向正确。二是要形成严密有效的组织保障机制。社区党组织要对社区党员进行教育,并利用健全的组织体系和完善的组织生活,把社区党员有效地加以整合动员,充分发挥党员的先锋模范作用,提高社区居民的参与意识和能力,增强其与政府沟通合作的愿望。三是要形成广泛的沟通协调机制。社区党组织在领导社区居委会和社区服务站工作的同时,也要对社区内其它社会组织进行引导,对社区事务进行指导,同时协调社区居委会和其它组织的关系,进一步形成社区自治发展的合力。
（三）实现社区管理的多元化
在目前社区管理中，介入的社区组织比较单一，绝大部分社区事务，都需要社区自治组织和社区党组织承担。实际上有能力介入社区治理的组织是多种多样的，包括社区自治组织、政党基层组织、政府职能机构、中介组织、民间组织等。多种组织的 6 介入，以及职能的分担，有利于构建社区民主的实施。社区职能集中在社区自治组织，必然会促使政府强化对社区的影响力。政府应当转变管理方式，从直接控制转向引导、激励和协调等间接管理方式，从根本上改变社区自治行政化的处境。各类组织的介入，有助于形成组织之间的竞争、监督和平衡，多元的组织模式，不仅可以激励和便利更多的居民参与社区的自治，还可以防止社区为了利益而背离居民意愿。
（四）因事制宜，简化社区考核制度，充分体现社区自治
社区建设就是要以人为本，全心全意为人民服务，有效维护社区的稳定。考核社区的工作业绩时，不宜一个模式进行考核，不能搞文山会海考核制度。对于社区基础性、自治性工作应当建立健全详尽的工作台帐，严格考核标准；对于辅助性工作，例如工会、交通安全等工作，应当因事制宜，根据工作开展情况采取不同的考核方式，明确工作目标，将工作量化，简化考核程序，将社区从政府各业务口子的检查中解放出来。
在实践中，政府各部门，应当改变充当考官的角色，加强与社区的沟通交流，帮助指导社区开展工作。改变政府在社区工作中错位、越位和缺位等现象。给社区更大的自由空间、自由度和自主权，增强社区的自治功能。党的十七大报告已经明确提出“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。有效的城市社区治理机制是实现管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的重要途径，有效的城市社区治理机制离不开政府行政管理和社区自我管理的双向互动，实现这一双向互动的创新型社区治理机制对完善社区治理具有重要的价值。总之，积极探索实现政府行政管理和社区自我管理的有效衔接的社区治理机制是解决城市社区建设中的各种现存矛盾与问题的重要思路，是推动城市社会发展整体进程的重要动力。
参考文献：
[1] 袁方成：“实现政府管理与社区自治有效衔接的社区治理机制创新研究”，基层政权和社区建设司，2008年10月13日。
[2] 邹静琴：“从管理到治理：行政管理与社区自治有效衔接的路径选择及运行机制研究”，基层政权和社区建设司，2008年10月13日。
[3] 吴强 周玲：“我国和谐社区建设的实践与改进”，民政部政策研究中心，2008年8月23日。
[4] 陈建新 李文彬 吴克昌：“论加强我国城市社区建设与管理的对策”，华南理工大学学报(社会科学版)，2008年1月1日。
[5] 刘琳瑜：“浅议我国城市社区组织体系的改革”，《企业家天地·理论版》2007年第 6期。
[6] 何海兵：“我国城市社区管理体制的主要问题及其改革走向”，《上海行政学院学报》2007年第2期。
[7] 何海兵：“中国的城市街道管理体制改革与社区发展”，《当代中国研究》2006年第 1期。
[8] 陈颐：“论我国城市基层社区管理体制”，《社区建设》2003年第7期。
