财政支出政策效果不明显原因和优化路径

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　　【题目】财政支出视角下我国就业问题探究
　　【第一章】解决我国就业问题的财政政策研究导论
　　【第二章】财政支出就业效应理论分析
　　【第三章】我国财政支出政策对就业影响的实践分析
　　【第四章】财政支出就业效应的效果测度
　　【第五章】财政支出政策效果不明显原因和优化路径
　　【参考文献】提升就业的财政支出途径研究参考文献
　　
　　第 5 章 原因分析和优化路径
　　
　　5.1 财政支出就业效果不明显的原因
　　
　　5.1.1 财政政策长期以经济增长为目标
　　
　　财政政策的四大目标分别是经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡，而在具体实施的过程中目标的选择非常重要，因为各个目标之间往往存在着矛盾性，财政支出政策不可能同时达到上述四项目标，这就需要在政策选择上有所侧重。而我国 2014 年之前的政策取向都以经济增长为主要目标，调控的重点主要是保持经济的快速增长和抑制通货膨胀，对就业的关注程度依然不高，主要是保持经济快速增长的过程中兼顾就业；2014 年之后政府开始更加注重就业问题，财政政策目标也由之前的保持经济快速增长转变为四项财政目标统筹兼顾，但总的来看，我国财政政策长期以经济增长为目标。从之前的实证分析看出，虽然我国经济增长对就业的拉动效果显着，但财政支出对就业的带动仍不明显，因此面对如此巨大的就业压力，单靠财政政策促进经济增长辅助带动就业，不可能达到以就业为导向财政政策的效果。
　　
　　5.1.2 财政投资领域就业吸纳能力较弱
　　
　　1980 年以来，政府投资支出在促进经济增长方面作用显着，但在就业方面，由于投资方向主要侧重于资本密集型产业，根据第三章的理论分析，对资本密集型产业的投资会对就业产生挤出效应，导致经济增长的同时就业吸纳能力下降，并不能发挥财政支出对就业的带动作用。以 2008 年我国开始实行的 4 万亿的投资计划为例，中央政府投资 1.18 万亿、地方政府投资 2.28 万亿来促进经济平稳较快增长和带动就业。从表 6-1 可以看出，4 万亿的资金投向主要是公路、铁路、机场、水利等和农村基础设施建设，这些领域的投资虽然在较短的时间内促进了我国经济平稳发展，但交通、建筑、电网改造、农田水利等基础设施和对大中型企业的补贴等领域大多属于资本密集型产业和大型企业，这些领域的就业弹性一般较低，对就业的吸纳作用十分有限，因此 4 万亿的投资政策既保住了经济增长率8%的目标，也导致了我国就业增长率下降为 0.8%.
　　
　　5.1.3 教育支出相对规模较小、职业教育支出不足
　　
　　改革开放以来，我国教育支出规模迅速扩大：支出总量从 1981 年的 122.79 亿元提高到 2014 年的 22905.79 亿元，增长 180 多倍；同时教育支出占 GDP 的相对规模也相应提高，从 1981 年的 2%提升到了 2014 年的 4%左右。但也应该看到，我国财政教育支出虽然不断提高，但与发达国家甚至发展中国家的平均水平相比，还有不小的差距。以 1999 年的财政教育支出为例，我国教育支出占 GDP 的比重为2.1%,远低于发达国家的5.5%和发展中国家的4.6%,甚至不如最不发达国家的3.6%的水平；到 2014 年，我国财政教育支出占 GDP 比重上升为 3.6%,才达到 15 年前最不发达国家的水平。同时值得注意的是，由于我国的历史欠债和人口众多的国情，不能仅用发达国家教育支出标准来衡量我国的教育支出，我们应当考虑到“穷国办大教育”的特征，从这点考虑，我国教育支出相对规模更显得不足。
　　 　　
　　职业教育上，近几年来政府开始重视职业教育培训，主要采取了针对下岗工人的“三年千万”再就业计划，组织近 3000 万下岗工人参与就业和创业培训；针对农村劳动力的“阳光工程”,投入培训资金超过 30 亿元；针对农村新生劳动力实施劳动预备制培训等，但同时也应该看到，与学历教育相比，我国的职业教育培训、远程教育等方面的支出不足财政教育支出的 7%,仍然存在供给不足的事实，无法从根本上满足个人对职业技能的需求。
　　
　　5.1.4 科技支出效益低，短期抑制就业增长
　　
　　近年来虽然我国科技支出不断增长，绝对量迅速扩大，但相对量仍旧不足，以2014 年为例，我国财政科技支出占 GDP 比重为 0.83%,低于本世纪初发展中国家1.15%的平均水平。按照国际通行标准，政府科技支出比重低于 1%的国家被认为是缺乏创新能力的国家，而比重达到 2%才被认为是创新能力较强的国家，发达国家这一比重一般为 3%左右。而长期来看，科技支出会导致技术进步，进而会产生大量新兴产业和部门，也创造了更多新的就业机会，对经济的发展和就业水平的提高带来显着改善。在内部结构上，存在结构失衡的情况。与发达国家相比，我国基础研究的比重长期在 5%左右徘徊①，远低于发达国家 20%左右的水平。而基础研究的公共产品属性最强，政府应当加大这方面的资金投入，增加科技支出投入的效益。因此从我国目前的科技支出水平和效益来看，导致长期带动就业效果并不明显。
　　 　　
　　其次，短期科技支出会抑制就业的增长。一方面在于，我国正处于建立和完善社会主义市场经济、产业结构不断优化升级的发展阶段。一段时间以来我国不断利用科技进步改造传统产业，不断发展高新技术产业，同时逐渐淘汰一些附加值低的劳动密集型产业。而产业结构的调整优化以及技术密集型产业的发展会排斥就业；另一方面，而在短期内科技支出引起的技术进步会导致“机器排斥工人”的现象，先进机器设备的广泛采用会大幅替代现有劳动力，造成进一步失业。
　　
　　5.1.5 社会保障有效性不足
　　
　　从理论分析可以看出，社会保障对就业同时具有促进和抑制两种效应，经过实证分析，可以看出社会保障支出对就业的促进作用大于抑制作用，但系数也只有0.146,说明我国社会保障支出对就业的促进作用十分有限。主要原因在于：首先，我国社会保障体系的有效性不足，没有实现对需求者高水平的有效保障，特别是对特殊群体、城市流动人口、广大农民工等的保障水平较低。而对于这些群体的社会保障，无论从边际消费倾向还是人力资本角度，对就业都有明显的帮助。但实践来看，这部分群体由于自身经济条件或国家的保障政策原因，不能享受到相应的保障。其次，我国社会保障支出相对规模小，以 2014 年为例，我国社会保障支出占 GDP 的比重仅有 2.51%,远低于世界平均水平。加之我国社会保障体系不健全，缺少相关法律支撑和制度约束、社会保障资金投资渠道单一等原因，导致了一部分社保资金的流失。再次，我国地区间的社会保障不均衡、城乡二元分割的保障特点不利于不同区域间的劳动力和农村剩余劳动力的自由流动，致使劳动力不能迅速匹配岗位空缺，影响就业总量的扩大。
　　
　　5.2 优化财政支出政策的建议
　　
　　5.2.1 财政政策向充分就业倾斜
　　
　　根据西方经济学的理论，经济增长和就业两者是相互促进的关系，经济增长是就业的源泉，就业又为经济增长提供条件。但在新的历史时期，面对日益严峻的就业形势，财政政策目标仍以经济增长为调控重点，不利于我国就业问题的解决。这是因为一方面，我国 GDP 的就业弹性在不断下降，从 1981 年的 0.6 下降到了本世纪初的 0.1 左右，说明经济增长对就业的拉动效果逐渐减小，GDP 的高速增长不再能够促进就业总量的快速增加；另一方面，我国当前就业形势非常严峻，以 2014年为例，市场能够提供的就业岗位大约为 1000 万，即使将农村大量隐性失业人员排除在外，我国城镇需要安排就业人口数为 2400 万，就业缺口为 1400 万。面对如此困难的局面，我国的财政政策应当有所侧重，在短期内财政政策调控适当向充分就业倾斜，将片面追求经济增长的单一目标转变为经济增长和就业扩大的双重目标上。
　　
　　需要注意的是，我国目前正处在产业结构调整升级、经济结构转型阶段，而在短期中产业结构的升级会排斥企业对劳动力的需求，二者存在着矛盾性。财政政策向充分就业倾斜，并不意味着为解决就业问题而放弃产业结构调整和经济结构转型目标，继续走以前粗犷式的发展道路。因为从我国经济社会发展来看，产业结构调整升级是必要的，同时从长期来看，第三产业和高新技术产业的发展也会对就业有更强的吸纳作用。对此，我们可以借鉴国外的思路，如日本的生物工程，利用现代生物技术和劳动技术①（即一种较多耗费劳动而能提高农业产量的技术，如及时灌溉和排水，高产品种，大量施用有机肥，改进栽培措施等），既提高了土地利用率，也带动了就业。
　　
　　5.2.2 合理确定财政投资方向，鼓励民间投资
　　
　　从第五章的时政分析可以看出，我国的财政投资支出对就业并没有拉动作用，反而因为投资的领域对劳动产生了挤出效应， 因此政府应当将财政资金投向重点领域，同时吸引民间资本的进入，加大投资对就业的吸纳效果。具体来说有以下两点：
　　
　　一是合理确定财政投资方向，确保资金投向重点领域。政府应当根据当前经济社会发展的情况合理地安排投资的规模和方向，减少因盲目追求 GDP 造成的公路等基础设施投资过度的问题。应当将资金首先投向保障性安居工程等民生诉求强烈的社会保障项目；其次用于农村基础设施建设，主要包括医疗、教育等；再次才是铁路、公路等基础设施和生态工程。同时，各级政府应当根据当地发展的状况，合理调制投资重点和规模，确保财政投资的效果，实现财政支出对经济和就业都有良好的促进效果。
　　
　　二是引进民间投资。从对经济的拉动效果看，私人投资的效率高于公共投资，因此对于能源、铁路、卫生、教育、金融等领域要放宽民营资本的准入，政府的投资应当作为私人投资的补充；同时对基础设施和公益性项目，也应鼓励私人通过特许经营、参股、联营等方式参与进来。
　　
　　5.2.3 加大教育特别是职业教育的投入
　　
　　首先，不断加大教育支出的投入。近些年来我国教育支出规模不断增长，占GDP 的比重在 2012 年也达到了 4%的水平，但总体来说，我国教育支出仅仅提供了一种最基础的保证，无论是与发达国家，还是与经济发展水平较低的国家相比，我国教育支出都有不小的差距。通过第五章的实证分析可以看出，我国财政教育支出对就业量具有正向的影响，但支出的规模较小限制了教育支出对带动就业作用的发挥，所以政府应继续加大教育支出的比重，提升受教育者的知识水平和职业技能，最大限度的发挥教育对就业的带动作用。
　　
　　其次，要加大职业教育的支出比重。从教育支出的内部结构来看，我国教育支出的近三分之一投向了高等教育，而高等教育规模的盲目扩大也促成了大学生就业难的问题；相比高等教育，职业教育的投入尚不足 7%.但从总体来说，职业教育在短期内能够迅速提升受教育者的职业技能，有助于受教育者满足劳动力市场对其技能的提出的要求，有助于现阶段就业量的提升，政府应该加大职业教育支出的比重。同时，政府还应当加大民间职业教育培训的扶持力度，通过税收优惠、费用扣除等鼓励企业积极参与进来。
　　
　　5.2.4 重视资本节约型科学技术，促进新兴产业发展
　　
　　由于科技支出引起的技术进步会排斥劳动力，因此政府安排科技支出时应当考虑到科技支出的劳动力排斥效应，适当弥补这方面的影响。
　　
　　首先，应重视资本节约型科学技术。资本节约型技术进步是指，在科技进步过程中劳动力的投入比例高于资本的投入比例，它的特点是企业投资规模较小，所需的技术容易被劳动者掌握，因此可以在短期内实现经济效益，同时也会创造更多的就业机会。资本节约型技术进步和劳动节约型技术进步相比，更加注重技术管理而非高精尖技术，因此生产效率同样也会提升，恰好适用于我国劳动力人口多，资金相对不足的现状。
　　
　　其次，大力促进新兴产业和高新技术的发展。科技进步在排斥劳动力的同时，也会因新兴产业的发展和社会进步吸纳就业，因此政府应当注重新兴产业和高新技术的发展，在安排科技支出上保障新兴产业和高新技术资金上的支持。政府应当出台相应的政策，鼓励和支持新兴产业和高新技术产业的发展，通过科技支出的引导作用促进经济的发展和就业的改善。
　　
　　5.2.5 推进社会保障制度改革，加强失业保险就业促进作用
　　
　　首先，应当进一步完善城乡居民养老保险制度间的衔接。我国在 2014 年颁布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，办法中规定城镇职工养老保险转为城乡居民养老保险时，统筹账户资金不能一并转入，这对有转保需求者和转入地政府不利。而有转保需求者主要为工作不稳定、收入较低的农民工等群体，这样就阻碍了就业者跨城乡、地区间的合理流动，对就业产生不利的影响。因此政府应当进一步完善城乡居民养老保险制度间的衔接，促进农民工等群体的合理流动。
　　
　　其次，要扩大失业保险的覆盖范围，强化失业保险对就业的促进作用。将有劳动能力的失业者都包括在内，这样既能保证城镇劳动人口者在面临失业风险时能够得到一定的救济，有助于失业者保证基本的生活水平和维护社会的稳定，同时也使国家加大了失业保险金的规模，有助于增强失业保险制度抗风险的能力。失业保险除了保证失业者的基本生活来源外还具有促进就业的功能，而我国失业保险促进就业功能发挥不足，失业保险基金还存在结余。因此要利用充分失业保险基金，在就业技能培训、信息服务等方面增加支出，为失业者提供更多的就业指导。