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【题目】
财政支出视角下我国就业问题探究
【第一章】
解决我国就业问题的财政政策研究导论
【第二章】财政支出就业效应理论分析
【第三章】
我国财政支出政策对就业影响的实践分析
【第四章】
财政支出就业效应的效果测度
【第五章】
财政支出政策效果不明显原因和优化路径
【参考文献】
提升就业的财政支出途径研究参考文献
第 2 章 财政支出就业效应理论分析
2.1 就业的一般分析
2.1.1 就业的基础理论
1.就业及失业内涵
根据国际劳工组织（ILO）的定义：就业是指具有一定劳动能力的人通过进行社会活动，以此来取得报酬和收入①。根据这项定义，作为就业者必须满足以下三个方面：第一，必须同时具有劳动能力和劳动意愿；第二，参加劳动必须为社会劳动而不是家庭劳动；第三，参加劳动必须为有偿劳动。同时国际劳工组织还对就业者做了通用的标准规定，一是正在工作并取得收入的人；二是有临时原因暂停工作的人；三是雇主或自营人员，以上三种都属于就业者。然而国际劳工组织只是对就业做出了一个概念参考，各国会根据自身国情做出调整。我国的学者将就业定义为：在一定的年龄阶段内，具有劳动能力的人们从事合法的社会劳动，并获得报酬收入或经营收入的经济活动②。与就业相对应的是失业的概念，我国劳动与社会保障部将失业人员定义为：在法定年龄内、具有工作能力、要求就业而未就业人员③。从中可以看出失业必须满足三个条件：有工作能力、有工作意愿、没有就业。
2.就业的衡量指标
（1）就业量
就业量是一个国家劳动力市场就业状况最直观的反映，指的是一定时期内全国所有就业人口总和，是一个存量概念，它是由社会总供求决定的。当社会对消费需求和投资需求等需求总和等于劳动、资本、土地等生产要素获得的收入时，就得到均衡的国民收入和就业量。在现实生活中，就业量受很多因素的影响，例如经济因素、人口因素、制度因素等。
（2）失业率
失业率是指失业人口占劳动力人口的百分比，可以用来衡量一定时期内全部劳动人口的就业情况和经济的运行状态。一般情况下失业率下降，说明经济整体运行健康；而失业率上升代表经济发展放缓。由于我国尚未开展劳动力相关调查，所以失业率的统计主要是以城镇登记失业率为统计标准。城镇登记失业率=城镇登记失业人数/（城镇登记失业人数+城镇从业人员总数）
2.1.2 财政与就业关系
1.从就业属性来看，需要政府介入
从就业的定义可以看出，就业机会具有私人产品的性质，一旦劳动者获得就业机会，就可以取得相应的劳动收入，并且可以从中获得自尊和价值感，从而满足从业者的物质需求和精神需求。同时，就业机会也具有公共性，是一种公共需要①。因为从公共角度来看，就业状况反映了劳动力资源的利用程度，更多的就业机会意味着可以充分发挥劳动力的价值，更好地促进国民经济的发展；同时，更多就业机会的提供减少了失业人员，能够促使人民安居乐业，有利于实现社会的和谐健康发展。因此，有学者将就业机会视为一种公共产品②。本文根据公共财政的相关理论，将就业机会定义为具有外部性的私人产品，主要原因在于以下两点：
首先，就业机会在一定程度上具有排他性和竞争性。经济学中将同时具有非竞争性和非排他性的物品称为公共产品，非竞争性是指产品提供之后，增加一个人的消费不会减少其他任何人的消费，即其他人消费该产品的额外成本为零；非排他性是指产品一旦被提供，不能将任何人排除在它的受益范围之外。对就业机会来说，并不满足这两个性质。一方面就业机会具有竞争性，在现实社会中存在着巨大的劳动力供求缺口，失业现象普遍存在，有限的就业机会总是会引起求职者的激烈竞争；另一方面，就业机会也具有排他性，由于每个人的受教育程度、劳动技能等的差异，获取就业机会的能力自然不同，尽管强调“机会面前人人平等”,但就业机会总是会将一部分人排除在外。所以看来，就业机会属于私人产品的范畴。
其次，就业机会具有较强的外部性。就业机会在满足就业者物质需求和精神需求的同时，也会对社会产生正的外部性。较多的就业机会可以使社会的人力资源得到充分利用，有效的促进了社会资源的合理配置，同时，较多的就业机会也可以使有工作意愿的人就业更容易，在满足个人需求的同时，对社会的公平与和谐产生良好的影响，使社会全体成员受益。
总的看来，就业机会虽然是私人物品，但具有较强的正外部性，这为政府介入提供了理论的契机。一是就业机会作为私人产品，在市场经济条件下，市场可以自发调节提供就业机会。也就是说对于劳动力需求方，为了自身利益最大化，会产生劳动力的内在需求，但当劳动力需求量达到一定程度，即雇佣劳动力的边际成本等于其边际收益时，则雇主就不再增加对劳动力的需求，从而会出现市场在提供就业机会中的失效现象③。二是就业机会具有正外部性，而具有正外部性的产品私人提供往往不足，仅靠市场无法提供足够数量的产品，因此也需要政府进行介入。
2.从财政职能来看，需要解决就业问题
一是财政的资源配置职能。在市场经济条件下，各个行为主体根据自身的利益最大化或效用最大化，参与市场的决策。具体在劳动力市场上，劳动力的供给方会从效用最大化原则出发，决定是否进入劳动力市场以及劳动时间的多少；劳动力的需求方会根据自身的利益最大化决定最佳劳动力雇佣数量，这种以价格机制为基础的市场行为具有自发调节的功能，一定程度上有利于劳动力的合理流动和配置。但市场机制往往存在滞后性和盲目性，仅靠市场解决就业问题往往会引起劳动力资源的配置不合理，导致就业波动，因此需要政府干预劳动力市场，重点就是运用财政手段优化劳动力资源配置①。然而财政手段不能无限扩张，主要应当是弥补市场的不足。由于市场机制存在市场失灵现象，往往公共产品、福利保险等领域的供给不足，同时市场自发调节也会存在大量失业，这意味着劳动力资源存在浪费和闲置，这就需要财政充分发挥资源配置职能，例如可以通过税收政策和财政补贴等手段，带动和促进民间投资、吸引外资和对外贸易，或财政直接投资在公共产品等领域，从而创造出更多的就业机会，并且在一定程度上促进了劳动力资源的合理流动和配置。
二是财政的收入分配职能。财政的收入分配职能是指政府对市场活动产生的收入分配进行调整，通过收入转移或者减税增加某些人的收入，通过征税减少其他人的收入②，其目的是使收入分配更加公平。对劳动力市场来说，市场机制并不能保证弱势群体的利益和实现收入分配的公平，因此政府通过财政手段介入劳动力市场保障社会公平。在目前我国失业人口不断增加、社会保障不健全等复杂情况下，利用税收、公共支出和社会保障等财政手段，保障低收入者和失业者的利益，有助于改善社会公平状况。
三是财政的经济稳定和发展职能。财政的经济稳定和发展职能目标是实现无通货膨胀和充分就业的经济增长，由于市场调节往往会存在失业问题，因此需要财政在调节社会总供求中发挥作用。失业可以分为结构性失业、摩擦性失业等，摩擦性失业是指劳动力缺乏流动性，信息交流不完全以及市场组织不健全所造成的失业，例如人们为寻求新工作造成的暂时性的失业，它是一种短期的失业，通常起源于劳动力供给方；结构性失业是指劳动力供需不匹配造成的失业，主要因劳动者的知识技能、区域分布等原因造成，例如我国目前存在的大学生就业难和“民工荒”并存地现象，它是一种长期性的失业，通常源自劳动力的需求方。对摩擦性失业来说，由于性质是短期的，因此不是主要的经济问题；而对结构性失业来说，往往政府需要用财政手段干预，减少失业的产生。
综上所述，财政和就业的关系密切：从就业的属性来看，就业机会属于外部性较大的私人产品，市场提供就业机会往往不足并且存在失效现象，需要财政手段介入；从财政职能来看，财政也需要对劳动力资源优化配置、通过社会保障和转移支付等手段保障低收入者和失业者的利益、实现充分就业。因此，对于我国市场不能解决的就业问题，需要政府的宏观调控和财政强力介入，而财政支出政策作为政府财政政策的重要方面，理应在发挥在就业方面的巨大的调控作用。
2.2 财政支出就业效应机理：整体分析
无论政府采取扩张性的财政政策还是紧缩性的财政政策，都会对社会总需求产生影响进而影响就业量。根据国民收入模型Y C I G和消费函数 C=C0+c（Y+TR-t Y）可以得出均衡的国民收入Y C c TR I G / 1 c 1 t ,其中 C0 为自发支出，TR 为转移支付，t 为边际税率。从公式可以看出政府的财政支出和税收都会对国民收入产生影响；当政府采取扩张性的财政政策，增加政府投资性支出、消费性支出和转移支付时，不但直接增加了社会的总需求，催生了厂商对劳动力的引致需求，而且还带动了民间投资，通过乘数作用进一步扩大了需求量，缓解了就业压力。因此财政支出总量的增加通过直接刺激总需求和乘数作用原理，会带来巨大的就业效应。
具体来说，财政支出影响就业的作用机理在于两个方面，一是财政投资性支出，如用于基础设施、能源等项目的支出，会通过项目的建设直接或间接增加劳动需求；二是政府的其他支出项目，会导致企业成本或个人收入发生变化影响到微观经济主体的行为，微观经济主体的行为改变会带来宏观总供需的变化。对于个人来说，由于个人追求的是自身效用的最大化，因此在面临预算约束变化时个人会调整自己消费和闲暇时间；对于厂商来说，其追求的是利润最大化，因此在面临成本改变时厂商会对生产规模作出调整，劳动力需求也随之变化。微观经济主体对劳动供需的调整、消费需求和投资需求的改变都会对社会总供需产生影响，使劳动力市场的均衡就业量发生改变。
2.3 财政支出就业效应机理：结构分析
2.3.1 财政支出指标选取
财政支出根据不同的标准，分类方法有很多种。根据经济性质不同，财政支出可分为购买性支出和转移性支出；购买性支出是指政府为了维持正常运作用于购买商品和劳务的支出，又可分为财政投资性支出和社会消费性支出，转移性支出是指政府按照分配政策，无偿的、单方面的支付给个人或单位的支出，又可分为社会保障支出和财政补贴支出。按照预算管理要求，可以分为经常性支出和建设性指出；按照功能性质，可分为经济建设费、社会文教费、行政管理费、国防费和其他支出。按照预算体制不同可分为中央财政支出和地方财政支出；等等。
本文根据经济性质不同对将财政支出分为购买性支出和转移性支出，购买性支出选取了政府投资支出、科技支出、教育支出、行政管理支出四项指标，转移性支出上选取了社会保障支出。之所以选取这五项指标主要是基于以下几点考虑：一是财政支出的规模需要达到一定程度才可能对就业产生影响，因此将一些财政支出数额较小的项目排除，需要注意的是国防支出虽然规模较大但仍排除在外，因为我国国防具有很强的计划性，部队规模基本维持不变，国防支出主要用于科技研发、装备购买和士兵福利提高上，对就业水平影响很小。二是财政支出数据的可获得性和准确性。我国在 2007 年实行了收支分类改革，改革后财政支出按照功能性质分为 17 类 172 款 1152 项，分类更为细致。由于本文选取的是 1981-2013年的相关数据，鉴于本人数据处理能力的限制，1981-2007 年间的财政支出数据不能按照改革后的标准换算，因此考虑到数据的可得性和准确性，本文选取了上述五类支出指标，对 2007-2013 年的数据调整，下文会做出说明。
按照经济性质财政支出可分为购买性支出和转移性支出，购买性支出对就业的影响主要是间接的，而转移性支出对就业的影响具有双向作用。下面着重对本文选取的财政支出五个分项的就业效应进行分析。
2.3.2 各项财政支出的就业效应
1.财政投资支出的就业效应
财政投资支出主要是在外部性较大的基础设施、基础产业以及具有战略意义的高新技术产业等领域，其对就业既具有带动作用也具有抑制作用。
一是从劳动力需求角度，财政投资性支出对就业具有带动作用。与其他财政支出相比，政府投资性支出具有较大的劳动力需求效应①，其对劳动力的需求可以从直接需求、间接需求和引致需求三方面解释。首先，在短期生产技术水平不变的情况下，政府对基础设施等项目的投资，一般需要大批劳动力的参与，这就产生了对劳动力的直接需求；其次，政府投资还会带动相关产业的对劳动力的需求，即对劳动力的间接需求。例如对于基础设施或工程的投资会引起上游原材料供应企业和下游相关服务业规模的扩大，间接带动了就业量的增加。再次，政府投资也会对劳动力产生引致需求，根据宏观经济模型的乘数原理，就业增加引起消费支出的增加，会带来国民收入和就业的进一步增加。图 3-1 政府投资对劳动力市场均衡的影响，其他条件不变的情况下财政投资性支出增加会带来就业量的增加和工资的上涨。
二是从投资领域角度，财政投资性支出对就业具有抑制作用。对于劳动密集型产业，由于更依赖劳动力这种生产要素，投入的资本更多是转化为劳动力从而产生较大的就业吸纳效果，在创造的直接就业和间接就业机会的作用下，就业量会得到显着的增加。同时由于劳动密集型产业主要是增加了低收入人群的收入，这部分人群的恩格尔系数和边际消费倾向较大，其获得的收入更多用于消费，会创造更多的引致就业。而对于资本密集型产业来说，投入的资本会更多的转化为生产资料而排斥劳动力，其对生产资料的需求的扩大相对缩小了就业规模。同时由于减少了低收入人群的收入，会进一步缩小就业规模。我国政府长期以来投资侧重于资本驱动型的增长方式①，在经济增长的同时对就业产生了越来越显着的挤出效应，这也是“奥肯定律”在我国失效的重要因素。
2.科技支出的就业效应
财政科技支出是指财政用于科学技术研究方面的支出，包括科技三项费用、科学事业费和科研基建费等，财政科技支出主要是通过技术进步影响就业的，其对就业既具有带动作用也具有抑制作用。
一是从总需求角度，技术进步对就业具有抑制作用。短期中技术进步提升了劳动者的技术水平、创造能力和科技素质，从而提高了劳动生产率。劳动生产率的提高意味着生产相同数量的产品只需要比之前更少的劳动力。同时，技术进步会生产出更先进的机器设备、生产工具等，先进设备的使用也会提升劳动生产率排挤就业，借用马克思的原话：“劳动资料一作为机器出现，就成为了工人的竞争者”①。
二是从经济增长角度，技术进步对就业具有促进作用。根据保罗罗默的新经济增长理论，经济增长取决于劳动、资本、人力资本和技术进步等因素，而技术进步才是经济增长的核心。长期中技术进步会产生大量新兴产业和部门，也创造了更多新的就业机会；同时新兴产业代表了科学技术产业化的最新成果和产业发展的新趋势，它们的发展大大增加了社会产出和人均收入水平，伴随着更多的消费和投资支出从而引致出更多的就业机会。由于财政科技支出的就业效应是双向的，无法判断抑制和带动就业效果哪者更强，因此有待于进一步的实证分析。
3.教育支出的就业效应
财政教育支出是财政用于教育事业的各项经费，其对就业的影响既具有促进作用也具有抑制作用，均可以通过人力资本角度进行说明②。人力资本通常是指劳动者受到教育培训、医疗保健等的投入而获得的知识和技能，属于非物力资本。教育投资所形成的人力资本在经济中的地位越来越重要。我国的教育投资主要是政府主导，对就业的影响主要是通过提升人力资本来实现的。
一是教育支出对就业具有抑制作用。在短期中，财政教育支出的增加减少了劳动者提升人力资本的成本③，劳动者倾向于提升自身的人力资本水平获取更好的就业机会，即在短期中，劳动者会因接受教育减少劳动力供给，导致均衡的就业减少、工资率上升。
二是教育支出对就业具有促进作用。长期中，财政教育支出可以提高人力资本的数量和质量，人力资本结构均衡、数量充足有利于劳动力的分层、分流，可以满足不同岗位的要求，减少季节性失业和结构性失业的产生。
4.行政管理支出的就业效应
行政管理支出是指维持政府行政机关正常运转进行的支出，其支出规模的扩大，一方面是机构人员膨胀的结果，另一方面也会对就业具有抑制作用。
一是行政管理支出增加部分源自于政府机构和人员规模的扩大，其增加解决了一部分人员的就业，可从借助尼斯坎南模型进行说明。根据尼斯坎南的公共选择理论，官僚们缺少追求利润的动机，而是官位特权、升迁机会、势力范围等，这些与官僚的预算规模大小呈正比。在图 3-4 中，横轴表示公共产品的提供数量，纵轴表示预算规模。根据公共产品提供效益最大化的原则，在 G1 点时 MC=MB,此时为公共产品提供最优规模。而对于官僚来说，他们追求预算规模的最大化，会一直持续到 V=C,此时的边际成本已远大于边际收益。这就导致了官僚追求预算规模最大化的同时，带出了无效率的庞大官僚的机构①。
二是行政管理支出对就业具有抑制作用，可以从支出性质说明。行政管理支出是一种纯消费性支出，主要用于人员经费（工资、补贴等）和公用性经费（办公用品、车辆购置、业务开展等）支出。在社会总资源一定的情况下，政府消耗的越多，社会可利用的资源就越少，同时在财政预算总量一定的情况下，行政管理支出规模越大，用于公共服务等其它领域的就会减少②。我国现在的就业问题需要政府在教育、医疗卫生等诸多领域增加财政投入，因此适当降低政府行政管理支出具有现实意义。
5.社会保障支出的就业效应
社会保障支出是指政府对丧失劳动能力、失去工作机会或面临生活困难的社会成员提供的生活保障支出，其对就业既具有促进作用也具有抑制作用。
一是社会保障支出对就业具有促进作用，可以从总需求和人力资本两个角度分析。首先从总需求角度来说，消费者总希望其收入在一生中平滑消费，正是由于收入水平和持久收入的不稳定，消费者会选择预防性储蓄以抵御风险，风险越大，消费者的当期储蓄越高支出越低。当社会保障体系比较完善时，其面临的预算约束和福利也会发生改变，人们就不需要预防性储蓄或只需要很细小的储蓄，而会选择增加消费水平，储蓄减少消费增加扩大了内需，社会总需求的扩大会带来更多的就业。其次，从人力资本角度来说，财政对失业者的教育和培训支出可以提升其知识技能水平，使失业者的人力资本得到提高，从而改变劳动供给的质量，有利于失业者更好的匹配工作岗位的要求，提高劳动供求的效率减少摩擦性失业；同时，劳动者的健康水平也是人力资本的一部分，决定着劳动者的劳动质量和劳动时间，社会保障关于医疗卫生方面的支出，可以提高劳动者的身体素质和健康水平，保障劳动供给的质量。
二是从劳动供给角度来说，社会保障对就业具有抑制作用，下面借助闲暇-收入模型进行说明。下图反映了社会救济对低收入者工作决策的影响，横轴代表闲暇时间，纵轴代表收入。最初消费者预算线 AA‘和无差异曲线 U1 交于 E1,此时劳动者的效用最大，劳动时间为 AL1.当政府对低收入者补助 AB 数额时，若对其征收的边际税率<100%,此时预算线变为 ABCA',与新的无差异曲线交于 E2,劳动供给时间减少为 AL2;若征收的边际税率为 100%,则劳动者收入每增加一单位补助降低同等一单位，预算线变为 ABB'A',此时劳动者会选择 B 点的工作时间和收入水平，即不工作接受全额补助。由此可以看出，社会救济容易使低收入者产生依赖性，从而减少劳动供给。
2.3.3 小结
通过上一节的就业效应理论分析可以看出，本文所选取的五项财政支出中，财政投资支出具有较大的劳动力需求效应，但投资领域如果为资本密集型产业，也可能会抑制就业；财政科技支出和教育支出短期内会抑制就业，长期中会对就业有促进作用；社会保障支出会通过提高人力资本和改善人们对未来的预期，进而促进就业，同时也会使低收入者产生依赖型而减少劳动供给。总体来说，上述四类财政支出属于经济社会发展中必不可少的，同时也是学者提倡增加的财政支出，对于提高一国的竞争力、提高国民整体素质和促进社会公平等具有重要的意义。而根据上文分析以及学者的相关研究，行政管理支出的增加导致一国就业总量的增加已成为共识，但其支出的增加是不提倡的，主要是因为行政管理支出同时会带来行政管理机构臃肿、隐性成本过高等问题，其规模过大也会影响到政府在教育、医疗卫生等诸多领域的投入，因此对于行政管理支出，我国学者一般主张严格控制行政管理支出规模，提高行政管理效率。鉴于此，下文对财政支出促进就业量提升方面，将行政管理支出排除在外。
