预防和减少群体恐慌的若干思考

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【题目】公共危机事件的群体恐慌问题研析 
【第一章】群体恐慌现象治理探究绪论 
【第二章】群体恐慌概念、原理及案例探讨 
【3.1】群体恐慌形成的原因 
【3.2】群体恐慌问题的影响 
【第四章】预防和减少群体恐慌的若干思考 
【结语/参考文献】我国群体恐慌事件防范研究结语与参考文献

　　第四章 预防和减少群体恐慌的若干思考

　　群体恐慌折射出政府的权威性、媒体的可信度、民众的科学素养等方面存在问题。相关研究不是试图完全消灭群体恐慌，而是在最大限度上寻求如何更加科学有序地应对恐慌，减少伤亡，化被动为主动，化消极为积极，变恶性循环为良性互动，在群体恐慌发生过程中以组织化方式凝心聚力，形成领导有力、协调有序、统筹有度的良好局面。预防和减少群体恐慌，维护社会安全，需要做好思想层面、制度层面和操作层面的各项工作。

　　一、思想层面

　　思想是行动的先导，预防和减少群体恐慌首先要在思想认识上取得突破。用思想认识的转变凝聚危机治理共识，创新公共危机管理思想，树立社会协调治理理念，才能在预防和减少群体恐慌上有的放矢。

　　（一）创新公共危机管理思路

　　在传统管理思想理念支配下，危机管理通常被理解为危机反应管理，目标指向的是现场救援、治愈伤员、消除隐患、查点损失。从现代社会治理理念看，危机中的应急管理，除了要做好各部门指挥、组织、协调、联络、宣传工作，做好善后处理工作，对受危机影响的民众、应急处置的工作人员以及单位按规定给予补助、补偿和提供司法救助外，还要提供充分的心理援助。传统以政府为单一主体、自上而下、管制与命令为主导安全管理模式，缺乏必要的人文关怀，不能满足新形势下社会公众对公共安全的需求。面对地铁这种复杂的公共区域，如何有效保障公共安全，需要运用新理念，采用新思路。受新公共服务理论启发，笔者认为创新公共危机管理思路需要坚持以下两个原则。

　　第一，既要重视公共危机管理，又要突出管理的人文情怀。由于受到传统行政逻辑的影响，长期以来我国公共危机应急管理以公共危机的偶发性为前提假设，各级领导干部及国内民众的危机发生意识普遍淡薄、危机管理的理念滞后，认为公共危机并非经常发生，导致应对公共危机的知识匮乏、救灾器械简单等问题。

　　①虽然目前政府在公共危机管理能力上有所提升，但是仍然对公共危机管理中的人文关怀重视不够。这将直接影响公共危机事件中受害者对政府关怀的心理感知。

　　必须注意的是，公共危机的消除和公共秩序的恢复，难以彻底抚平民众心理的恐慌情绪。因此，政府在公共危机管理理念上，对管理的人文情怀的释放也要重视。

　　第二，既要确保公共危机中民众的生命财产安全，又要强调应急管理的心理危机干预。公共危机管理的目标是确保人民生命财产安全和社会秩序的和谐稳定。

　　这就决定了公共危机管理中政府工作的重点必然是人的安全和秩序的恢复。这就容易忽略对受害民众的心理危机干预。由于危机中的民众心理具有感染性特征，如果恐慌、危机等消极信号在社会中持续传播，则会引起更大规模的群体应激反应。所以心理危机干预也应该在政府公共危机管理体系中占有一席之地并体现在政策执行过程中。

　　（二）树立社会协调治理理念

　　按照全球治理委员会所做出的权威界定，治理就是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同利益得以协调并采取联合行动的持续过程。

　　①在现代社会治理理念中，政府、社会组织和公众都是社会治理的主体，因此织好预防群体恐慌的安全网，需要社会协同治理、共管共治。正如张成福所言，有效的危机管理需要政府整合各级政府、各种组织乃至于整个社会的力量；有效的危机管理需要政府动员和调动各种资源。

　　②织好预防群体

　　恐慌的安全网，首先政府应掌握信息传播机制，分类引导媒体和网络，在容易引起群体恐慌的领域妥善处理、积极疏导，及时发布准确信息，消除民众顾虑。因为在公共安全事件的爆发和解决等环节，政府始终是公共安全事件信息的主要掌握者和信息传播的把关者，而公众通过媒体网络了解的过滤性信息往往缺乏时间上的连贯性、逻辑上的合理性和情感上的信任度。在信息残缺不全或不对称的情况下，社会公众得不到准确信息，就会担忧、焦虑，F 某的担心恰恰是这一论断的印证。

　　访谈 7:非结构式访谈

　　访谈对象：F 某，男，48,初中，务农

　　访谈员：黄磊

　　访谈时间：2014 年 8 月 9 日

　　访谈方式：电话访谈

　　问：您怕福岛核辐射吹到咱们这里来吗？

　　F 某：怕呀，怎么不怕。当时我们这里的老百姓很紧张。2011 年 3 月，日本发生福岛核事故后，我们这里传言说，辐射会被吹到日照来，那段时间我们都不敢出海打渔。虽然政府说没问题，但心里还是很不放心，我们也半信半疑。

　　群体恐慌来源于群体，也要在群体中化解。除了政府外，由公众组成的各种各样的非营利组织、社区组织、志愿者组织等也是恐慌风险治理的重要实施者和参与者。组织本身就是一个力量群体，这种群体的正能量能在广泛的风险领域施加影响，弥补政府力量的不足。比如，贴近实际、扎根基层的社区组织能够在风险监测、预警、评估、宣传、教育、培训等活动中独当一面，把群体恐慌限定并消弭在社区范围内。其他组织如志愿者组织、非盈利组织、社团组织也是现代社会公民参与风险治理，预防和化解群体恐慌的重要力量。因此要充分利用非政府组织、非盈利组织和其他社会服务组织的资金支持和人力资源优势，营造公益服务的社会氛围，形成人人参与的危机管理格局。

　　二、制度层面

　　虽然说恐慌行为首先是公众基于对自身安全的担忧，但是公共危机之所以屡屡引发公众情绪的集体失控，是有更深层次的制度问题。全国大面积发生的地铁群体恐慌事件，尤其是在安保严密的北京地铁，接连发生的地铁恐慌事件无不在揭示更深层次的制度问题：恐慌与政府、媒体网络的公信力及谣言流言传播的渲染有关。可以说，这种集体失控现象是社会诚信体系缺失的一种表现。因此，扭转信任危机，消弭群体恐慌，维护社会安全稳定，构建社会信任体系非常关键。

　　（一）完善公共危机管理相关制度

　　传统社会场域中，氏族宗亲的家长制及差序格局司空见惯，邻里守望支撑起整个社会关系网络，人伦信任居于主导地位，而风险社会情境中，伴随着快速的社会变迁和频繁的人口迁徙流动，制度信任应居于主导地位。因此，要解决风险社会情境下的信任危机问题，必须加强制度建设，确立一种能为社会成员普遍接受的制度信任机制。

　　①如个案 B 中的访谈对象就希望政府能够建立有效的社会规则并治理当前道德滑坡现象。因此在应对群体恐慌，解决信任危机的过程中，必须强化政府信用，而政府应用要依靠制度的规范并落实到位。这就要求政府要健全安全监管责任制度、安全信息通报制度和事故损失补偿制度。简单地说，安全监管责任制度是指在日常安全管理工作中的安全生产监督管理体系及执法监察体系，包括安全责任主体界定、安全目标责任控制指标下达、安全监督管理和检查情况绩效考核等内容。安全信息通报制度是指在突发公共安全事故发生时要及时准确高效地做好信息搜集、汇总整理和社会通报工作的各个环节。事故损失补偿制度就是在事故灾难发生后，政府要妥善安抚受损群众，通过制定合理补偿方案，做好善后处理工作，消除群众生产生活焦虑和恐慌。要坚决杜绝政府职能越位、缺位、错位现象，促使政府依法行政。如果政府部门监管严格、信息准确、补偿到位，就能够缓解民众的恐慌情绪，增加其安全感知。政府信任是社会信任的重要支柱，政府公信力一旦受到损伤，便会强化民众对负面消息的接受度，就会造成较大面积的“政府信任危机”.

　　①如果政府部门失信，其导向和示范效应会加速社会信用体系的崩溃，引发更大范围的群体恐慌。只有政府自身在事故预防、安全保障、信息通报、风险化解和事故补偿等环节始终践行政府宗旨，以人为本，打造负责任的政府，打造具有人文关怀的政府，才能打牢群体信任的社会基础。这方面也有不少成功案例，比较典型的如 2010 年海南（文昌）年特大暴雨灾害应急处置。

　　在这场灾害中，政府部门与各大媒体充分合作，积极配合，注重信息传播和舆情监测，及时发布抗洪救灾各项信息，起到了政府与民众顺畅沟通的渠道作用。有效防止了恐慌情绪的蔓延，公众的知情权得到较大程度的满足，有效地疏导和安抚了公众的情绪。

　　（二）加强媒体网络诚信制度建设

　　当政府信用受到质疑时，社会信任体系便出现断裂，民众不再淡定从容，转而寻找新的信任对象。随着信息社会的到来，人们新闻及信息的获取大都来自媒体网络，日常生活中对媒体网络的依赖程度不断增强，而依赖产生信任。公众信任取决于媒体网络的公信力，公信力高，能赢得广大群众信任，进而有效地安抚群众的恐慌心理。但是，市场经济条件下，媒体网络常常出于经济利益的考虑，对涉及公共危机的问题进行炒作渲染，激起民众对自身安全的担忧。经过“削平、磨尖、同化”等信息传播机制对其进行再造，更容易造成流言和网络谣言肆虐，加剧民众恐慌情绪的积淀和爆发。从与个案 A、D、E 的访谈中，也可以看出网络传媒对群体恐慌的形成也起着潜移默化的影响。比如个案 D 觉得，“现在打开网络每天都能看到一些可怕的新闻，有些还很离奇，也不知道是真是假，但还是感觉这个社会比以前危险多了。”因此，必须规范媒体网络商业运营的制度设计，从法律、规章和道德三个方面加强媒体网络诚信制度建设。首先，必须通过立法的方式规定媒体网络在网络营销中，不能借公共危机问题进行炒作宣传。同时鼓励其履行自身职责，加强对公共危机的监督；其次，媒体网络企业自身要加强内部规章制度建设，明确业务范围、报道规则和社会责任，在不影响整体稳定的情况下，配合政府最大限度地公布公共危机事件的详细细节；最后，政府要通过合理奖惩规则的制定，鼓励媒体网络从社会整体大局着眼，传播预防和化解社会安全问题的知识和手段，鼓励媒体网络定期举办职工职业道德培训，培育强烈的社会责任感，坚持公正客观真实的职业操守。

　　三、操作层面

　　公共危机问题虽然有自然、技术的因素，但不可回避的是，就多数安全事故而言，本质是管理问题。现代社会是一个复杂的有机体系，会出现各种难以预料的风险因素，这客观要求政府提高公共危机管理水平。

　　（一）加强科普宣传工作力度

　　公共危机事件引发群体恐慌往往受到一个国家或地区民众基本科学素养的影响。改革开放以来，中国经济发展的速度远远快于民众基本科学素养的提升速度，造成了物质文明和精神文明的发展差距，尤其在广大农村地区这一差距更加明显。

　　个案 I、H 就是这样的例子，地理常识缺乏，极易引起她们对自身安全的忧虑，进而引发恐慌。安全科学知识的日常储备和心理准备是预防和化解恐慌的最好药剂。

　　一般来说，具备科学知识的人断然不会轻易受到恐慌信息的干扰。然而，当社会领域出现安全问题时，在没有通过正常渠道获取准确、权威、专业、具有公信力的信息的情况下，如果对安全事件发生的原因、性质、影响缺乏基本的知识，出于自身安全的考虑，民众可能对诸多谣言采取“宁可信其有，不可信其无”的一般态度，普遍保持与群体恐慌一致的社会心态和防卫行为。如果要让我们的管理能力入时俱进，我们必须认识到我们的知识的有限性，并且通过组织我们的经验来促进学习。

　　①因此，需要大力科普宣传，提高民众科学素养，增强民众对风险的自我辨识能力和行为选择能力。加强民众科普教育，克服群体恐慌，需要民众全面学习社会安全问题的基本知识，掌握安全管理防范知识，并能在实践中有效运用。具体而言，政府相关职能部门要对防灾减灾的科普宣传工作常抓不懈，定期开展社会安全宣传工作，提高公众的安全防卫意识，依法监督社会各组织各单位开展安全教育培训，制定各组织各单位社会安全事故应急救援预案并定期组织演练。教育部门应要求各中小学开设公共安全知识课程，并定期组织演练；媒体网络可以充分利用现代信息手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及，包括举办形式新颖的公共安全知识趣味节目。需要指出的是，通过什么渠道使民众更加便捷高效地获取基本科学常识是一个重要关键点。第八次中国公民科学素养调查结果显示，2010 年，我国公民获取科技信息的渠道，由高到低依次为：电视（87.5%）、报纸（59.1%）、与人交谈（43.0%）、互联网（26.6%）、广播（24.6%）、一般杂志（12.2%）、图书（11.9%）和科学期刊（10.5%）。与 2005年的调查结果相比，2010 年公民利用互联网渠道获取科技信息的比例比 2005 年提高了 20.2 个百分点。

　　②这说明媒体网络是我国公民获取科技信息的主要渠道。这也为全面加强科普宣传工作力度指明了方向和重点。只有充分利用现代传媒手段，并辅之以传统媒体，全面推动科普宣传工作才能更有力度，更有效度。

　　（二）完善应急救援体系建设

　　虽然说群体恐慌的产生和蔓延与民众基本科学知识的匮乏不无关系，然而它也与政府公共危机管理体系不完善关系密切。早在 2006 年，国务院就发布《国家突发公共事件总体应急预案》，这部预案包括总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则等 6 个章节，并包括 25 件专项预案，80 件部门预案。简单地说，就是“一案三制”.“一案三制”是具有中国特色的公共危机管理体系，“一案”

　　是指国家突发公共事件应急预案，“三制”分别是公共危机管理体制、运行机制和法制。但是在实施过程中，我国应急救援体系建设仍然暴露出一些问题，比如危机管控组织体系不清，管控能力不足，民众受损财产得不到合理补偿，这在一定程度上降低了公共危机中民众对政府的心理预期。因此，必须从以下三个方面推动应急救援体系建设。

　　一是健全应急救援系统的组织机构。应急救援系统的组织机构一般由应急救援中心统筹，负责组织制定本行政区域内各类公共危机事件的工作预案，统筹危机（事故）应急救援期间各相关组织机构的运作，协调整个危机（事故）应急救援行动，为现场危机（事故）应急救援提供必要的信息支持和后勤保障，迅速联系区域内的危机（事故）应急救援力量和物资储备基地，调度应急力量、救援装备、器材、物品等，保证行动优质高效地进行。同时，还需要救援专家、医疗救护、现场监测、公众疏散、治安警戒与卫生清理等组织协调配合，并制定合理的救助补偿方案，适时组织开展预防各类安全事件的专题演练。

　　二是提高现场处置能力。社会安全事件发生后，负责安全管理的相关单位要思路清晰、判断准确，及时高效地向上级主管部门（一般指应急指挥中心）汇报事件的整体情况（包括时间、地点、原因、经过、影响、趋势、现场处置措施及进度、现场指挥员的联系方式、可能需要的相关支持等）。切不可蓄意瞒报。现场处理中，要在划定警戒区域，采取必要的封锁、隔离、管制措施的同时，积极疏散群众，并做好安抚工作，不能简单粗暴、草率驱赶，造成群众因消息闭塞而产生恐慌情绪。

　　三是完善公开透明、准确及时的危机信息披露机制。北京地铁恐慌案例警示公共部门，要及时披露事件发生的经过、原因、危害及救援措施，消除公众疑虑。

　　加强信息披露机制建设，建立公众沟通机制，充分发挥各类新闻媒体和网络技术的作用，建立公民参与公共安全事务管理和危机处理的有效渠道。

　　①公共危机事件发生后，政府一方面要设立公共危机信息管理中心，广泛吸收社会组织和公众提供的信息，做好信息收集、危机分析，另一方面必须尽快通过新闻媒体等方式向周围群众发布消息，告知社会安全事件发展演变的趋势、性质、影响范围和处理进度等群众关心的问题，尽快平息事态，恢复治安秩序。完善信息上报、危机分析和信息发布制度，最大限度地争取公众信任，获得公众支持，共同应对危机，消除公众恐慌。

　　（三）完善心理危机干预机制

　　在中国，只有特大灾害和危机事件中才有相应的心理辅导。然而在风险社会中，这显然不能适应当今社会发展的需要。本文中的访谈对象，没有人接受过危机心理辅导。一般来说，完善的恐慌心理疏导机制的建立应从两个方面入手：一是依靠社会支持网络；二是依靠专业化心理疏导机构。具体来讲，首先人具有社会属性，人的生活离不开群体，需要群体支持。因此恐慌心理可以通过社会支持网络的增加来化解。社会支持网络是由个体通过交往所构成的关系网络，在这个关系网络中个体可以维持其认同，并获得情绪支持、精神抚慰、物质援助和新的社会接触机会。现代社会支持网络主要包括由家庭、亲属等初级群体与社区、组织等次级群体相结合的支持系统。其中，社区居委会和村委会在办理有关居民的公共事务和公益事业，协助政府调解居民间的纠纷，维护社会治安方面具有重要作用。因此，个体可以利用现代社会支持系统的功能，争取支持，缓解公共安全事件对自身带来的刺激和冲击，稳定慌乱的心态。其次，要依靠专业化心理疏导机构。当危机发生后迅速由平常状态转入应急状态，承担起危机的紧急应对和处置工作，并根据心理危机的潜伏期、爆发期和危机后的重建期等不同特点，及时提出各种决策预案。①专业化心理疏导机构由受过专门训练的心理治疗人员组成，他们可以在事故灾难发生后，对有心理障碍的患者提供心理咨询与治疗的服务，帮助其调节心态，增强社会风险心理承受能力。当然，现代社会治理强调社会协同，只有政府积极引导，公众积极参与，心理工作者和社会志愿者共同开展心理咨询、心理干预和群众互助，才能使心理疏导机制发挥最大功能，收到最佳效果。

　　（四）加大对谣言的管控力度

　　由于公共危机事件发生的初期，人们迫切需要信息以消除不确定性威胁，当焦虑情绪弥漫而权威信息尚未出现之时，谣言或流言就有了传播的市场。当人们接受传播者的谣言后，群体相似性情绪反应就会增强。破坏危害社会安全不实信息的传播也是引起群体恐慌的重要原因。比如在网络上非常活跃的网络“大 V”利用公众对食品、环境、医疗等问题的敏感性，制造谣言煽动公众情绪。常见的行动策略是网络“大 V”利用各种社会问题（例如食品、环境、医药等安全问题等）、阶层关系、以及突发事件等所带来的渗透机会，借助现代互联网络平台进行传播造势，以公共利益为幌子，企图在舆论上占据道德高地，进而吸引公众注意力，引导社会成员质疑并抨击现行社会治理与管理结构，激发他们对当前社会信任体系的不满和抱怨，其结果往往是网络“大 V”损公肥私，扩大了自我影响，而谣言的负面效应也得到扩大，甚至破坏正常秩序。谣言是一种寄生在信息中的蛀虫。

　　谣言止于公开，止于打击。预防和减少群体恐慌，要加大对谣言的管控力度。第一，必须及时公开准确信息。政府和相关部门在收集掌握了相关信息之后，要在第一时间，用最快捷、高效的方式将真相传递给公众，打破政府与公众之间信息不对称。

　　第二，必须加大危害社会安全不实信息传播的打击力度，提高对造谣者惩罚的震慑力。要建立“黑名单”制度，创建失信曝光平台，依法追究传播不实风险信息当事人的责任，根据其对社会安全危害程度量刑定罪。