江西省体育局机关后勤社会化改革的策略建议

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    【题目】地区机关后勤社会化改革的难点探析
    【第一章】政府部门机关后勤社会化发展研究引言
    【第二章】机关后勤社会化改革的相关理论
    【第三章】江西省体育局机关后勤社会化改革分析
    【第四章】国内机关后勤社会化改革的经验借鉴
    【第五章】江西省体育局机关后勤社会化改革的策略建议
    【结论/参考文献】社会化视角政府机关后勤改革研究结论与参考文献

　　第 5 章 江西省体育局机关后勤社会化改革的策略建议
　　
　　5.1 后勤社会化改革的基本思路

　　5.1.1 改革要与国家经济政策、政治政策、法律政策相衔接

　　十八大报告提出建成小康社会和深化改革开放的目标，提出了"五位一体"新要求，并强调依法治国，从改善民生和创新管理方面加强社会建设。体制改革的系统性得以强化，经济转型、社会转型与政府转型同步推进。

　　政府转型的主要目标就是建设服务型政府、法制政府。健全基本公共服务体系，为人民群众提供更优越的公共产品，这对政府机关的后勤保障工作水平的要求也随之提高。中国公共服务改革的整个过程和各个方面，在顶层设计、系统推进中都必须遵守我国的相关经济政策、政治政策和法律制度。

　　同时，构建服务型政府本身也要求法制健全，所以我们的机关后勤社会化改革作为公共服务改革的一部分，也必须符合我国经济政策、政治政策和法律政策。

　　5.1.2 改革要因单位制宜，考虑当地市场经济发育程度

　　5.1.2.1 当地市场经济发育程度对改革的影响

　　中国工业化的地区差异非常大，制造业加速集中于东部沿海地区，促进区域差距的扩大和影响。随着经济的发展，劳动力和资本的流动，导致不同地区的市场经济发育程度不同，居民的普通消费水平和消费方式发展差距拉大。

　　地方政府的财政分权制度，明确规定，中国已经实行地方财政完全自主，导致地方政府行为在富有和贫困地区完全不同。富裕地方政府为了吸引各种行业所需的高素质劳动力，必须提高社会公共服务水平；为了吸引外资，必须优化投资环境，提供高质量的教育、医疗和政府服务水平。
　　
　　由此也提高了政府工作人员素质和后勤保障力量。他们更容易学习各类优秀管理方式，更有能力加大投入，以改善后勤服务的硬件和软件设施。而相对贫穷地区，政府可能仅仅是在改善投资环境上下功夫，对政府机关建设和后勤保障建设则心有余而力不足，这就进一步扩大了富裕和贫穷地区的差距。

　　江西属于经济欠发达省份，毫无疑问，市场经济本身能提供的服务水平低于发达省份，省内居民对行政服务水平要求不高，范围也小，政府的机关后勤社会化改革科选择的改革方式也相对较少，所以现阶段在江西省机关后勤服务社会化改革无能力大投入，也没必要把服务水平迅速提高到国内先进水平，即使提高了也没有那么多需要服务的消费群体。

　　5.1.2.2 不同单位的改革历史、环境不同

　　江西省体育局自成立以来、改革和发展的历程与其他单位不同，政府在体育事业方面的投入也和其它地区不同。在第四章中，我们讨论公共服务市场化改革在国外发达国家的现状，也谈到了国内发达省份机关工作的效率，还谈到了江西省内的医疗、教育、质监及税务系统的机关后勤现状。

　　通过举例从中了解到，国外每个国家根据自己的具体历史和不同环境采取了不同的改革方式，国内不同行业、部门也根据实际情况进行市场化改革，就江西省来说，不同的单位，由于发展历史、行业差异和职能不同，机关后勤社会化改革的进程、水平和选择的方式也千差万别。

　　改革的效果如何，是否适应本系统机关的发展水平，是否能在领导群众都满意的基础上提高服务质量、降低成本，才是改革的重点和难点，也是真正评价改革成功与否的标准。

　　5.1.3 改革要分阶段、分项目，方式多元化

　　5.1.3.1 分阶段、分项目改革的意义

　　从国外的公共服务社会化改革情况看，分阶段、分项目改革是很多国家采用的有效改革方式，也是符合各国国情的改革方式。政府有的是需要在改革过程中摸索、推进；有的是原本就做了分阶段、分项目的计划，然后步步推进；有的是条件限制比如资金没到位、准备不充分、意外事件等造成了改革不能一步完成，还存在当地群众对改革的接受程度、政府的改革规划、政府的实力、合法性高低以及政府的公信力强弱等方面的原因。

　　江西省体育局机关后勤的社会化改革也应该分项目、分阶段改革。目的是减少改革阻力，体现改革成果，确定下一步改革目标，使改革层层推进，最终做到深化改革、深入改革的层面。
　　
　　分层上做到"先改物、再改人",先从物业部分、经营类项目、可投资融资再建的项目上改，再深入到后勤人员的管理、分工的改革，如对人员的业务指导、岗前培训等 ;分项目方面必须把机关事务和后勤事务分开，做到"政管分开".把后勤事务分为接待类、车管类、安保类、卫生类、物业类、能源供应类等等，分别招标运作引进竞争机制，注重在合同订立时保持谨慎原则，考虑长远规划，同时加强全程综合管理。

　　5.1.3.2 方式方法多元化

　　从国内外公共服务市场化改革的方式方法来看，合同外包模式（雇用私人部门），政府间协议，票据制度（为特定的消费群体补贴），特许经营模式，租赁模式，内部市场（政府间协调生产模拟市场），政府撤资（销售，捐赠，结算），政府淡出（民事赔偿，退出，解除规制）等。具体选择时也要看各部门的具体条件和现实状况。

　　江西省体育局机关后勤社会化改革在某些方面就很适用合同外包模式。如在澡堂、宾馆等经营场所可以先采用政府撤资、淡出，招标，内部需要服务则用补助、凭单冲抵。一些老旧运动场馆、房屋可以通过特许经营模式进行市场化。

　　下面通过公共服务类型和供应的安排方式表，我们更容易理解这些方式适应的场合。

　　5.1.4 政府的主导地位和监管

　　政府机关后勤社会化改革离不开政府管控，政府要做的事情很多，比如：完善市场机制（信息披露机制和公共产品定价机制）；采取适度的管制行为（除行政审批、行政处罚，还应创新监管手段，如绩效评估、信息管制）；充分利用民间资金（形成多元化供给机制）等等。这些都可以为社会化改革提供公平、有序的竞争环境。

　　而政府监管主要应从两方面进行：培育规范的市场机制；构建与市场化相适应的政府监管体系。

　　一、培育规范的市场机制。市场化有利于资源合理配置，也有利于效率提高。首先，要完善价格形成机制。后勤服务也要逐步实现合理定价，按照"生产成本+税费+合理利润"的公式，对机关后勤的物业、保洁、安保等制定价格，促进市场竞争，避免寻租腐败。
　　
　　要打破新的价格垄断，在促进资源节约、环境保护和机关财政合理利用方面，强化产品和服务成本约束机制，做好成本审核制定，做到合理调整定价，避免企业垄断价格。其次，要加快投资融资体制改革。既要改善投资环境，又要探索多渠道融资方式。江西省体育局管理着一些老旧房屋，既无资金去改造，又没有多余人力物力去管理，出租收益也很少。

　　如果拆除它们，虽不能建家属楼等设施，但作为体育场馆扩建改造，政策是相当支持的，这既有利于发展体育事业，又可解决目前的困难。所以实行市场准入，引进外部融资是可取的方式，关键在于合作方式方法的选择，在制定合同方面要十分谨慎，考虑长远发展，不能一蹴而就。

　　二、构建与市场化相适应的政府监管体制。首先，明确监管范围。在市场准入与退出、产品价格、服务质量、安全运行、市场竞争秩序等方面加大监管力度。其次，改革现代后勤服务监管机构。根据精简、统一、效能的原则，重组后勤机关，做到政管分开、政企分开。确保监管的中立性、公正性、独立性。

　　再次，转变政府监管方式。由行政管理手段向经济、法律、法规手段转变。建立多层次监督机制，包括立法、行政、司法、社会监督等多层次监督网络。主要做法是：建立绩效评价体系，评价结果作为确定预算，奖惩和收入分配的重要依据；加强审计监督与舆论监督；公开披露信息等。

　　5.2 后勤社会化改革的策略和保障措施

　　5.2.1 江西省体育局机关后勤社会化改革的策略

　　目前全国体育系统的工作人员情况基本相似，退伍军人和退役运动员占大多数，退伍军人主要是内部职工子女，军官较少，士兵较多；退役运动员多是取得了成绩的曾经为体育事业奉献青春的健将们，只有有成绩的队员才能入省队，退役后才给于安置。还有不少早期有顶职政策时顶父母职务入职的人员。

　　这类人员普遍初始学历偏低，工作后虽有进修但实际工作能力不是很强。而且工龄都普遍偏长，退伍军人一般十几岁开始算工龄，运动员由于要很早开始训练，一般 10 岁左右开始算工龄，像体操运动员 26 岁就可能已经有 20 年工龄了。

　　还有一些受了伤退下来的运动员，本身身体也不太好，工作的同时每年还有几个月要脱岗就医的，单位在安排工作岗位时还要酌情考虑。

　　针对江西省体育局机关后勤的现状，本人的总体建议是对现有的机关后勤人员进行再次重组和调整，采取减员分流，分批减员的做法，最终达到甩开财政包袱的目的。实事上，除了后勤部门，其他训练部门也很多，人员配置也很相似，后勤改革的做法如果成功，可以推广开来，也可以在后勤社会化改革的同时，借鉴一些经验，一同达到减员增效的目的。

　　下面就根据前一节所讲改革的基本思路和原则，因地制宜，分批次、分步骤进行重点操作：

　　首先，根据后勤机关现有设备和人员条件，部分科室放宽管理限制，主要管理者仍为后勤在编人员，以后还可采用合同制方式聘用人员，由科室自主招聘，并实行承包制。如膳食科（食堂），保卫科，运动员公寓科，保洁科（卫生），科长一旦承包了本科室，单位就只发放基本工资，绩效类工资由科室自行创收后发放，同时财务往来仍需纳入中心财务科结算。
　　
　　每年年底绩效部分依据往年标准扣除，结余部分按比例提取绩效收入分配。这样就避免了临时工工资偏低而招聘不到如厨师一类的技术性人员。未能创收的科室主管要进行调换，由本科室职工和其他科室科长竞聘上岗。

　　有个细节性工作值得考虑，在放宽管理限制的同时，每个科室可预留一至二人。有例为证，自 2006 年江西省体育系统实行聘用人员公开招考后，后勤部门先后进入了八名拥有正规大学文凭的工作人员，经过几年的工作已基本成为所在科室的骨干力量。后勤中心目前 11 个科室的工作人员，包括几名年轻的转业干部，其中部分成为科室的骨干力量，已经具备至少在一个科室安排一个能从事具体工作人员的条件。
　　
　　这样起码能把部分科室年龄偏大或水平偏低的人员清理出来另行安置。每个科室预留主管的名单由分管领导研究决定，主管有选择办事人员的权利。一些工作任务轻、人员少的科室可以合并到党办或工会等其他科室，收费性科室可并入财务科。接近退休年龄的人员可以办理提前退休，或安排至部分大的科室，如食堂、保卫科等，待其退休后单位自动减掉编制。

　　水平偏低、年龄也不大且工作成绩表现平平的人员，可考虑由单位统一按病退标准处理。

　　其次，五年内逐步安置人员入后勤物业公司，视情裁减部分科室。经过几年的承包制管理，部分科室可以并入物业公司，除在编人员仍有财政保障可在物业公司和后勤部门流动外，其余招聘人员全部实行企业化管理。

　　而后勤物业公司也可以自主对外承接业务，逐步实现创收，并按比例上交租用公用设备、资产的租金，原财务科也直接划入物业公司，统一管理物业公司财务，其他大部分科室也逐步并入物业公司。
　　
　　而减少的科室服务内容，则由内部主管承包或社会企业通过竞争参与进来。中心党组成员每年通过集体会议讨论分批缩减人员和科室、分流和引进企业的外包等业务，形成灵活的可随时根据当地市场发育情况更改外包内容的后勤形态，并保留部分必须由政府执行的事务及其他涉密项目，同时在管理方面也能做到责任到人。通过减员增效形式形成竞争，每个科室人员由分管领导选择，固定 1-2 名在编职工，每年人员缩减编制减少及时上报以作备案，作为分管领导业绩。
　　
　　同时预留部分编制空缺以备今后产生的更改以便调配，每年通过绩效考核对成绩好的职工在绩效奖励方面可以有所提高，以调动其工作积极性。

　　其三，五年内成立后勤处，将没有并入后勤集团的部分职能科室和领导安置其中。后勤中心处级干部偏多，目前有 5 到 6 名，可以通过这几年的改革和调整，调入其他局直属机关担任领导或非领导职务，即使他们退休了也不再新增人员，把领导干部的总数减下来。

　　机关后勤处成为一个合同管理单位，即主要职能是代表机关与后勤集团签订合同，监督合同的执行。随着改革减员的推进，五年后后勤处人员编制数量可核定为五人左右（包括处级干部）。目前江西省体育局机关后勤本身就有 7 个编制，不需要另增加编制。但人员目前相对较固定，没有流动，在改革后容易产生腐败，必须在流动的前提下加强审计和监管。机关后勤处作为省体育局的一个处室，对物业服务公司是业务指导和监督的关系。

　　这里就监督和业务指导强调一点，无论是机关对后勤处的监督，还是后勤处对物业公司的监督，都遵循各自的标准和要求。而业务指导关系则不同于直接管理，而是要在放开的同时提出合理意见和建议。

　　5.2.2 改革可能碰到的问题和保障措施

　　5.2.2.1 人员安置问题

　　减员分流人员的安置问题，主要针对有编制的工作人员。方法一：江西省体育局机关后勤中心本身还成立了一个物业公司，目前只有公司没有员工，可以直接把这个物业公司作为后勤集团的一部分。
　　
　　让部分分流人员得以安置进去，部分带编人员可以培养为领导骨干安置其中，物业公司不仅针对体育系统内部提供物业服务，还可以承接外部市场的相关业务，同时可以招聘市场上的专业人才进行企业化运作。在同等条件下，本物业公司有优先获得后勤合同的权利。

　　带编人员可以获得部分安置款或拿现有工资的 60%左右，其余收入从合同收益和业务收入中获得，同时保证退休后收入与在岗在编人员相同。非编人员按企业招聘人员管理。方法二：在减员分流人员中，有一部分人员由于年龄偏大、知识结构水平偏低等原因没有适合的去向，对这部分人员可以按年龄划定年限提前退休，比如女性工人 45 周岁以上，男 52 周岁以上先按病退标准发放工资，到正式退休年龄再按正常标准拿退休金；也可以按照距离退休年龄 10 年、15 年分档次发放不同标准的工资，刺激人员再就业，鼓励创业；对家庭条件困难的人员在提前退休后可以优先返聘至物业公司从事工作。方法三：中心在减员分流之前做出方案，先对各部门领导摸底填表，把对应的科室和选定的人员先定下来，再给每个干部职工发放去留意向表，填写自己有意向要去的部门和想法。

　　承诺给予愿意先按病退方式的离职人员一次性补偿，并按不低于每月在岗在编人员收入的 60%补偿，到最低退休年龄后按退休人员处理。这样，必然有部分未到退休年龄而有一定能力的人员会选择外出自谋职业，就很好地把双向选择的作用发挥出来。当然，如果是上级组织或领导确定的留用人员主动要求离职，就要另作调整或继续留用。
　　
　　方法四：对极个别年龄未到退休线，但由于平时工作表现不好，没有部门愿意接收的人员，领导只能对其进行劝退，或酌情给予3-6 个月试用期以观其效，表现突出整改到位才能留用。

　　在减员安置方面，体育系统在争取政策支持上相对于其他部门是有一定优势的。退役运动员中能给于编制的，基本是有一定成绩，为体育事业做出贡献的人员，他们大都身体带伤，文化知识水平也普遍不高，在现代化的工作环境中适应能力相对较差，在单位上班本来也有很多属于退养状态，每年甚至还要到大城市就医几个月，就算政府没有让他们提早退休的政策，他们也符合病退标准。
　　
　　关键是如果做他们的思想工作，通过分流就业安置等手段保证他们办理病退手续后的收入标准不下降甚至有提高。本系统在改革试运行阶段可以先在政策允许范围内先让一些符合政策标准的人员病退，同步申请相关部门给于政策支持，或争取改革试点单位名额，把改革的步调层层推进，为下一阶段的改革扫清障碍。

　　5.2.2.2 人才流动问题

　　改革后人才的流动问题。要让在岗在编人才流动起来，关键是保障问题。

　　政府后勤部门目前大部分属于事业编制，自 2014 年 7 月始，将在全国范围内对事业编制人员进行养老保险制度的改革，相信在短期内事业编制人员将会全员加入社会养老保险，这也将为事业编制人员双向选择和流动提供更好的保障。

　　目前很多在职人员由于没有社会养老保险，一旦离职就没有了老年保障，特别是工作有一定年限的人员，即使有能力在其他企业谋职，由于有后顾之忧，不愿放弃多年的工龄，就大大限制了个人的发展，他们认为干多干少一个样，以致在单位工作缺乏热情和积极性，更缺乏创新性。这类人员只要本次养老制度改革能给予他们一定的保障，他们很可能会选择主动离职，政府只有靠真正意义上的绩效改革，才能栓心留人。

　　经过减员分流，后勤部门的在岗人员势必减少，但在编人员在数量上其实并没有减少。目前是退休一个空出一个编制，单位一般会上报并通过全省公开招聘考试录取新人。在减员分流后，编制在且需分流的人员所需拨款经费基本都降低到分流前的 70%左右，剩余 30%可以作为奖金发放给留用人员，通过增加收入和晋升职务的方式来留住人才。当然有奖就有罚，工作做得不好，分管领导在考核中也要承担连带责任，奖金按比例减少，同时也与在岗人员来年的续聘挂钩。

　　在人才留用方面，竞争上岗制度应该建立健全，同时绩效考核方式也必须改革。目前提拔任用人才基本要符合几个条件：工龄要够长，资格要够老，还可能有部分人际关系因素。这导致年轻人在单位中工作做得多却没有机会得到提拔，大大限制了他们的发展空间。根据这几年的实际情况来看，领导有意要把提拔条件放宽，让更多的人有机会参与到公平竞争中来，但遭遇到了资格老的员工的抵制。解决这方面问题应该改为谁做事谁负责谁任职的形式，绩效改革从领导的收入开始来改革，领导干部不能吃闲饭而拿高收入。
　　
　　把领导干部的收入分为两部分，基本的部分与普通职工持平，绩效奖励部分干得好才拿得到，干不好就归零，普通职工同样可以干得好拿得多。年初制定好全年科室工作计划，每件工作的完成都有一个负责人、执行人签字，讲究时效（填写完成时间和签批时间），不能等出了事临时抱佛脚，这样年底绩效考评才有依据。同时每二年实行一次公开竞争上岗，创造能者上、庸者下的良好局面。让领导警醒，不是只说不做就可以一直稳居领导岗位的，无为也要受到责罚。

　　另外，目前江西市场上的物业管理类企业，还没有形成专门针对政府机关后勤这块具备高水平、专业化的公司，但保安、绿化、卫生、餐饮、水电维修、消防等类别还是有很多的大型物业集团和公司。相当一部分物业还能提供大型会议、专业接待等服务，所以物业公司通过自主招聘一些专业人才，实行企业化管理，可以比较容易地借鉴和学习先进的管理经验。我们的后勤物业公司今后也要走上企业化管理的道路，参与到市场竞争中去。

　　5.2.2.3 其他机关的配合与支持

　　要争取其他政府机关和相关部门的配合与支持。由于减员分流的最终目的是减少人员编制，提高工作效率，减少政府开支，而改革目前又只是在各部门内部实行，江西省体育局不大可能要求别的部门予以配合。当然，如果由省政府统一选择将一些有资质的优质企业制作成名录，分别列明企业能提供的服务项目，再采用政府采购形式与合适的企业签订合约，保障性就更好，还可省去机关选择和考察企业的投入。
　　
　　再者，江西省如能出台一个统一的机关后勤改革政策，由省政府统一牵头，把各省直机关的后勤人员来个重组、整合，形成一个大的机关后勤集团并企业化，全员参与市场竞争中来，效果可能会更好。

　　假设我们提出的部门没有给予配合，江西省体育局其实可以自行改革并给予后勤机关一定的支持，使改革在不牵连其他机关的情况下进行。另外还有一种方法，即由省体育局首先给需要配合的政府机关提出改革试点要求，制定改革方案并上报相关部门，对相关部门提出建议和要求，如果有不合适的地方还可以得到相关部门的指正意见和政策支持，通过江西省体育局机关后勤的改革来推动全省的改革进程，一举多得。很显然，方法二既配合了时下国家全面推进事业单位改革和绩效改革的进程，又有利于解决江西目前的改革困境问题，是可行且有效的方法。那么需要哪些部门的配合和支持呢？我们简要分析如下：

　　首先省编办给改革一个缓冲期，不能用一刀切的方式改掉干部职工，而应遵循分阶段的形式。先要求各机关制定减员数量和时限，打消他们要编制、拖时间、讨价还价的念头，因为总的编制数还是要减少的，只是减的多少和快慢问题。省编办可以根据服务机关的人员总数和政府机关类型来核定最终裁减数量，并首次按三年减一批，后每二年减一批，逐步形成一年减一批的步骤，让机关自行调整到应有人数。
　　
　　在新考录人员时加强编制控制，采取退休三人进一人的方式帮助单位减少编制，计入分批减编成绩。事实上对干部职工老龄化严重的单位还可以放宽到退休五人进一人的比例执行。因为年龄偏大的职工由于知识结构老旧，实际能胜任的工作并不多，年轻人通过现代化的办公手段已能胜任几位老职工的工作。

　　同时，省财政也应该保障经费。至少在改革初期，在编人员还需要财政供养。即使后期人员减少，但工作职能始终存在，企业外包出去仍然需要一定费用。财政费用支出的减少，主要在外包服务后能缩减的经费中考虑。随着社会经济的发展，人力物力的成本也会有所增加。
　　
　　在目前情况下，财政部门一般是按人员编制发放经费，其他类别资金另行申报安排。那么在这个基础上也可以分步骤，如缩减人员 50%的人头费，保留 50%,第一次减少在三年后，按编制部门给定数额核定；第二次是二年后；最后一次一年后。这样六年过后就产生一个循环，到时再根据具体情况制定新的改革方案。