机关后勤社会化改革的相关理论

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    【题目】地区机关后勤社会化改革的难点探析
    【第一章】政府部门机关后勤社会化发展研究引言
    【第二章】机关后勤社会化改革的相关理论
    【第三章】江西省体育局机关后勤社会化改革分析
    【第四章】国内机关后勤社会化改革的经验借鉴
    【第五章】江西省体育局机关后勤社会化改革的策略建议
    【结论/参考文献】社会化视角政府机关后勤改革研究结论与参考文献

　　第 2 章 机关后勤社会化改革的相关理论

　　2.1 机关后勤社会化改革：新公共管理理论的应用

　　2.1.1 政府失灵理论

　　政府失灵是新经济自由主义解释放松、解除政府管制主张的一个重要理论。

　　它的提出始于 20 世纪 70 年代，主要是指的是公共部门提供公共物品时更容易出现浪费和滥用资源等现象和问题，导致公共支出成本过大，效率偏低。为保障公众利益，政府有必要控制其行为，适时放松管制。

　　一方面，政府由于信息的缺失，负责管制的人员由于利益等因素的影响易与被管制者发生权力交易等关系，这使得大量的管制行为失效，同时间接造成了管制权力的失效；另一方面，高额的管理成本进一步造成了政府财政压力和负担，这又反过来影响了政府管制行为的实施，于是政府失灵现象不断产生。

　　实际上，在市场中，政府往往运用自己的管制行为造就强大的垄断者，而他们反过来又常利用垄断力量和"寻租投资"左右政府的决策，从而使得政府的管制行为有利于他们的发展和强大。于是原本为公共利益服务的管制行为被私人利益破坏了，管制机制开始失效。而这又深深影响了市场中其他企业的正常发展并造成市场秩序的混乱。其实，市场化的进程本身就要求政府放松其管制行为，以促进市场的自由竞争和发展，政府失灵现象则进一步加快了政府解除管制的步伐，而这就为要求政府解除或放松管制奠定了理论基础。
　　
　　2.1.2 新公共管理理论

　　20 世纪 70 年代开始，传统公共行政日益遭到新的外部环境的严峻挑战，其赖以建立的两大理论基础：威尔逊和古德诺的政治-行政二分法和韦伯科层管理理论均无法回答和解决日益严重的问题和困难；政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日益庞大臃肿、效率低下，公众对政府能力失去信心，政府失败论开始占据主导地位。在此历史背景之下，一种新的公共行政理论-新公共管理理论在 20 世纪 80 年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。

　　新公共管理运动的核心，即用商业管理理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及服务质量。追求"三 E"（经济、效率、效益）的管理变革。新公共管理理论认为，在以往改革的基础上，如何摆脱传统的官僚体制而不扩大官僚机器，重点就是在如何改变运作模式上下功夫。这就要求政府更具有代表性，响应性和责任感。

　　新公共管理理论的本质在于相信公共组织与私人组织在本质上的相似性，进而主张政府应该借鉴企业组织的管理经验、原则、方法和技术，提升政府能力，摆脱政府管理过程中的危机。其核心主张有以下五点：一是顾客导向。二是政府职能重新定位。三是绩效管理。四是引入成本--效益观念。五是专业化管理，重视人力资源管理。可以说，新公共管理理论为中国服务型政府建设提供了科学理论依据。

　　2.1.3 治理理论

　　机关后勤社会化成为可能应该从"治理理论"谈起。1989 年，世界银行在概括非洲国家经济社会发展情况的一份报告中首次使用了"治理危机"（crisis ingovernance）一词，此后，治理理念为政治学、经济学和管理学等不同学科吸纳和引入，并不断被丰富。20 世纪 90 年代以来，治理和善治理念的兴起掀起了政府管理模式创新的新高潮。

　　长期以来，政治学和行政学学者从"政府中心论"研究视角出发，讨论政府管理模式及其政府形式和行为的矛盾逻辑。实事证明，无论是亚当·斯密的"看不见的手",还是凯恩斯的"看得见的手",都无法从根本上克服"市场失灵"和"政府失灵"两者之间存在的悖论。治理理论突破"政府中心论"的局限性，扬弃了新公共管理理论的一条腿走路，将市场、政府以及其他机构看作一个不可或缺的整体，目标是建立政府、市场、公民社会的相互依存和多元化的公共事务管理合作模式。

　　大众观点下的治理理论主要包括以下几个方面：第一，治理主体主要是政府组织，新公共管理理论中也涵盖了其他社会机构和组织，政府不再是唯一主体。第二，政府职能的逐步精简的新形势下，摆脱琐碎的事务，把某些业务转移到通过签订合同等其他社会组织生产，使得政府、社会、私人部门之间的边界更加模糊。第三，在涉及公共服务的生产和提供过程中，政府，社会组织，私营部门相互依存，实现双赢。第四，参与者的公共管理将形成独立的网络，合作关系一旦形成，它将有权在某一领域左右订单。第五，治理模式多元化。

　　不仅只有政府运用的行政、法律等治理手段，而且还存在其他管理方法和技术，如：市场竞争机制、社会化机制、绩效评估机制等，政府应该首先承担利用新技术、新方法的责任和费用，对公共事务更好的管控和引导。

　　治理理论的兴起契合了"政府失灵"和"市场失灵"的不足。因为政府自身特性决定了它在优化资源配置、提高效率等方面不能达到最优；而市场因为其逐利的特性决定其不能有效实现社会公平、维护公共利益、克服无政府状态等。治理理论的产生、发展弥补了国家和市场的某些不足，为机关后勤社会化的实现提供了理论基础。

　　2.2 后勤社会化改革的可行性分析

　　2.2.1 政府后勤社会化的成熟经验
　　
　　随着现代公共管理模式的不断创新和发展，我国也逐步摸索出一条中国特色的改革之路。特别是在国企改革的实践中，摸索出不少值得借鉴的经验。目前各地都在进行着各式各样的机关后勤社会化改革尝试。

　　对如何管理和控制非政府组织提供的后勤服务，中央出台了相关的服务标准手册。政府与企业集团签订合同时将明确规定服务的质量和考核标准。比如组织开办会议的程序，政府物业管理范围及标准，环境指标要求，政府采购程序等，都有一系列成熟的规则和办法。而且随着中国社会经济的不断发展和深入，市场竞争环境下也正逐步分化出一些专业性强、综合服务水平较高、符合政府部门的物业类企业集团，他们正逐步从对高层，多层住宅，度假胜地，公园、公交设施、写字楼等场所的清洁，绿化，家政服务，社区文化，物业顾问之类的服务项目，转变到对医院、政府办公楼、企事业单位、学校等多种物业提供货源，如公安消防，洗衣，餐饮，会议服务，工程，机械和电气设备的维修，管理和其他服务。

　　以山东神采集团为例，其名下的山东神采物业管理有限公司已先后承揽了中国人民解放军第 401 医院、山东省地质科学试验研究院、青岛公安局、山东省青岛监狱、青岛市工商行政管理局、华能山东石岛湾核电有限公司、临沂网通公司、潍坊市人民医院、潍坊市中医院、临朐人民医院、日照市东港区人民医院、中国工商银行潍坊支行、潍坊市白浪河风景区、潍坊市人民广场、潍坊市市委党校、寿光商务小区、潍坊市奎文区政府等众多单位的综合性物业管理工作。

　　有理由相信，这种类型的物业服务类集团公司在不久的将来必将在全国各地如雨后春笋般地成长和发展起来，并有能力为政府部门提供更多、更细、更专业的后勤综合服务。

　　2.2.2 能提高服务质量及减少财政投入

　　机关后勤社会化改革通过实行竞争机制，可大大提高服务水平，在提高服务产出的同时可以降低政府的成本。在传统的后勤服务政府单一供给模式下，由于不存在经营风险，政府缺乏对投入与产出的精确核算，监督与管理也相对松懈。同时由于其产品和服务在市场中具有垄断性，致使后勤服务的真实成本很难通过市场反映出来，导致高昂的后勤服务成本，管理者提高服务质量的信心也大打折扣。后勤服务市场化的一个重要目标，是要改变过去政府既是生产者又是供给者的局面，打破政府单一供给模式，将某些部门转移给私人承包商或第三方部门，一方面可以降低行政管理成本，另一方面能够有效节约服务的供给成本。

　　政府采购除了购买公共资产外，购买服务也是非常重要的一项内容。对政府采购节约资金的统计分析，可以从一定程度上反映我国公共服务市场化对于降低公共服务成本的重要意义（见表 1）。那么，机关后勤社会化改革将是比政府采购更深层次的市场化改革，其降低行行政管理成本和节约服务供给成本的能力应该更好，而且还能实现专业化水平和服务质量的提高。

　　2.2.3 社会化改革产生的问题能得到有效解决

　　机关后勤社会化改革会触及部分群体的利益，必然会遇到困难和阻力。比如：大批的后勤人员如何安置，改革中涉及的社会公平问题，改革中可能产生新的腐败现象等。机关后勤社会化改革的时机是否成熟，政府是否有能力有效解决改革中可能遇到的一系列问题，既考验政府的公共管理规划控制能力，又考验着中国政府的经济实力和政治舆论导向能力。

　　首先，自上世纪 80 年代中后期开始的国企改革大潮中，我国政府展现了非凡的政治管理能力，经过几十年的市场经济发展，新一代的年轻人比老一辈更容易接受市场竞争法则和优胜劣汰的残酷现实，这些是后勤社会化改革的有利条件。

　　其次，目前中国社会有着很强的经济实力和高水平专业管理手段。在并不富裕的中国政府成功进行的大规模国企改革，多年来积累的改革经验和世界先进国家的改革经验都可以得到有效的借鉴。改革中需要投入整改整修的设备在资金上肯定比当年更有保障，在人员安置问题上，也有充足的资金给予补助。

　　其三，中国政府开启了新一轮的改革。不仅仅是开展个别部门机关后勤社会化的改革，对整个事业单位体系的改革也早已有了整体规划。从事业单位的聘用制改革开始，到事业单位分类改革以及今年 7 月开始的事业单位全员纳入社会保障体系等，说明机关后勤的社会化改革已经时机成熟。

　　其四，我们的改革需要很长的时间，是个循序渐进，随时可以纠错调整的过程。在困难和阻力面前可以采取迂回战术、曲线报国等手段。没有哪类改革是不会遇到困难的，也没有什么改革是一蹴而就的，中国政府有打持久战的准备和预判。

　　2.3 机关后勤化改革后仍需政府监管

　　2.3.1 政府监管的必要性

　　机关后勤社会化改革已然成为我国的共识，它要求政府职能的转变，使政府职能由缺位、错位、越位向提供公共产品、解决外部性、防止垄断、消除信息不对称、维持宏观经济稳定和社会公平等方面转变。

　　随着探索机关后勤社会化改革步伐的深入，市场机制这只"看不见的手"在经济社会运行过程中起着越来越重要的作用。它不仅有助于加快我国经济社会发展的进程、提高后勤服务的供给效率和质量，还有益于高效政府的构建和完善。

　　一方面，后勤服务市场化把某些原本归政府的职能改为让市场来运作，从而更大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府也有更大的精力专注于应该管、能管好的地方去。不仅可以缩减部分财政开支、节约一些管理成本，还可能克服某些官僚作风，避免因"权利寻租"造成的腐败现象，提高行政效率和服务质量。

　　另一方面，后勤服务市场化又要求政府应当且必须加强监管。由于后勤服务仍然具备公共物品的性质，即使改变原有运营方式，对提供服务的安全性，公众的满意标准，竞争的高效能和透明性，以及可能出现的新危机都需要政府介入，避免无利可图和新垄断的产生。

　　总而言之，机关后勤社会化与政府监管的出现是相伴而生的（见图 1-1），无论后勤服务采取何种方式实现其改革进程，也不管政府采取何种监管形式去实现其应有的作用，机关后勤社会化改革必定离不开政府介入。

　　2.3.2 潜在风险需要政府监管

　　机关后勤社会化一定会存在一些潜在风险，原因是它具有很强的公共属性，这些潜在风险并不能自我克服、消失，它迫切需要一种外在力量引导和规范，而这就是政府监管出现并发挥作用的原因。潜在风险包括以下几点：

　　（1）普遍服务的有失公平风险。普遍服务是指公共服务供给者用大众可接受的价格对所有人员提供某种能够满足基本生活和发展需求的服务。275 她包括三层含义：大众能够轻易获得，无歧视性和可负担的起费用。然而，在实现市场化之后，这又成为私营企业、组织等必须履行的一项义务，但对追求最大化经济利益的组织而言，普遍服务等同于经济损失，假设这种损失没有获得弥补，它们会为了保护既得利益去违反三大原则，这就很容易损害弱势群体的权益。

　　举例说明：假设后勤的洗浴项目社会化后，市场化的方式是既对外营业，又保证对内部职工和机关开放，可能对内也适当收取费用，但肯定比对外营业要低一些，甚至给领导干部免费洗浴的优惠，给在职和离退休人员发放福利票，于是洗浴高峰期就可能出现满足不了消费者要求的情况。经营者为追求利益最大化，可能选择优先对外和满足领导干部，普通职工有福利票也一时无位置可洗。还有一种可能，洗浴中心在改造时会分等级装修，普通职工享受到的服务可能大打折扣。

　　（2）市场化过程中的寻租风险。后勤服务领域存在巨大的潜在利润，这就是为什么许多后勤集团急于全面市场化以便取得效益。然而，市场化过程就会将完全由政府提供或生产的某些产品的经营权转给企业或个人，带来巨大经济效益。双重刺激很可能极大地增加了寻租行为，致使许多权钱交易等腐败现象，造成国有资产流失。更为严重的是，这种寻租行为不仅影响公共利益的充分实现，又为后勤服务领域的长远发展埋下巨大隐患。

　　（3）政府合法性风险。政府的合法性风险主要包括两个方面，第一，基于责任模糊而产生的合法性风险。后勤服务的市场化，从形式上体现的是政府要从很多领域退出，但考虑到大部分人对原来"公有"属性的认识，以及私营部门参与提供服务的自利最大化，这种公益部门变成具有商业产业部门的改革趋势，将逐渐模糊政府的责任。这样很容易削弱人们对政府存在价值的合理性认同；第二，由于改革措施不利导致的政府合规性风险。市场化改革必然伴生寻租等腐败现象，导致国有资产流失，后勤服务市场化改革的指导思想和操作模式不仅增加了人们的不信任感，还将导致政府合法性危机的出现。

　　2.3.3 市场失灵现象需要政府监管

　　市场不是万能的，其自身是无法解决负外部性和市场信息不对称等市场失灵现象。换句话说，市场的合理运转在一定程度上仍然依赖于外在力量的支持，后勤服务市场化所伴随的失灵现象就迫切需要通过政府实施合理的监管加以克服和解决。

　　（1）严重的负外部性现象。产权的不明晰，不仅会使人们对资源的保护、管理和投资缺乏积极性（如空气、海洋和河流没有明晰的产权，私人通常不会对合理使用这些资源感兴趣），而且还会产生严重的负外部性问题，如污染、噪音，企业不会主动去承担损害责任，也不愿意多投入减少负外部性，其实质是以损害社会利益为代价获得低成本优势。在社会化、市场化运行后，一般会考虑负外部性的问题，而且一旦周边有人提出污染、噪音等问题，政府部门出于维护部门形象或自身职能，都会采取积极措施进行整改。

　　（2）市场信息不对称现象。信息不对称是指市场交易中一方了解更多的信息，这对市场的运作有很大的影响。设想在信息不完全、不对称的情况下，很多企业盲目加入到后勤市场化竞争中来，对相关产业进行重复投资、过度竞争，这些破坏市场秩序的行为极易导致服务水平的不稳定，因而有必要加强政府监管力度。为预防企业进入后因经营不擅而倒闭，政府需要一开始就全面介入、监管到位，以解决信息不对称的问题。